新规：政策是起点落实是关键

潘慧琳

编者按：

“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”新中国成立以来，经过数代人的努力，我国的法律体系从无到有，并日益完备。

近几年来，从中央到地方都在实践“开门立法”，立法的质量和可操作性有了大幅的提升。然而，由于立法和执法监督过程中的欠缺，再加上部分市民的法治意识差距，不少法律法规变成了“摆设”，有些法律法规从颁布施行开始就没有真正得到过有效的执行。

苏格拉底说过：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”在现实中，有法不依有时比无法可依更可怕。虽然二者都导致了社会问题无法解决，但是有法不依还伤害了法律尊严。那些“看上去很美”的法律法规，如果在制订之时就脱离实际情况，或者执行体制没有理顺，存在着很多管理错位问题，那么，注定其在执行中很难有生命力，而且还会使民众逐渐养成不守法、不服从政策的坏习惯，并将助长社会上投机钻营、胆大妄为等不良风气，进而严重侵蚀社会的法治根基。

有法律界人士就此指出，我国现行有效的法律法规、司法解释涉及到各个阶层、各个领域，就其数量来说，应是一个法制很“健全”的国家，甚至可能属于世界上的法律“大国”之一。只要是“良法”，数量多应是好事。但是，如果把法律法规当作“摆设”，人为地造成“有法不依、执法不严、违法不究”的局面，那么，有再多的立法又有什么用？

本刊本期梳理了2016年中央和地方新的法津法规，并对多部法规虽颁布多年但未执行或执行不力的情况进行了分析，最后提出了应对的措施，以期引导执法者正确执行法律。

2016年国家实施的法律法规

跨入2016年，全面二孩落地、居住证制度实施、大气污染防治“史上最严”……从2016年1月1日起，一批新规开始实施，将影响你我的生活。

从严治党新号角吹响

《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》2016年1月1日起施行。党建领域专家学者普遍认为，修订后的两大党规，把党的十八大以来治党管党的实践成果转化为道德和纪律要求，通篇贯穿着“全面”与“从严”两个关键词，吹响了全面从严治党的新号角，意义重大，影响深远。

条例规定，各省、区、市党委可根据本条例，结合各自工作的实际情况，制定单项实施规定。专家们建议，应加快配套制度建设，着手修订完善其他党内法规，探索建立不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。

公务员差旅费执行新标准

2016年1月1日开始，中央和国家机关差旅住宿费开始执行新的标准。至此，公务员出差时的“吃住行”全都重新划定了红线，标准也越来越细。住宿费部分城市提高标准，大连等分淡旺季；交通费省部级才能坐头等舱，市内交通每天80元包干；食费每天补助100元，不能吃鱼翅燕窝等高档菜。

全面二孩政策开始施行

全国人大常委会表决通过了《人口与计划生育法修正案》，全面二孩政策自2016年1月1日起正式实施。这就意味着，2016年元旦以后出生的二孩，都是合法的。

卫计委指导司副司长周美林说，卫计委将通过多种途径，采取各种政策措施，推动全面二孩政策的落实。针对现在一些群众反映的生不起、生不出等问题，卫计委也将会同相关部门，加强对这个问题的研究，逐步建立和完善相关的家庭发展政策体系。

部分房奴还款压力减小

2015年3月份以前，5年以上贷款基准利率为6.15%，经过了3月、5月、6月、8月和10月的5次降息后，目前的房贷基准利率为4.9%，降幅达20‰据悉，各家银行的房贷政策大都为次年调，即银行利率调整后，次年1月1日开始执行新利率，因此大部分“老房奴”的月供将从1月份开始调整。

按照等额本息还款法，在每月还款金额不变的情况下，由于2016年要还的利息下降，本金自然上升，下降的利息和增长的本金抵消，多出来的钱实际上是多还的本金。2月份以后，贷款月供就恢复正常，会比2015年低。因此，银行人士提醒，在2016年1月份还款日之前，多存一些本金，以备还款使用。

落户大城市不再是梦

《居住证暂行条例》2016年1月1日起施行，持有人可享有六大基本公共服务和七项便利。六大服务包括：义务教育、基本公共就业服务、基本公共卫生服务和计划生育服务、公共文化体育服务、法律援助和其他法律服务、国家规定的其他基本公共服务。

七项便利包括：按照国家有关规定办理出入境证件；按照国家有关规定换领、补领居民身份证；机动车登记；申领机动车驾驶证；报名参加职业资格考试、申请授予职业资格；办理生育服务登记和其他计划生育证明材料；国家规定的其他便利。

城乡居民养老保险服务标准化

《城乡居民基本养老保险服务规范》国家标准2016年1月1日起实施。对参保登记、参保信息变更、保费收缴业务、养老金待遇支付发放等方面均作了统一规定，是全国各级社会保险经办机构开展城乡居民基本养老保险经办服务标准化建设的工作指南，具有专业性的引导和规范作用。

对大气污染行为处罚力度更大

新《大气污染防治法》2016年1月1日起施行。修改后的《大气污染防治》法主要有以下几个方面的进步：以改善大气环境质量为目标，强化地方政府的责任，加强对地方政府的监督；坚持源头治理，从推动转变经济发展方式、优化产业结构、调整能源结构的角度完善相关的制度；抓主要矛盾，解决突出问题；加大了处罚的力度。

2016年地方实施的法律法规陕西：

《陕西省食品小作坊监督管理办法》《陕西西省小餐饮管理办法》《陕西省食品摊贩管理办法》2016年1月1日起实施。

据介绍，《陕西省食品小作坊监督管理办法》明确，食品小作坊生产许可证有效期为3年，乡镇、街道办食品药品监督管理机构具体负责日常监管，对食品小作坊每季度应不少于1次现场巡查。其中强调小作坊不得生产专供婴幼儿、孕产妇和其他特定人群的食品；声称具有特定保健功能的食品；乳制品、饮料、冷冻饮品、速冻食品、罐头制品、果冻食品；采用传统酿制工艺以外的其他方法生产酒类、酱油和醋；接受委托生产加工或者分装食品；国家和省人民政府禁止生产加工的其他食品。

《陕西省小餐饮管理办法》明确，小餐饮经营许可证有效期为2年，任何单位和个人不得伪造、变造、冒用、出租、出借或者以其他形式转让小餐饮经营许可证。被吊销许可证者，直接负责人和直接责任人自处罚之日起5年内不得从事餐饮经营工作。小餐饮经营者不得经营裱花蛋糕、生食水产品以及其他法律、法规规定的不得经营的食品。

甘肃：

《甘肃省老年人权益保障条例》2016年1月1日起实施。

甘肃省人大常委会内务司法办公室副主任王兰介绍，该条例是在1999年颁布的《甘肃省实施老年人权益保障法办法》的基础上修订而成的，由原实施办法的29条扩展到9章60条，主要明确了老年人获得物质帮助、享受社会服务和社会优待、参与社会发展及共享发展成果等4个方面的权益。

在社会保障方面，条例规定了县级以上人民政府应当建立老年人高龄生活补贴制度，逐步对经济困难的失能老人根据其失能程度给予护理补贴。对于人们关注的老年人基本医疗服务，条例则有不少含金量高的新规定。比如条例明确卫生和计生部门也应当组织基层医疗机构为辖区常住老年人免费建立健康档案，并提供每年一次的免费体格检查。

广东：

《广东省突发事件现场指挥官工作规范（试行）》2016年1月1日起实施。

《规范》明确提出，现场指挥官在抵达突发事件现场前，要做好组织成立现场指挥部、及时形成初步处置方案（意见）、迅速调用救援力量和应急物资、远程指导现场处置等前期工作；到达现场后，要立即察看现场、听取汇报、组织会商、传达落实上级批示（指示）精神、制定应急处置方案、部署处置任务、决定依法应急征用、实地督查应急处置方案落实情况、向上级回报现场处置情况、配合做好重特大突发事件处置督查等工作；突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后，要做好提出终止应急响应建议、督促做好征用财产返还或应急补偿、组织总结评估等工作。

广西：

《企业公示信息抽查暂行办法实施细则》《企业经营异常名录管理制度》《严重违法企业名单管理制度》2016年1月1日起实施。

三个文件的出台，从法律上规范和固定了以“宽进严管”为核心的事中事后监管制度，有助于加快建立和完善广西企业信用体系，构建公平竞争、健康有序、规范发展的市场环境。

其中，《企业公示信息抽查暂行办法实施细则》规定，通过电脑随机摇号的方式，每年度按照全区企业总量不少于3%的比例抽取检查企业名单，组织对企业公示信息的情况进行检查。

按照《企业经营异常名录管理制度》，企业未按照规定的期限公示年度报告等四种情形之一的，列入经营异常名录。

《严重违法企业名单管理制度》规定，对被列入经营异常名录届满3年仍未履行公示义务的企业，实施严重违法企业名单管理。

出现上述情况的企业在政府采购、工程招投标、国有土地出让、授予荣誉称号等工作中，将依法予以限制或者禁入。

郑州：

《郑州市人大常委会关于修改<郑州市城乡规划管理条例）的决定》2016年1月1日起施行。

修改后的《条例》根据郑州情况，主要做了以下修改：

新增一条：市、县（市）、上街区城乡规划主管部门应当结合城市整体风貌特色、空间景观结构、公共空间系统、实施运作机制等内容，组织编制城市设计。编制城市设计应当符合经依法批准的城市总体规划和控制性详细规划，召开论证会，并征求社会公众的意见。

针对地下空间开发，《条例》新增内容：地下空间的开发和利用应当编制专项规划，在符合城乡总体规划的前提下，优先满足防灾减灾、人民防空、地下交通、地下管网等基础设施的需要。开发利用地下空间，应当办理规划许可手续。与地面工程一并开发利用地下空间的，应当与地面建设工程一并办理规划许可手续；独立开发利用地下空间的，应当单独办理规划许可手续。

针对村民自建住房的问题，《条例》中新增一条：村民住宅建设应当严格控制建筑高度、建筑层数和建筑面积，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设的，建设单位或者个人应当无条件自行拆除，其费用自负。

现状：

多部法规出台后形同虚设

广东：多部民生法规颁布多年未执行

在广东的各条高速公路上行驶，常常会遭遇到收费站外大堵塞的情况。有不少驾车者质疑：不是说收费站每条通道超过5辆车就要免费放行吗？为何有规定却没有执行？

据了解，收费站免费放行的规定是在“没有开足通道”的前提下实行的，但在开足通道的情况下就不管用了。2003年3月1日起施行的《广东省公路条例》第四十五条规定：公路收费站应当加强现场管理，保障收费通道的畅通；因未开足通道而造成其他通道平均5台以上车辆堵塞的，应当免费放行并开足通道。也就是说，如果已经开足收费通道而依然出现堵塞状况的话，收费站是可以继续对车辆进行收费的。正因为如此，这一“免费通行”条例实施多年却没有真正发挥过作用。

业内人士表示：“其实每个收费站都很清楚什么时候是车流高峰期，那时正好是车辆缴费最集中的时候，谁都不会无动于衷去关闭部分收费车道，让到手的银子白白流走。所以在实际操作中，这个‘免费通行的条文根本就没有真正起到过作用。”

跟“免费通行”条例相似，广东省的不少规定在实际执行上打了折扣，甚至成了“一纸空文”。

就拿出租屋管理来说，《广州市出租屋管理条例》中明确规定：出租人向暂住人员出租房屋必须遵守《广东省城镇房屋租赁条例》，并向当地公安派出所申请领取《出租房屋治安管理许可证》。暂住人员入住出租屋，必须凭本人居民身份证到暂住地公安派出所或其指定机构申报暂住登记。

但现实情况是，出租人或承租方很少主动履行上述规定，这一规范出租屋管理的规定在广州市基本没有得到执行。广州出租屋管理中心有关工作人员表示，虽然对出租屋的管理一直在加强监管和执法力度，但目前广州市的业主不登记备案以逃避税收的情况仍较为普遍。

同样，自2009年7月1日起开始实施的《广州市养犬管理条例》也是基本没有得到执行。该条例明确规定：一户只能养一只犬，出来遛犬要用犬绳牵领；除了专门为犬只提供服务或者开设专门的犬只服务区域外，博物馆、公园、美术馆、风景区、动物园等公共场所都禁止携带犬只进入。然而，在傍晚6点至晚上10点之间，广州市区的许多公共场所内，宠物犬随处可见。有些遛犬的市民完全没有用犬绳牵领犬只，而是让它们到处乱跑乱窜，有一些犬甚至在玩耍时追逐老人与儿童。

还有，“限塑令”的执行情况也令人堪忧，除超市等卖场能坚持提供有偿塑料袋外，在一度曾得到控制的农贸市场、快餐店等场所，免费提供塑料袋的情况死灰复燃。在广州市的多家菜市场，“限塑令”在这里几乎没有得到执行，卖菜的摊位都在为买菜的市民提供免费的塑料袋。

在广东省，立法出台后没有得到执行的还远不止这些，如《广州市出租汽车客运管理条例》规定，的土司机可拒载醉酒者和精神病患者。事实上，的士司机一般不会拒载醉酒者。另外，《广州市公共汽车电车客运管理条例》规定，当车内温度高于26℃时必须开启空调设施降低温度，然而很多市民和部分公交车司机竟然表示，“不知道这一规定”。

郑州：“天天挖沟”缺的不只是一个“禁挖令”

“新铺设沥青路面又被挖开了，铺好的绿化带也被毁了，真可惜。”2015年11月5日，位于郑州市陇海路与中州大道交叉口的陇海高架地面快速路，沥青路面被挖开了50米左右，与沥青路面同时建好的花坛、花坛内的绿植、人行道也全被挖开。而陇海路快速路11月1日正式开通，时隔仅4天。

“郑州郑州天天挖沟，一天不挖不叫郑州。”据说郑州很早就有了这样一句传播很广的流行语。有人会认为，“天天挖沟”的郑州，缺的是一个像南京等城市一样的“禁挖令”，有人建议郑州应直接向南京学习。

“有禁不止”的城市乱象，在全国具有一定的普遍性。“禁烟令”“禁塑令”等禁令，有几个是执行得像样的？“郑州郑州天天挖沟”，这只是全国“马路拉链”的一个缩影。如此挖沟不止的城市“景观”，几乎每个城市都有。这种遍地开花的“马路拉链”，早就让市民苦不堪言，怨声载道。

对此，尽管北京、杭州、武汉、厦门、西安、南京等城市将“新建道路5年内不得开挖”的规定，写入地方性法规，但规定似乎没能完全阻止“马路拉链”。事实上，即使有此规定的城市，新建道路也难免出现被“开膛破肚”的现象。最典型的是南京2013年3月1日起施行的《南京市城市治理条例》的“失灵”。虽然条例明确规定了“新建道路5年内不得开挖”，但这个规定并没能管得住几近疯狂的“季挖挖”。

或为了兼顾此前《条例》得不到落实的现状，南京市2014年6月出台了《关于建立健全城市管理长效机制的意见》，对“新建道路5年内不得开挖”的要求作了进一步细化：对每年需要开挖道路实行年初规划、分步实施的方式，予以严格审批把关。每年确定开挖道路总量和同步开挖面积占比等刚性指标，并向社会公示，严格控制道路开挖行为，减少施工扰民。施工原则上采用顶管方式，一定距离内不得重复开挖。

顶管虽好，但是新的担心随之而来，这会不会给“马路拉链”开辟新的渠道，使新建不满5年的道路被“开膛破肚”，在顶管方式的相对隐蔽模式下，大行其道？若如此，治挖新政不仅难以改变城市地下管网各自为政、各行其是的乱象，还会加大城市治理的成本，造成更大的地下浪费。

由此可见，“天天挖沟”的郑州，缺的不只是一个“禁挖令”。要改变乱象，一要强化城市建设规划的科学性、可持续性；二要强化对权力运行程序的监督力度；三要完善对官员政绩的考核评价体系。

主因：法规执行过于“宽”和“软”

有法学界人士表示，没有得到很好执行的法律和法规，基本上是涉及民生方面的。究其原因，不外乎就是公众没有自觉遵守以及执法部门执行不到位。

就拿在公共场所禁止吸烟的规定来说，就遭遇了形同虚设的尴尬。1995年广州市人民政府颁布实施的《关于禁止在公共场所吸烟的通告》规定，在医院、车站等禁止吸烟的公共场所吸烟者，给予行政罚款20元；对在禁止吸烟范围内不设禁烟标志或设置烟具者，给予罚款10。元至500元。实际上，15年过去了，公共场所吸烟的人仍然比比皆是。有人大代表表示，从实际执行情况来看，对违反规定的吸烟人员的处罚措施基本无法执行，其中缘由，一方面，是执法不到位，没有专人监管；另一方面，可能是出于“法不责众”的原因，执法部门不愿执行。

广州大学法学院副教授李伟指出，法律法规一旦制定，就要严格执行，只有做到宽严相济，才能较好地发挥惩戒功能。“严”，并非是不分青红皂白动辄按“最上限”惩处，而是不折不扣地依法办事。执法只有做到宽严相济、惩当其罪、处当其过，才能有效地维护其权威性。目前存在的问题是，法律法规在执行中往往过于“宽”和“软”，例如“犬只限养”，发现有人违禁，一般碍于情面无人追究，即使追究也是轻描淡写，最终导致法不责众。这样一来，法律法规就会失去其规范、制约的效用。

应对：“开门立法”应充分采纳民间意见

有专家指出，立法和执法监督过程中的欠缺，再加上部分市民的意识差距，使一些法规变成了吓唬人的“稻草人”。近几年来，越来越多的地方正在实践着“开门立法”，在立法的过程中，要加强立法调研，充分采纳民间尤其是可能成为执法对象者的意见，只有这样，才能避免自上而下的法规和执法遭到自下而上的无视甚至抵制。当然，仅有好的法规是不够的，必须同时强调执法监督的严肃性。

有法学界人士认为，立法的可执行性不仅值得广大市民关注，更值得立法者及法学界人士思考。法律的制定不光是禁止，更需要对问题的出路进行疏通与指导。就拿限制燃放烟花爆竹这个话题来说，这项法规本身与中国传统文化可能有所抵触，所以，这项法规在实施过程中就一再进行修改，先是全面禁放，后又改成限放，但效果依然不佳。这一现象恰恰说明了我们在立法的过程中缺乏民众参与，使得法律法规在执行过程中的可行性不强。

“法律法规有一定的前瞻性，意味着有部分规定在现有情况下难以执行，但执法难的主要原因还是行政机关执法不力。有些执法机关官僚思想严重，没有服务意识，应该让他们知道拿这份工资就要履行应有的职责。”针对这一问题，广东省人大代表、律师朱列玉认为，应该加强行政执法宣传；同时，要加强监察工作，对没有履责的行政机关或者行政人员进行行政处罚。