大数据时代城市应急管理行业协作体制创新研究*

何 振，周芳检，杨 文

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105；湖南科技学院，湖南 永州 425100)



大数据时代城市应急管理行业协作体制创新研究*

何 振，周芳检，杨 文

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105；湖南科技学院，湖南 永州 425100)

“大数据”时代的来临，为我国城市应急管理行业协作愿意强化、资源整合、权力优化和职能规范带来了机遇。然而，城市应急管理同时也面临着行业部门内部信息频遭过滤、行业部门之间信息共享困难、政府应急数据整合能力不足、行业公众双向信息互动不畅的挑战。顺应大数据时代理念、方法、技术要求，城市应急管理行业协作体制创新应着力加强行业内部信息互通大联动、行业之间数据共享大合作、行业公众信息互动大协作，加快建设国家数据开放大平台。

大数据时代；城市应急管理；行业协作；体制创新

我国自2007年起实行“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的管理体制。这一体制在历次重大突发事件应对中，尤其是在决策指挥、人员调动、物资调配等关键环节发挥了至关重要的作用。但是，近年来随着我国城市高关联性、高衍生性安全事故的频繁发生，传统分灾种、分部门应急体制导致的“条块分割、信息不畅、协作困难”等弊端日益凸显，特别是“重权力、轻科学”问题成为亟待突破的瓶颈,并且也已经引起了党和国家领导人的高度重视。2015年12月14日习近平总书记在主持召开中共中央政治局会议时强调，“要改革城市管理体制，健全城市应急体系”。在随后的中央城市工作会议上习近平进一步强调“要推进城市管理机构改革，创新城市工作体制机制”。“十三五”发展规划写道：“改革城市管理和执法体制，推进城市精细化、全周期、合作性管理”。

现阶段，拥有密集人群和庞大资源的城市，是文档资料、图片、音频、视频、地理位置、社交网络等海量数据产生汇聚的大仓库和大集市，是人口、交通、气象、住房、消防、环保等天量数据加工利用的主阵地和主战场。因此，可以说城市公共安全的好坏，在某种程度上取决于城市运行的数据及其外部环境信息处理的好坏。而不时暴露出的城市应急体制问题，很大程度上归咎于滞后的应急管理数据与信息的处理。城市应急对于包括人、财、物、事等在内的海量而复杂的社会管理信息需求，与当前大数据技术的发展不期而遇。[1]11“大数据”时代的到来带来了数据和信息处理方式的颠覆性变革，为城市应急注入新的理念和能量。

一、大数据时代城市应急管理行业协作带来的机遇

“对大数据技术的应用以及以大数据为核心整合的新改革，可以为解决目前中国应急管理体制存在的结构性问题提供一种可能的改革之道，使之更加符合现代应急管理的要求”。[2]118正是基于此，大数据为城市公共安全应急管理体制建设特别是行业体制创新提供了新的思路和机遇。

(一)大数据有利于强化城市应急管理行业协作的共同愿景

大数据时代，依托物联网、大数据和云计算技术，数据的实时采集、即时传输、瞬时联结变为现实，使得城市公共安全问题所具有的蔓延性、扩散性和放大性比以往任何时候都要突出。一次很普通的停水，本来也许只是对自来水管的例行检修，但在大数据时代就很有可能成为居心不良之人煽动是非、制造哄抢的导火线；一次很平常的交通事故，被不怀好意之人冠以仇富情结截取转发，就可能成为挑起矛盾、引发群体性事件的触发点。城市公共安全问题的复杂程度不断提高，使得一行业或一部门常常在突发事件应对力不从心，“任何一个行动者，不论是公共的还是私人的，都没有解决复杂多样、不断变动的问题所需要的所有知识和信息；没有一个行动者有足够的能力有效地利用所需的工具；没有一个行动者有充分的行动潜力单独地主导一个特定的政府管理模式”。[3]92-93因此，加强行业之间的合作，形成各层级、各行业、各部门协作联动工作格局得到广泛认同。

(二)大数据有利于整合城市应急管理行业协作的资源优势

我国传统的城市公共安全应急过程中，食品安全、交通安全、消防抢险、安全生产、环境保护等重要行业部门积累了大量的权威数据，为准确预测与防范、科学决策与救援等提供了信息保障。同时，通过行业人力、物资、技术等应急信息的公开，有力地促进了信息资源跨领域、跨部门共享，为国家大数据战略顺利推进奠定了良好基础。大数据时代，基于对数据的关联挖掘，依托云计算、大数据、物联网等信息技术力量，利用网络互联互通和即时传递功能，搭建多层次行业专门信息系统与信息管理平台，提升行业部门应急的快速反应能力、实时联动能力、资源调配能力，从而实现将信息时代的技术优势有效地引入到城市公共安全治理行业协作体系之中，[4]9可以有力地整合不同行业应急主体的资源优势。

(三)大数据有利于优化城市应急管理行业协作的权力配置

在传统的城市公共安全危机应对中，各级政府及其相关职能部门几乎是危机应对的唯一主体，各类社会主体处于被动员、被安排的边缘化地位。这种基于传统官僚制理念设计的应急体制，比较推崇党政领导在应急管理中的权力，相对忽视数据、信息要素在城市应急中的作用。大数据时代的到来，移动互联网终端等技术发展重新定义了城市应急多元主体角色，社会组织、企业、公众自身已经成为大数据的重要来源，社会参与的必要性比以往任何时候更为突出。[5]103社会主体合理的分权，使得党政直线权力关系得到一定调整，多边权力相互有效制衡结构得到复归。推崇数据价值、重视信息技术，是对传统以权力为介质的应急模式的极大超越。同时，个体的实时参与大大缩短了结构中的权力距离，使多元主体能够同处一个结构层面，为权力结构的扁平化甚至水平化奠定了基础。[4]10

(四)大数据有利于消弭城市应急管理行业协作的职能缺失

传统的城市公共安全应急中，由于政府职能部门机构设置不健全、人员编制不足，监管缺位，城市敏感时期、重要领域、关键环节安全不时失守；权力分散、职能交叉，风险防控职能错位，导致协调困难、应急迟缓，多龙治水、推诿扯皮现象成为常态；公众参与力量分散、参与渠道有限，行业部门职能越位，公众“被代表”，引发干群关系紧张，政府公信力受损。大数据时代，借助于物联网、移动感知技术，以政府主导的专业应急管理团队和以社会媒体与社会大众为依托的第三方应急管理力量，依托各种视频监控影像、城市交通车辆卡口视频、社交聊天视频记录、气象自动观测记录等工具，数据的采集实现了部分甚至完全自动化、智能化，大大降低了应急部门监管的盲区。随着移动互联技术、GPS定位技术、射频认别技术在应急流程中的广泛运用，应急过程中各行业、各部门事前、事中、事后的职责和行为变得清晰，责任追究做到心中有“数”，容易形成应急合力。同时，借助于强大的移动终端技术支撑和丰富的社交媒体渠道，公众可以极大地提高自身在公共安全事务中的参与度和话语权，确保个人平等参与、有效参与，最大限度压缩行业部门职级越位行为。

二、大数据时代城市应急管理行业协作面临的挑战

大数据在给城市应急管理行业协作体制带来机遇的同时，行业内部、行业之间、行业与政府、行业与公众协作也不时面临着信息过滤变形、共享困难、整合不足和互动不畅等挑战。

(一)行业部门内部信息频遭过滤

信息过滤是指从结构化和半结构化数据所组成的动态信息流中筛选出满足用户所需的信息。而此处的信息过滤，主要是指在城市公共安全信息管理和使用过程中，行业部门及其工作人员基于利益等因素的考量，有意识地隐瞒、屏蔽甚至干涉、扭曲信息，导致信息失真变形，贻误最佳应对时机。从纵向上看，行业内部信息过滤不但发生在下级对上级的信息报告过程中，也时常发生在上级对下级的信息共享过程中，两个方向的信息都呈现出层层递减的现象。[6]15近年来，8·12天津滨海新区特大爆炸事故背后的化工隐患、4·10兰州自来水苯超标事件的18小时后披露，折射出行业内部信息过滤绝非个案。进一步分析发现，信息过滤的程度与主要两方面的因素相关：一是与组织结构层次相关，纵向层次越多，信息过滤机会就越多；二与组织文化相关，一些行业部门视公共安全管理信息为部门私有财产，坚信拥有信息就是拥有权力、放弃信息等于放弃权力，坚信信息意味着风险、充分的信息意味着更大的风险，导致信息过滤愈演愈烈。

(二)行业部门之间信息共享困难

城市应急是一个复杂的系统工程，需要各行业、各部门的大力协作，特别需要彼此间信息共建共享。但当前应急实践中各行业之间“数据割据”现象严重，应急协作整体效果不佳。深入分析，主要有以下三个方面的原因。第一，过度专业化分工的羁绊。长期以来，我国突发事件应对体制是以纵向单灾种为主，注重应急力量的专业性。[7]42这种长期过度的专业化分工容易产生各专业灾害应急系统的相互割裂，造成专业化下的信息壁垒。6·1东方之星旅游客船倾覆事件、2008年南方冰雪灾害大面积人口滞留均反映出极端气候条件下，行业之间信息共享不足。第二，行业部门私利的驱使。在实际应急过程中，少数行业部门出于一己私利，有意隐瞒职责范围内的应急信息、物资和技术，大肆推诿边界职责领域责任和义务。更有甚者，还想趁乱大捞一把的部门。如此狭隘的部门利益取向，阻碍了行业部门之间的信息交流共享，直接切断了行业部门联动协作。第三，部门间基础信息数据不一致。传统的数据采集和应用分析过程中，公安、交通、城管、消防、环保、气象等行业部门各自拥有独立的业务系统与所辖企业信息数据库，但彼此数据的内容、格式和质量不一致，相互之间无法实现真正意义上的信息共享、人员、物资统一调配。

(三)政府应急数据整合能力不足

大数据时代，巨量的数据分散在不同的行业部门，只有经过整合、分析两大关键环节，才能发挥大数据潜在的价值。我国应急管理经过多年的发展，各行业已开发了众多应急数据库系统，并积累了大量人口、资源、法人、组织等基础数据。但是丰富的数据资源却因为建设时期、开发部门、技术手段和处理能力不同，数据存储管理十分分散，数据冗余和数据打架并存，难以直接查询访问和分析比较。政府应急管理者要掌握所辖不同部门的信息，必须进入诸多不同的数据系统，难以获得快速有效的决策数据支持。政府数据整合能力的不足，使得原本很多有价值的信息，常常稍纵即逝便淹没在数据洪流中，没能发挥应有的作用。从近年我国应对城市公共安全突发事件的历史来看，政府数据整合能力特别是应急管理数据的关联应用能力，是我国行业协作应急管理体制亟待突破的一大瓶颈。2012年，北京7·21特大暴雨灾害中，气象台提前预报了暴雨的时间、范围和降雨量，但相关应急管理部门并没有将这些数据和交通运输、城市管理数据进行关联分析和应用，更没有派人在积水严重的低洼路段设置警示标志或路障，阻止行人和车辆进入，导致39人被淹死在城区街头。

(四)行业公众双向信息互动不畅

目前，我国城市公共安全领域中行业与公众之间信息共享存在的障碍远超其它领域，公众难以获得行业的重要信息，行业也难以掌握公众的真实表达，双向信息互动存在障碍，近年来发生在厦门、江苏、茂名等地的一系列PX事件就是行业公众双向信息互动不畅的真实写照。主要原因有两方面：一方面是行业信息公开缺乏主动性。部分相关行业监管人员和从业人员基于自身利益考虑，往往对本行业信息具有非常的敏感性，而普通公众缺乏相应专业知识为由，不愿主动公开行业信息，担心公开会引起不必要的麻烦，多一事不如少一事，忽视公众的知情权和参与权。因此，部分应急行业官方网站，呈现给公众的往往是一些无关紧要的、更新不及时的、应付考核检查的内容。另一方面是公众意见表达容易掺杂非理性因素。大数据时代，借助于微信、微博、移动客户端等信息交流平台，公众愈发突破传播手段的限制，大有超越政府成为社会信息的主要提供者之势。但是这种数据提供的过程具有草根性、圈子性、独特性、自由性、扩散性等特征。[6]15与事件相关的谣言、传言和群体性恐慌也在此类平台上快速汇集、发酵，容易触发并推动事件议程朝着非理性、无序化的方向发展，最终导致人身攻击或毁坏公共财产等暴力方式的对抗性行为。[8]97

三、大数据创新城市应急管理行业协作体制的对策

迎接大数据时代给城市应急带来的挑战，城市应急管理行业体制创新应着力加强行业内部信息互通大联动、行业之间数据共享大合作、行业公众信息互动大协作，加快建设国家数据开放大平台。

(一)加强行业内部信息互通大联动

1.统一行业应急内部数据标准 为突破标准不统一这一数据共享最大的瓶颈，需要以 GB/T21063-2007《政务信息资源目录体系》为依据，构筑城市应急行业标准体系，为行业数据系统互联互通互操作提供技术支撑。当前重点加强以下四项标准建设：一是加强以数据规范为基础的共性标准建设，对当地的气象、地理位置、人口密度、管线分布、救援队伍、应急资源等重要信息进行收集整理，用统一的术语、符号、代号代码、标志标识[9]20-45等进行标准化管理；二是加强以数据处理为主线的技术标准建设，用统一、规范的应急管理语言、代码、图形等，规范数据搜集、数据存储、数据分析、数据共享等数据处理技术和方法；三是加强以数据共享为重点的管理标准建设，对数据元、信息资源分类与编码、平台用户视图、数据库表结构等标准进行统一规划；四是加强以数据运用为辅助的服务标准建设，规范各级政府及其职能部门应急管理服务内容。

2.建好各层级行业应急数据库 行业应急管理数据库可为城市应急提供专业的数据支持，存储的各类应急资源，主要包括重点防护目标、重大危险源、应急救援力量、医疗救援力量、应急专家组、救援物资清单、应急机构建设和避难场所等基本信息。以消防抢险行业为例，建好该数据库建设要重点做好以下三个方面工作。一是成立专业的数据管理部门。消防部队应根据消防机构设置及业务工作特点，建设中央、省、市、县四级消防数据中心，由各级部队技术部门组成数据管理队伍，收集、保存、分析、共享、管理正在呈指数级增长的数据。二是统一数据标准。为确保消防抢险部队现有与潜在用户都能够查找、使用数据，一定要将所有数据通过“元数据”加以描述，以实现大数据的可视化、可获取与可利用。三是建立以“基础数据库”为核心的数据仓库。通过从各业务数据库抽取或者向外部单位获取有关共享性资源数据，经过转换、清洗、过滤等处理，为消防抢险业务提供信息查询、情报研判、业务协同等数据支持，实现在线分析、数据挖掘、综合统计等应用。

3.搭建行业应急内部信息平台 为促进行业内部数据的互联互通，提高信息透明度和使用效率，减少信息传递过程中人为干扰导致的失真变形，在充分利用电子政务系统的基础上，建设好各行业内部的信息平台。以食品安全风险监测大数据平台建设为例，一是建立食品安全风险监测国家大数据平台。建立覆盖全国各地区域性食品安全风险监测网点，充分利用大数据、云计算、物联网等信息技术，对与食品安全的相关数据进行全面感知、收集、分析、共享，在动态监测中及时分析、自动跟踪和实时评估，为食品安全预警分析与监管提供决策支持，同时也可供科研人员和消费者等查询使用。[10]16二是构建食品安全风险监测省级及地方大数据分平台。该类平台负责动态收集、分析本省及地方的食品安全监测数据，在做出相应评估的基础上，及时将监测到的食品安全风险预警信息予以发布，并且及时将数据汇总上报至食品安全风险监测国家大数据平台。[10]17

4.加大应急信息过滤追责力度 针对行业部门及其工作人员基于利益等因素的考量，有意识地隐瞒、屏蔽甚至干涉、扭曲信息的行为，要以《突发事件应对法》《中国共产党问责条例》为准绳，加大行业应急信息报告制度执行的监督检查和失职严肃问责。上级机关要采取日常督查、专项检查或定期抽查等方式，随时掌握行业安全运行动态，对食品药品、环境保护、医疗卫生等行业群众反映强烈、问题比较集中的重点领域，在严格日常督查的同时，还要不定期组织专项检查。除加强同级监督，还要注重发挥人大代表、政协委员、社会组织、新闻媒体和人民群众的监督作用。更为重要的是，对任何部门或者个人隐瞒行业所涉及的重要公共安全信息的行为，将视情节轻重，予以批评教育、诫勉谈话等；对于干涉、扭曲信息、毁灭有关证据、瞒报不报，导致事态扩大造成损失的，依据相关规定追究责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

(二)加强行业之间数据共享大合作

1.树立整体性城市公共安全治理理念 我国传统的城市应急过程中，过分的分权带来较为严重的治理碎片化问题，妨碍了不同行业部门之间的合作，增加了危机治理的社会成本，导致社会资源的低效率配置。因此，在某种意义上说，要提升我国城市公共安全治理水平，根本的就是要破除“碎片化”带来的弊端，实现跨行业危机整体性治理。相关研究表明，发韧于上个世纪90年代的“整体性治理”理论可以为我国城市公共安全应急管理行业协作体制的创新提供一条较为切实可行的路径。以希克斯为代表提出的整体性治理理论，提倡部门间主义和跨功能合作，注重以网络为中心的协调机制建设，强化中央集权化及增设机构扩展其职责，推崇限制机构转嫁成本的能力和协同服务生产方式，强调信息管理与跨组织边界整合等，其核心思想是专注于政府内部机构与部门间的整体性运作。[11]38-42基于该理论，通过大数据技术对应急流程再造的介入，使应急管理体制得以围绕数据流形成包络式的机构、团队和人员，实现流程的平滑接合，从而提高运行的整体效能。[2]122

2.整合城市应急行业间管理部门机构 基于整体性治理思维，通过实施逆碎片化和逆部门化治理，整合城市应急行业间管理部门机构，增强整体应急实力。为此，首先要科学构建政府联动应急组织体系，突破基于特定功能设立组织结构的思路，把解决危急情景下与人民的信息需求、生活服务及其他相关需求作为根本归旨来进行组织机构设计与创新。其次，将统计局、工信部门和各类信息中心等部门功能相近的机构合并，成立新的大数据综合治理部门，[12]75城市党委首长要同时兼任该部门的领导成员，整体推进数据管理工作。再次，将食品卫生、交通运输、消防抢险、安全生产、环境保护等行业的网站整合到新的大数据综合治理部门网页上，实现应急信息采集、存储、分析和运用工作有机对接，增强应急数据整体效率。最后，要进一步抓实应急办的职能，将城市行业应急的部分人力、资源向应急办集中；适度提高应急办行政级别，改变其当前议事协调机构的定位，使之承担政府应急具体事务；增设应急办大数据管理人员岗位，采取引进和培训的方式，提升工作人员的数据处理能力和信息化水平。

3.完善数据信息共享目录和交换体系 为克服我国各行业部门政务信息系统存在的信息孤岛弊端，迫切需要加强对行业应急信息资源高效的管理，最基础的是细化完善信息共享目录和交换体系。一方面在原有电子政务工作基础上，组织相关行业部门进一步细化城市公共安全管理的各行业业务关系与流程，逐层逐项细化，直至细化为基础单项数据。对不同行业部门依据不同的统计口径得到的存在差异的单项数据，经协商确认，能够归于同一种数据类型的应当形成统一的数据组，最终汇成完整的城市公共安全数据表。另一方面以云计算、大数据、物联网、移动互联网为技术支撑，将视频会议、视频监控、移动通信数据、社交媒体数据等新型功能整合在同一行业应急信息平台上，实现跨行业、跨部门的分析研判、指挥调度、应急处置等业务可视化、精确化。

4.健全部门间信息共享激励约束机制 我国不同的行业部门业务分工不同，应急信息在彼此之间分布不平衡，跨部门信息共享带来的政府整体效益提升过程中，各行业部门的信息贡献量和支付的成本自然就不一样。因此，跨行业部门的信息共享不会自动实现，必须通过适当的激励约束机制设计加以引导。一是设立行业信息股份制。充分借鉴“企业化政府”思想要义，将行业部门所掌握的应急信息资源“股份化”，以行业部门对共享信息的提供程度、维护程度和协同应用程度为评价标准，考核该部门参与信息共享的贡献，并按照市场化运作的方式对信息提供方给予一定的利益补偿。[13]19二是建立信息共享的绩效评估机制。通过资源共享指标、标准协同指标、工作协同指标和客户满意度指标的设计[13]18开展跨部门信息共享评估，评估结果与领导层年终考核、项目审批、资金拔付具体奖惩措施相挂钩。三是加大对虚假信息发布者惩处力度。对发布虚假信息的部门和个人，特别是对于在应急过程中有意隐瞒实情、推诿责任、趁乱捞取财物的，除加大媒体曝光外，还要借助法制的力量，从严从重从快惩处。

(三)加快建设国家数据开放大平台

1.加快国家基本信息数据库建设 国家基本信息共享数据库主要包括人口基础信息库、法人单位信息资源库、自然资源和空间地理基础信息库等基础信息资源。这四大类基础数据信息是我国政府开展城市公共安全应急的依据，是行业应急协作的技术基础。为维持基础数据信息的基准性、时效性、权威性和稳定性，需要对这些数据应实行“一数一源”，以促进数据信息共享和公共安全部门业务协同。[6]16基本共享信息库的建设离不开数据的采集。因此，在为基层灾害信息员配备自动化、智能化科技水平含量较高的急通信终端等装备的基础上，国家要加大GPS、北斗二代等卫星导航系统等移动灾害信息终端的投入使用力度，提升大数据时代基础数据的采集能力。同时为确保数据库中数据信息的准确性和时效性，需要指定专人定期更新共享数据。

2.建设国家大数据统一开放平台 以国家大数据战略实施为契机，组建新的国家大数据发展领导机构，结合国家政务信息化工程建设规划，统筹政务数据资源和社会数据资源，[14]16加快完善国家人口基础信息库、空间地理基础信息库等基础信息资源和信用、国土、城乡建设等重要领域信息资源，并促进上述信息资源与交通、气象、消防、民政、环保等城市应急大数据的汇聚整合和关联分析，整体推进国家大数据统一开放平台和数据中心等基础设施建设。同时整合各行业、各部门城市公共安全应急管理系统与应急指挥平台系统，形成分布式网络及可集中调用的虚拟实体系统。充分利用卫星通信、导航定位、互联网、应急通信和移动信息终端等手段，提高行业上下级之间、不同行业间的城市应急信息交互、远程情景会商、应急通信和应急资源保障能力。[6]17

3.深入开展大数据技术科学研究 国家大数据统一开放平台建设离不开大数据技术的支撑，但目前大数据技术正处于起步阶段，对我国城市应急支撑作用还很有限。因此，在未来要加大对大数据技术研发，推动城市应急管理向智能化、协同性方向发展。当下除了加大大数据重大基础技术研发外，重点开展大数据关键技术体系和新一代网络技术集成应用研发。采取政产学研用相结合的协同创新模式和基于开源社区的开放创新模式，加强海量数据存储、数据整合与集成、数据清洗、数据挖掘、数据可视化、信息安全与隐私保护等领域关键技术攻关，[14]20构建安全可靠的大数据技术体系，以此实现对城市公共安全的协作治理；通过整合物联网专项、云计算专项等项目，推动物联网、云计算、大数据技术、移动互联网的集成应用和深度融合，将数据、网络、知识、设备转换成为智慧，并优先支持大数据技术在诸如传染病防治、重大安全事故、环境突发事件与食品安全事件等城市应急领域的应用。

4.加快国家大数据人才队伍建设 国家大数据统一开放平台需要许多不同层次的大数据人才提供建设、运行和维护服务。为加强城市公共安全应急的行业协作治理，需要创新人才培养和使用方式，通过高校培养、企业培养、校企合作培养和国外引进等方式，造就或引进大量既懂技术又会管理的数据开发工程师、数据架构师、数据分析师、首席数据官、数据工程师等大数据专业人才。同时，要加强对城市应急管理队伍中中上层领导的体制变革和大数据管理培训，做好中层以下管理人员大数据分析处理、数据安全管理等基本技能的培训。

(四)加强行业公众信息互动大协作

1.强化行业公共安全信息为民理念 参照整体性治理理念，政府需要引导相关行业应急部门，建立以公众安全需求为导向，以信息惠民为目标的公共安全信息服务新理念，为公众提供全方位公共安全信息服务。结合智慧城市建设和信息惠民工程，以信息服务市场化为牵引，引导行业部门、企事业单位开展城乡服务、减灾救灾、质量安全、交通旅游、社会保障等领域开展大数据应用示范，加快传统公共安全服务与互联网、移动互联网的深度融合，构筑面向公众的一体化在线公共服务体系，让老百姓足不出户享受便捷高效的公共安全信息服务。整合食品卫生、交通运输、消防抢险、安全生产、环境保护等行业部门公共安全职能，构建综合性城市公共安全服务平台，为公众提供一站式信息消费服务。严格按照《政府网站发展评估核心指标体系 (试行)》等相关管理办法，加强对政府公共安全行业监管部门门户网站的评估检查，督促其为公众提供信息查询、在线受理、网上咨询和结查反馈等公共安全信息服务。

2.加大行业公共安全信息开放力度 城市应急事关千千万万人的切身利益，不应该也不能只是政府的事，普通公众天然拥有对于公共安全信息的知情权和参与权。以国家《促进大数据发展行动纲要》为契机，在全面依法加强数据安全和隐私保护的前提下，充分发挥国家政府信息开放统一平台和基础数据资源库在行业信息公开方面的基础作用，优先推动信用、交通、医疗、卫生、地理、环境、安监、企业登记监管等城市应急相关领域政府数据集向社会开放。构建政社互动大数据采集机制，制定行业数据开放共享目录，通过政务数据公开共享所释放的红利，引导企业单位、社会组织、行业协会等主动采集并开放数据。[14]16大力推进“互联网+”行动计划，加快互联网与政府城市公共安全服务体系的深度融合，推动公共安全数据资源开放，实现面向公众的在线查询与定制推送，为公众提供个性化、智能化的服务。

3.拓宽行业应急管理公众参与渠道 我国公众参与行业应急管理的传统渠道和形式，主要有座谈会、听证会、新闻发布会、情况介绍会、信访等，其基本特征是公众从行业了解与自身利益相关的应急信息，公众参与作用得不到很好体现。大数据时代的到来，以交互性为特征的平台创新促进了公共参与的升级、以实时性为特征的信息传播实现了交往方式的革命、以个人化为特征的角色塑造重新定义了人和组织在治理过程中的作用和功能[4]6。因此，当前，政府要充分利用网络信息传播速度快、覆盖面广、互动性强等特点，引导公众通过政务微博、微信、红网论坛等，第一时间了解行业应急信息，主动承担社会责任，有序、有效地参与到城市应急过程；充分利用中央重点支持建设的中央电视台客服端、人民网/新华网公众微号等平台，引导公众主动参与网络调查、社会调查，增强政府政策实施的可接受性。利用个人博客、微信、短信 , QQ聊天、天涯社区等大众化参与平台，构建互动方式，增强行业信息透明度，提高公众参与度与话语权。

4.引导公众理性参与行业应急管理 城市应急中，公众理性参与可以增强行业与公众的相互信任，避免事件升级、事态扩大。政府要充分利用各种资源、力量引导公众理性参与行业应急。充分利用搜狐、短信、天涯社区、BBS等为代表的网络媒体及时发声，动态披露行业应急信息，化解公众心头困惑，消除民众对不实信息的盲从性，尽最大力量压缩谣言的生存空间；充分借助中央电视台、《人民日报》等主流媒体有力发声，第一时间占领舆情制高点，还原事件真相，确保在复杂的舆情变动中主流声音的正确性；充分利用电视、广播、报纸、互联网等大众媒体高效发声，向公众描述事件发生的基本情况，传递事件发展的关键信息，传递有利于危机治理的正能量；依托高校、科研院所、企事单位专家智库权威发声，解答民众疑惑，引导社会公众对突发事件的讨论态度和认知偏差，消除突发事件带来的社会心理恐慌和精神健康问题；依靠有关部门领导带头，组织相关干部走村进户现场发声，一对一现场做人民群众思想工作，打通联系服务群众“最后一公里”，增进群众对行业主管部门的理解。

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责任编辑：熊先兰

On the Research of Industrial Cooperation System Innovation about City Emergency Management in Big Data Era

HE Zhen，ZHOU Fang-jian,YANG Wen

(SchoolofPublicAdministration,XiangtanUniversity，Xiangtan，Hunan411105,China;HunanUniversityofSecienceandEngineering,Yongzhou,Hunan425100,China)

With the advent of big data era, it has brought opportunities for willing strength, resource integration, power optimization and functional norms of industry cooperation in China’s city emergency management.However, at the same time, city emergency management also faces challenges in frequently filtering of industry internal information, difficultly sharing of information among industry sectors, lacking of integration ability of government emergency data and poor interaction of industry public two-way information.Complying with requirements of concepts, methods and technologies in big data era, it should focus on strengthening information interaction among the internal industry, cooperation on sharing big data between industries, interactive cooperation on industry public information, and speeding up the construction on the open platform of national data in industrial cooperation system innovation of city emergency management.

big data era; city emergency management; industry cooperation; system innovation

2016-08-02

何 振(1969—)，男，湖南永州人，湘潭大学公共管理学院教授、博士生导师，主要从事应急管理、政府信息资源管理、电子政务研究；周芳检(1975—)，男，湖南永州人，湘潭大学公共管理学院博士研究生,湖南科技学院副教授，主要从事应急管理研究；杨 文(1991—)，男，陕西洛南人，湘潭大学公共管理学院硕士研究生，主要从事应急管理研究。

国家社科基金重点项目：“重大突发事件社会舆情演化规律及应对策略研究”(编号：16ATQ006)；教育部人文社会科学研究规划基金项目(编号：15YJA630020)阶段性成果。

D63-3

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1001-5981(2016)06-0026-06