河南省推动产业集聚区发展的经验及对我区的启示

文民

2008年底，为应对国际金融危机冲击，主动顺应国内外形势变化，加快推动产业结构调整，河南省委省政府做出构建“一个载体、四个体系”重大战略决策，即以产业集聚区为载体，构建现代产业体系、现代城镇体系、现代市场体系、自主创新体系。6年来，河南省将产业集聚区（依托原有经济技术开发区、高新技术开发区、工业园区等建设产业集中发展的园区）建设作为推进新型工业化、城镇化、农业现代化发展的战略突破口，把加快产业集聚区建设作为加快转变经济发展方式、推进产业转型升级的主要抓手，针对产业集聚区发展建立了一整套体制机制，出台了一系列政策措施。2014年，河南省产业集聚区规上工业增加值占全省比重52.3%，对全省贡献率74.3%；完成固投占全省投资比重53.3%，对全省贡献率68.8%；工业主营收入占全省比重56.8%，对全省贡献率73.1%。产业集聚区高技术产业和高成长制造业所占比重64%，培育形成了10个千亿级产业集群，120个百亿级特色产业集群。产业集聚区6年累计完成基础设施投资7769亿元，建成区面积超过1900平方公里，累计引进亿元以上项目8000多个，实际利用省外资金超过1.6万亿元。2014年，产业集聚区单位工业增加值能耗同比降低11%以上，污水集中处理率达85%以上，多数产业集聚区实现集中供热。今年以来，在全国经济下行压力不断增大背景下，1-10月份河南省产业集聚区规上工业增加值增长13.1%，高于全省平均增速4.6个百分点，对全省工业增长贡献率达82.9%。通过分析可以看出，经过6年来持续推进，河南省产业集聚区建设显示出勃勃生机，对稳定经济增长、调整产业结构发挥着重要作用，产业集聚区已经成为引领带动河南经济发展的核心平台和重要引擎。

产业集聚区建设的主要做法

在推动产业集聚区建设过程中，河南省立足实际，积极探索，开拓创新，主要采取以下做法：

实施“四集一转”。即企业（项目）集中布局、产业集群发展、资源节约利用、功能集合构建，农村劳动力向非农产业转移。企业（项目）集中布局，就是改变过去村村点火、户户冒烟的分散布局，实现了企业在空间上的集中；产业集群发展，就是按照产业发展内在规律，推动产业纵向连接、侧向配套，形成分工协作的产业体系，提升整体竞争力，推动产品向终端化、品牌化发展；资源节约利用，就是按照“节约、集约、循环、生态”发展理念，通过提高土地投资强度，发展循环经济，建设资源节约、环境友好型发展模式；功能集合构建，就是按照社会化、专业化分工，统筹共建污水垃圾处理、物流配送、职工宿舍等各类生产生活服务设施；带动农村劳动力向非农产业转移，就是通过产业集聚促进人口集中，加快新型城镇化进程，为农业现代化创造条件。

坚持“多规合一”。即产业集聚区发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划实现相互衔接、严密套合，为产业集聚区依法合规建设提供遵循和保障。河南省抓住国家开展新一轮土地和城市总体规划修编契机，在对原有312个各类园区进行规范整合的基础上，统筹编制确定了各产业集聚区的规划范围和空间布局。在建设过程中，要求各地严格按照产业集聚区发展规划确定的功能布局和产业定位开发建设，防止随意变更位置、改变功能和盲目扩区，除合理配套的职工公寓、职工培训和必要生产生活服务设施外，严禁在产业集聚区内开发房地产及属城市功能公共服务设施，确保产业发展空间。在开发时序上，每个产业集聚区都确定了建成区、发展区和控制区范围，引导各地按照节约集约用地要求，统筹规划、有序开发。在“三规合一”基础上，进一步强化产业集聚区规划与公共服务和生态环保规划对接，科学设置公共服务基础设施布局和配置标准，对距离中心城区较近集聚区，公共服务设施主要依托中心城区解决，规划面积较大、距离中心城区较远集聚区同步规划建设相应的生产生活集中配套区。统筹设置集聚区生态绿地系统，加快污水垃圾处理、集中供热等环保设施建设，推动企业生产清洁化改造。

突出主导产业。要求各产业集聚区按照“竞争力最强、成长性最好、关联度最高”原则，优先选择1-2个主导产业作为主攻方向，注重抓好上中下游产业链集群和同类产品同类企业集聚，以集群模式推动支柱产业发展，集中优势资源做大做强主导产业。在推进产业集聚区发展主导产业过程中，综合应用项目准入、要素配置、税收减免、统一考核等手段，统筹推动同类和关联项目按照主导产业规划集中布局。同时，依据主导产业特点，不断加大对技术研发、仓储物流、检验检测、电子商务、员工培训等公共服务平台和综合配套设施建设，全面提升主导产业集群综合服务配套能力。

强化开放招商。河南省把招商引资、承接产业转移作为培育产业集群的主要途径，抢抓沿海地区产业加速向中西部地区转移机遇，推动各地围绕主导产业，点对点主动接洽引进龙头企业和延链补链项目，由专业开发商、工业地产商或行业协会、行业优势企业单独或联合组建专业团队，统筹对集聚区进行规划设计、开发建设、招商引资、运营管理，按照产业链关联配套程度集群化、体系化、终端化引进企业，形成上中下游配套、高端化规模化特色化的产业集群体系。

推动产城互动。在规划建设之初，就沿着工业化、城镇化、农业现代化协调发展的方向推进，确保每个县（市）至少规划布局一个产业集聚区，通过加快产业集聚区建设带动县域经济发展，吸引人口向以县城为主的中小城市转移。按照统筹规划、统一建设要求，推动城市交通、电力、供排水等基础设施和配套市政服务向产业集聚区延伸覆盖，优先在城区和产业集聚区结合部规划建设学校、医院、商业等功能设施。同时，把产业集聚区建设同新农村建设紧密结合起来，将产业集聚区村庄纳入城市统一规划、建设和管理体系，参照城市棚户区改造政策，加大财政支持力度，有序推进村庄迁并和农业转移人口市民化。

产业集聚区建设的主要经验

产业集聚区建设是一项庞大系统工程，在推进过程中涉及多个部门多个领域，也遇到种种困难和挑战。但河南省6年来举全省之力，坚持不懈，开拓创新，实际推进过程中在重点领域和关键环节实现突破，主要形成以下经验：

强化顶层设计推动。2009年，河南省委省政府主要领导开始谋划发展产业集聚区，6年来围绕产业集聚发展、构建投融资平台、保障建设用地、推动自主创新、完善基础设施、加强人才培育引进等方面，省委省政府层面先后出台25个关于产业集聚区发展的政策文件，省直有关部门制定了一系列具体支持政策，为产业集聚区发展创造了良好的政策环境，并且集聚区相关政策制度已经进入地方立法程序。每年省委省政府主要领导带领四大班子和相关部门负责人，到河南省各地市对产业集聚区建设开展观摩活动，分组进行现场点评和打分排序。每年省委省政府都印发执行关于加快产业集聚区建设专项工作方案，建立由常务副省长为召集人、19个省直部门参加的全省产业集聚区建设联席会议制度，在省发改委设立办公室，定期或不定期召开会议研究、协调、解决产业集聚区建设重大问题。

创新考核激励机制。河南省制定一整套关于产业集聚区的考核制度和激励办法，科学建立考核指标体系和考核晋级办法，实行季度通报、集中观摩、年度考核等制度，并按照考评结果进行奖惩。按季度对全省产业集聚区发展情况和省直部门工作进展进行通报，排出完成项目投资、主营收入增速等指标的前30位和后30位名单，介绍经验、分析原因并提出下一步工作要求。按年度对全省产业集聚区进行综合排序，对总量规模、发展速度和集群水平前10位产业集聚区各奖励500万元。产业集聚区按照考核指标实行晋星升级，对于发展较好产业集聚区升级奖励，对于发展较差产业集聚区降级淘汰，并且产业集聚区行政级别、管理职能、编制扩充、干部选任与产业集聚区发展情况直接挂钩。

实施优惠政策措施。6年来河南省全力推动产业集聚区发展，在产业集聚区发展政策措施方面率先出台实施一整套创新制度。财政方面，实行“核定基数、超收全返、一定三年”财政激励政策，对各产业集聚区当年增值税、营业税、企业所得税收入超过收入考核基数按比例上缴省财政部门全额返还。每年安排10亿元奖励规模大、发展好的前50位产业集聚区，安排3亿元奖励主导产业链条健全、集群效应突出的前30位产业集群。税收方面，对产业集聚区内符合高新技术企业认定标准当年起减按15%税率征收所得税。实施异地投资、税收分享办法，对跨行政区域入驻产业集聚区的招商引资或新建企业，可由投资主体所在地和入驻地政府协商跨区域税收分成，由省财政和税务部门确定具体办法。对在产业集聚区从事国家重点扶持的公共基础设施项目和污染减排、节能节水项目企业所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。金融方面，每年安排1亿元用于产业集聚区贷款增量奖励。对企业债、中期票据、短期融资券等直接融资按照发行规模给予适当补助。设立扶持产业集聚区发展专项引导资金，优先支持产业集聚区内道路、环保、通信、污水垃圾、水电气等基础设施项目建设，对具有较强公益性和带动性项目给予补贴和贷款贴息。科技创新方面，对新认定国家级科技企业孵化器、省级大学科技园、国家级工程技术研究中心、重点实验室、工程实验室。企业技术中心给予资金奖励。对因技术进步等原因固定资产需加速折旧的，缩短折旧年限或采用加速折旧。开发新技术、新产品、新工艺研发费用按50%加计扣除，形成无形资产的按成本150%摊销。人才方面，每年选调优秀后备干部和专业人才赴产业集聚区挂职。对于集聚区引进的高层次人才，在创业启动资金、工作场所、住宅公寓、风险投资和商业担保等方面给予专项支持。扩大产业集聚区干部人事管理权限和外事管理权限。每年安排5000万元校区合作奖励补助资金，鼓励省内高校、职校与产业集聚区建立“结对子”互助合作机制。土地方面，省政府下达各省辖市年度土地利用计划指标，重点保障产业集聚区用地需求。产业集聚区工业项目新征土地可按分批次用地方式单独组卷报批，符合集聚区规划的项目可以优先供应土地指标。价格收费方面，对产业集聚区内工业企业一律执行全省直供目录电价。对入驻产业集聚区项目，除中央规定收费项目外，免收各项行政事业性收费项目。环保方面，对符合区域污染物排放总量控制指标要求和行业环境准入条件的产业集聚区，实行规划环评总体控制，简化具体项目环评内容。对已入驻产业集聚区内企业扩建项目进行打捆审批，审批后可五年内分期实施。区域减排腾退出的环境容量指标，优先支持产业集聚区内重点项目建设。此外，河南省在产业集聚区引进龙头企业、重大科技创新项目在土地、人才、配套等方面还有一些灵活特殊政策。

对我区的启示及建议

学习河南省发展产业集聚区做法和经验，关键要以创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展理念为引领，全面落实自治区“8337”发展思路，坚持以质量效益为中心，以转型升级为主线，以改革创新为动力，推动我区产业园区转型发展、创新发展、集约发展，充分发挥产业园区作为经济发展主平台的关键作用。为此提出以下建议：

一是全力推动产业园区规范整合。对现有产业园区进行全面整合，统筹确定产业园区的规划范围和空间布局。制定产业园区整合方案，明确以国家级或自治区级经济技术开发区为主体，整合相邻产业园区或以“一区多园”模式进行托管，对部分难以整合或托管园区制定准入标准，达不到标准的予以撤销，不再安排新增用地指标，对范围交叉、存在多个主体开发区，按照“一个主体、一套班子、多块牌子”原则进行空间整合和体制融合。

二是整体谋划产业园区发展规划。在对原有园区进行规范整合基础上，要按照国务院《中国制造2025》、《推进“互联网+”行动》、《推进大众创业万众创新》等文件要求，围绕自治区“8337”发展思路定位，组织编制产业园区“十三五”发展规划，明确“十三五”期间的主导产业、发展目标和工作措施。产业园区规划要做到“多规融合”，科学划定功能边界，做到建设用地红线、耕地红线、生态红线“多线分明”，生产、生活、生态“三生”空间融合和复合利用。产业园区发展规划由自治区政府统一审定批复。

三是全面创新产业园区优惠政策。自治区层面从财政、税收、金融、土地、价格、环保等方面制定支持产业园区发展优惠政策。各地各产业园区依据自身区位特点、优势条件、主导产业制定差别化优惠政策。优惠政策制定要符合国家相关规定和发展导向、符合产业转型升级要求，因地制宜，灵活掌握。

四是重点提升产业园区创新服务能力。以建设智慧园区为目标，围绕主导产业加大对技术研发、仓储物流、检验检测、电子商务、员工培训等公共服务平台和综合配套设施建设。构建低成本、全要素、便利化、开放式创新服务平台，综合运用购买服务、资金补助等方式支持研发设计、科技中介、中试孵化、成果交易、认证检测等服务平台建设。深化与名校、名院和专家团队的战略合作，以企业为核心采取委托研发、技术转让等模式，促进科技成果产业化。完善创业投融资服务，加强与风投、基金等机构合作，为创新创业提供良好服务和环境。

五是大力开展产业园区招商引资引智。抓住沿海地区产业加速向中西部转移和科技创新产业迅速发展机遇，推动各地围绕主导产业和自身优势开展重点领域、重点区域的专题招商，由政府主要领导带领、产业园区负责人及相关部门参与组成招商团队，点对点主动接洽引进龙头企业和产业链上下游配套项目，面对面主动招揽引进科技领军人才和创新团队。大力创新招商模式，把握规划引领、龙头撬动、集群引进、服务配套原则，由专业开发商、中介机构、行业优势企业组建专业团队对产业园区进行整体规划、开发、建设、招商和管理。

六是科学建立产业园区考核激励机制。借鉴河南省产业集聚区考核激励机制，科学制定自治区产业园区考核指标体系和奖惩办法，实行季度通报、集中观摩和年度评比，按照考核指标实行晋退奖惩，对于发展较好产业园区升级奖励，对于发展较差产业园区降级淘汰，产业园区干部选任、行政级别、管理职能、编制扩充与园区发展状况直接挂钩。

七是稳步推进产业园区与城市融合发展。各地各产业园区要建立“统一规划、科学管理、协调联动”产城融合管理体制和运行机制，突出规划引领、产业升级、功能优化，坚持产业、生活、城镇、生态等功能同步规划、同步实施和同步发展，实现产业发展与城市发展有机融合、良性互动、共同促进。对经济基础较好、产业形成一定规模、农村转移人口和外来人口较多的产业园区，加强产业园区城市功能的改造，推动单一生产功能向城市综合功能转型。

（作者系内蒙古自治区发展改革委副主任）

责任编辑：杨再梅