2016年财政政策新空间

陈建奇

2015年全国经济增速降至6.9%，创下25年来最低水平，虽然当前经济增速在全球主要国家中仍然不低，但不断下行的态势凸显宏观经济下行压力较大。

2015年底中央经济工作会议明确了2016年主要抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板等五大任务，这是实现2020年全面建成小康社会的“十三五规划”开局之年的战略任务，也揭示金融危机以来中国经济增速首度低于7%面临的重要挑战。

虽然应对挑战需要财政货币政策的双重结合，但当前国内外环境变化使得货币政策空间在缩窄，国际经验也表明财政政策在应对宏观经济减速时应发挥更大作用，当前供给侧改革更需要财政政策的积极作为。

未来财政政策应更侧重激活消费的政策调整。

财政政策应发挥更大作用

从中央经济工作会议所揭示的五大挑战来看，高杠杆是其他四大挑战的重要原因，促使信贷等货币政策扩张空间显著缩窄，财政政策需要发挥更大作用。高杠杆促使投资较快增长，既推动企业生产能力的扩张，也拉动了固定资产投资的大幅增长。投资扩张与杠杆率提升往往相互强化，结果导致高杠杆、高库存与高产能并存。同时，高杠杆引发的房地产等资产价格攀升进一步滋生投资与信贷相互强化的现象，大量资源进一步流入相关的行业，促使研发创新、人力资本提升等方面的资源支持不足，宏观经济出现结构不协调的短板问题。

从供给侧结构性改革来看，财政政策调整完善应成为重要内容。从20世纪90年代至今，除了2007年之外，我国预算收支全部是赤字，这与宏观经济已经历多轮的周期性运行并不匹配，财政政策面临着低效率挑战，也使得政府与市场之间的关系不清晰。应推动财政政策调整完善，特别是构建跨周期财政预算平衡机制，发挥财政政策对宏观经济自动稳定器的作用，与此同时，实施科学化及精细化的预算制度，进一步厘清政府与市场的关系，促进微观主体更好地独立运作，助推竞争环境的改善，推动企业等微观主体的健康发展，符合供给侧改革的诉求。

从创新引领宏观经济增长新动力的角度看，财政政策应发挥重要的作用。我国宏观经济减速虽然与全球需求疲软引发的外需减速有着一定的关系，但全球贸易数量并未出现大幅下滑，我国劳动力等成本上升构成的竞争力下降问题日益突出，源于我国竞争优势弱化的外需减弱现象越发明显。我国亟待大幅扩张财政支出，借助PPP等手段引导社会资本进入战略性新兴产业，尤其是引导资本进入高科技行业，集聚社会资源助推创新升级，逐步提升我国的全球竞争力。然而，在经济减速时期，社会资本往往更加谨慎而不愿意增加投资，财政通过投资、贴息、奖励等办法有助于引导社会资金的积极参与。

从降成本扩投资稳增长的角度看，财政政策应积极介入。结合我国实际来看，通缩压力成为宏观经济的突出问题，企业利润缩窄的压力在加大，由此引发企业投资意愿减弱，在此情况下，减税等财政政策成为最为重要的选择。减税有助于降低企业成本，增大企业盈利水平，提升企业投资回报率，既增强企业投资的动力，也使得相关商品更加具有国际竞争力。尤其是在近年来部分新兴经济体汇率大幅贬值的情况下，我国商品的竞争力受到影响，通过减税有助于缓解企业出口困难，为促进我国宏观经济稳定起着重要作用。

从扩大消费拉动内需的角度看，财政政策应持续加力。我国消费率不仅低于发达国家，而且低于发展中国家平均水平，预示我国消费空间较大的事实。近年来我国消费对经济增长的拉动作用在增大，体现了我国消费潜力已经开始释放。未来财政政策应更侧重激活消费的政策调整，一是加快社会保障体系建设，提升民众的消费意愿，重点应着力完善养老保险体系及医疗保险体系。二是稳步推动收入分配改革，提升消费的边际倾向。重点推进个人所得税由分类向综合转变，切实增大个人所得税对调节收入分配差距的作用。

财政政策亟待创造新空间

当前宏观经济问题亟待财政政策发挥更大的作用，但财政政策必须有相应的空间，否则减收增支的积极财政政策不仅难以起到稳增长促发展的目标，而且可能滋生新的财政风险。结合中国实际情况来看，当前也面临财政债务结构性风险升级等问题，积极财政政策的落实亟待进一步拓展财政政策新空间。

首先，财政赤字率空间较大有助于解决我国积极财政政策的收支矛盾，可以考虑通过提升财政赤字率以增大扩张性财政政策力度。我国当前的赤字率仍然显著低于发达大国的水平，而且低于欧盟所倡导的3%的赤字率标准，即便与我国历史水平相比，改革开放以来我国财政赤字率均小于3%，预示我国财政政策整体处于比较稳健的情形，我国财政赤字率空间仍然较大，可以考虑2016年我国进一步将赤字率提升至3%以上。在去年底的全国财政工作会议上，财政部楼继伟部长明确指出，要继续实施积极的财政政策并加大力度，逐步提高赤字率。预示财政赤字率的提升将进入政策层面。

其次，中央地方财政债务空间的结构性调节，有助于增大积极财政政策空间。虽然我国有些地方政府债务存量较高，而且伴随着房地产市场的降温所引发的土地财政收入大幅下降等问题，地方财政债务风险出现上升的现象，但今年及未来持续的债务置换有望缓解地方政府的债务风险。同时，中央财政债务负担并不高，近两年来中央政府债务占GDP比例有望维持在15%左右的水平，而且中央政府还有大量的央产，这相比美国、欧洲、日本等面临巨额债务压力问题而言，我国中央财政显然具有较大的空间，未来通过增大中央财政债务融资，并借助转移支付或者专项拨款等方式可以为地方提供较大的资金支持，由此也预示了积极财政政策空间的增大。

第三，巨额外汇储备与财政现金为加大积极财政政策力度所需的现金流提供了重要保障。我国近期外汇储备出现了下降现象，但外汇储备依然在3万亿美元以上，虽然外汇储备是央行的资产，财政部门不能随意使用，但经济高速发展所带来的货币需求的较快扩张使得外汇储备逐步成为央行的铸币税，政府使用外汇储备的自由度在提升，外汇储备财政化的现象越发突出，这大幅提升了我国政府的对外支付能力。同时，政府存放在央行的财政现金长时间保持在3万亿元左右。巨额外汇储备与财政现金为政府实施积极财政政策提供了重要的保障，也为积极财政政策创造了新空间。