突发事件应急管理机制研究

黄宏纯

【摘要】文章阐明了突发事件应急管理机制的内涵及构成要素，科学分析了地缘政治格局变迁对突发事件应急管理机制建设提出的新要求，并在分析目前我国突发事件应急管理机制建设现状的基础上，提出了构建基于地缘政治格局变迁的突发事件应急管理机制体系的建议，为预防和减少突发事件及其造成的损失提供借鉴。

【关键词】地缘政治格局 突发事件 应急管理 机制 研究

【中图分类号】D631 【文献标识码】A

近年来，随着突发事件发生日益复杂化、频繁化及国际化，世界各主要国家不断加强对突发事件应急管理机制研究，提升应急管理能力。美国一直深入开展应急管理预警、决策、应急救援处置研究；①德国、日本等主要发达国家也加强突发事件应急管理机制研究，建立了较完善的紧急事态专业处置机构、应急管理信息系统、应急平台体系②。而在国内，有关突发事件应急管理机制研究成果也较多，郭济、高小平、沈荣华对国内大城市应急管理体制、应急机制开展系统研究；③薛克勋深入研究突发事件应急管理机制构建；④清华大学薛澜教授对突发事件应急管理体制、应急决策机制、应急管理组织体系构建进行系统研究；⑤邹勇杰、陈奕平对上海应急管理组织体系、应急管理机制、应急管理预案进行研究；⑥宋英华教授提出了TEM全面应急管理的“六全”管理模式。⑦国内外高度重视对突发事件应急管理机制的研究及推广应用，不断丰富并深化了突发事件应急管理机制建设领域的研究。

当前，世界地缘政治格局已由一单极化向多极化转变，国际权势的“多极化”和“均衡化”的基本态势将持续⑧。以中国、印度为代表的新兴国家，因经济社会不断发展，综合国力显著增强，国际影响力不断扩大；而美国、日本、西欧为代表的主导力量由于多年陷入经济低迷状态，加之受到2008年国际金融危机冲击，国际影响力不断减弱，造成世界地缘政治格局已由以美国为单极向美国、中国、日本、西欧多极并存的格局，并且由于南非、土耳其、印尼等一批地区重要力量兴起，形成了以美国、日本、西欧为代表的主导力量和以中国、印度为代表的新兴力量的均衡发展。⑨近年来，为了制约以中国、印度为代表的新兴国家的经济扩张，美国在亚洲主导推动TPP协议（跨太平洋伙伴关系协议，也被称作“经济北约”）签订，在欧洲主导推动TTIP 协议（跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定）签订，力图重构并主导世界经济发展格局，消弱区域经济合作，打击地区大国或区域大国对地区地缘政治、经济的影响，力图继续谋求国际主导地位。而中、印等新兴国家则利用经济发展优势乘势推进制度创新，加快发展新兴产业，力争尽快实现经济结构转型升级，从而利用经济影响力谋求更大的国际话语权。因此，今后5年内，国际力量多极化、均衡化的步伐有所加快，主导力量与新兴力量的竞合博弈更加激烈，世界地缘政治格局将日益复杂化，各种潜在矛盾将会容易演变为冲突事件。世界地缘政治格局复杂多样变迁，各种政治力量的复杂利益博弈，催生了诱发突发事件的敏感、复杂、广泛关联的各种传统和非传统因素，造成了日益复杂化及国际化突发事件频繁发生，对各国安全和社会稳定的影响日益显现。世界地缘政治格局复杂动态变迁对加强应急管理工作，建立健全应急管理机制，提高国家突发事件处置能力和保障国家安全提出了新的要求。为此，本文探讨构建基于地缘政治格局变迁下的突发事件应急管理机制体系，以期进一步提升应急管理能力，确保高效应对突发事件，预防和减少突发事件及其造成的损失。

突发事件应急管理机制概述

突发事件应急管理机制的内涵。突发事件应急管理机制是为了有效应对突发事件而建立的将应急预警、响应、决策与处置、保障等功能于一体的应急体系和工作机制，它包括应急监测预警机制、全面联动响应机制、应急资源保障机制、应急信息管理与决策机制和应急评测监督机制等。

突发事件应急管理机制要素构成。 通过上述突发事件应急管理机制内涵分析，本文认为突发事件应急管理机制是由应急预警、响应、保障、决策和监督五大子机制系统所组成的一个完整的突发事件应急管理机制系统。

在突发事件应急管理机制体系中，应急监测预警机制是突发事件应急管理机制实施的前提基础；应急资源保障机制是突发事件应急管理机制正常运行的保障力量；应急信息管理与决策机制是突发事件应急管理机制的核心部分，信息管理与决策机制决定着突发事件应急管理机制运行的方向和运行质量；全面联动响应机制是突发事件应急管理机制正常运行的程序依据和工作流程；应急评测监督机制是突发事件应急管理机制正常运行的关键部分，是持续改进和完善突发事件应急管理机制运行效果的监督力量。

地缘政治格局变迁对突发事件应急管理机制建设提出的新要求

地缘政治格局变迁对突发事件应急管理机制体系的全过程控制管理提出了新要求。随着经济社会全球化进程不断加快，当前世界地缘政治格局已由单极化向多极化转变，全球地缘政治布局将出现板块化趋向，各种政治力量的复杂博弈催生了各种诱发突发事件的敏感、复杂、广泛关联的因素，动态地缘政治布局博弈微小变化诱发了日益复杂、国际化的突发事件，并导致突发事件危害迅速蔓延，造成巨大的国际损失，这就要求突发事件应急管理机制体系实施全过程控制管理，从监测预警、应急响应至应急决策、应急保障实施动态化全过程控制管理，并且重点加强对突发事件实施动态监测、风险评估和全过程预警管理，并编制科学的预案，通过评估及时发现问题，发出灾害预警并做好相应预警处理工作，最大限度地预防或减少突发事件发生造成的各种社会损失。

地缘政治格局变迁对突发事件应急管理机制体系运行的多角色协同提出了更高要求。当前，一级地缘政治格局发生了根本性变化，多极化地缘政治格局正在构建和形成之中，各种政治力量正在激烈的博弈之中，促使突发事件发生的因素已实现了国际化，这对应急管理体系建设和应急管理机制体系运行提出了更高要求，从而要求世界各国加强合作，构建科学的突发事件应急管理机制体系的运行机制，实现多角色协同，不断增强整体应急管理能力，共同应对日益复杂性、国际化的突发事件。

地缘政治格局变迁对突发事件应急管理机制体系功能的整体优化提出了更高要求。在世界地缘政治格局发生结构性变化，正处于多元化前夕的过渡时期的复杂多变的国际政治环境下，诱导突发事件发生的因素日益复杂性和国际化，使得突发事件的危害程度加大、影响范围波及国际化，造成巨大的灾害损失，这就对突发事件应急管理机制体系建设的整体优化提出了更高要求，要求各国在构建突发事件应急管理机制体系时，要充分整合应急预警、响应、保障、决策和监督五大功能，实现应急管理机制体系功能的整体优化，确保有效的应对日益复杂性、国际化的突发事件。

地缘政治格局变迁对突发事件应急管理机制体系的系统性提出了更严要求。在世界地缘政治格局向多极化转变的复杂动态博弈过程中，突发事件发生的敏感性日益增强，危害的扩散速度不断加快，并且由于当今信息传递渠道的多样化发展，使得突发事件发生的实际危害扩散速度和造成民众恐慌心态危害的扩散速度日益加快，这对应急管理机制体系建设的系统性提出了更严要求，要求各国在构建突发事件应急管理机制体系时，加强应急管理平台间的信息互通、安全、共享、联动及会商，建立综合协调、灵活高效、科学准确的全系统应急信息管理与决策机制，科学应对日益国际化、危害扩大化的突发事件。

当前我国突发事件应急管理机制建设现状

近年来，我国各级政府高度重视突发事件应急管理机制建设，取得了一定的成果。目前，突发事件应急管理机制的体系结构基本形成，有效地提升了应急管理能力。但由于历史经验及现实状况的原因，加之地缘政治格局变迁对我国社会发展造成的各种影响，我国突发事件应急管理机制仍然存在诸多问题。主要是应急监测预警机制落后，应急预警的信息报告与发布体系不科学；全面联动响应机制不科学，缺乏协调机制；应急信息管理与决策有效机制未形成，应急信息管理与决策机制组织体系不完善，综合协调能力不强，缺乏持续性，同时，由于国家行政管理体制还不科学，部门之间职责交叉、权能交叉现象比较突出；应急动用法律保障体系不完善，应急预案不科学，社会应急动员保障体系不健全，应急评测监督制度不完善，过程监督不全面、及时、有效，综合效果评价不科学。

地缘政治格局变迁下的突发事件应急机制“五面锥”综合体模型的构建

图1：突发事件全面应急管理机制“五面锥”综合体模型图

针对当前应急管理机制体系存在的诸多问题，为了在地缘政治格局变迁中把握主动权，提升突发事件应急管理综合能力，维护国家安全和社会稳定发展，要综合运用多种管理与控制理论方法，构建由全过程监测预警机制、全面联动响应机制、全方位应急资源保障机制、全系统应急信息管理与决策机制、全手段应急评测监督机制五部分有机构成的基于地缘政治格局变迁下的突发事件全面应急管理机制体系（如图1所示）。

构建基于过程控制的全过程监测预警机制。建立全过程监测预警机制就是要对可能发生的各种突发事件以及事件发生的全过程有一个充分的估计，提前做好应急准备，选择一个最佳应对方案，最大限度地减少损失。要从突发事件的演变规律入手，研究运用过程控制方法，建立多层次、多环节监测预警控制模型，实现对危险源不间断评估，以及突发事件的全过程动态监测以达到超前预警、及时干预和控制损失的全过程管理目的；要编制科学的应急预案，通过评估及时发现问题，改善应急管理全过程监测预警机制。

构建基于多角色协同的全面联动响应机制。要运用多角色协同理论建立包括基于分类分级的协同响应、基于多部门跨层级的垂直联动协同指挥和基于多方合作的综合协同响应在内的全面响应模型，以打破原有应急指挥条块分割和各自为政的传统响应机制，综合利用各方应急力量联合行动以实现快捷高效的应急响应。

构建基于整体优化的全方位应急资源保障机制。突发事件应急资源保障机制并不仅仅是大量救援物资的储备，而是通过物资储备、财政预算、与相关部门签订协议等方式为突发事件应急管理提供各种保障。要建立由人力、财力、物力、信息等方面保障所形成的全方位应急资源保障机制。要引入多目标寻优法，研究建立应急物资、物流、通信和医疗救护等资源整合的优化方法及模型，为政府应急资源储备、调配及输送等提供科学决策工具和依据，以实现对突发事件的全面高效保障目标。

构建基于综合集成的全系统应急信息管理与决策机制。要建立以突发事件的全流程信息管理为基础，以危机的信息通讯为途径，以突发事件管理机制为平台，再综合其他相关要素而形成全面整合的政府突发事件信息管理系统，根据突发事件应急管理信息，应急管理决策者要在相当有限的时间里和相当有限的资源约束下做出重大决策和快速反应；要加强各部门应急管理平台间的信息互通、安全、共享、联动及会商，运用综合集成研讨厅方法，建立人—机—网结合的多功能应急信息管理与决策模型，解决信息发布、指挥平台、信息管理、资源信息数据库、共享数据库等不同接口间的标准化衔接问题，以实现综合协调、灵活高效、科学准确的全系统应急信息管理与决策。

构建基于绩效激励的全手段应急评测监督机制。要引入绩效评估、绩效管理的具体方法，研究建立应急评测方法体系来研究配套的绩效监督制度，以综合运用行政、法律、经济和技术等手段对应急管理实施有效监督，实现全面应急机制的持续改进和完善。

结语

突发事件全面应急管理机制“五面锥”综合体系代表着一类新理念，代表着一项基本的制度安排，代表着一种整合流程，代表着一套科学的方法。

当前，国际地缘政治格局正处于“多极化”和“均衡化”的动态演化过程，激烈的政治博弈促发了突发事件发生日益频繁化和复杂化，对突发事件应急管理机制体系建设提出了更高的新要求。为此，全面科学分析国际地缘政治格局变迁对应急管理机制体系建设的影响，加强应急管理机制“五面锥”综合体系建设，进一步增强各国应急管理能力，有效应对国际化突发事件已为各国政府的当务之急。

（作者为武汉理工大学管理学院工商管理专业博士后、广西财经学院管理科学与工程学院教师、经济师；本文系武汉理工大学博士后专项经费资助）

【注释】

①宋英华等：“‘十一五期间湖北省突发事件应急体系建设规划”，2006年。

②庄越：《安全事故应急管理》，北京：中国经济出版社，2009年。

③郭济，高小平，沈荣华：《中央和大城市政府应急机制建设》，北京：中国人民大学出版社，2005年。

④薛克勋：《中国大中城市政府紧急事件响应机制研究》，北京：中国社会科学出版社，2005年。

⑤薛澜，张强等：《危机管理：转型期中国面临的挑战》，北京：清华大学出版社，2003年。

⑥邹勇杰，陈奕平：“从‘911事件看美国的应急救援行动”，《上海市民防信息中心》，2009年第6期。

⑦宋英华：《突发公共事件应急管理导论》，北京：中国经济出版社，2009年。

⑧林利民：“世界地缘政治新变局与中国的战略选择”，《现代国际关系》，2010年第4期。

⑨杨洁勉：“当前国际战略态势和国际形势特点”，《国际展望》，2009年第11期。

责编 /张蕾