城镇化进程中我国农村公共服务供求的困境与求解

朱松梅, 雷晓康,2

(1.西北大学 公共管理学院, 陕西 西安 710127; 2.西北大学 中国西部经济发展研究中心, 陕西 西安 710127)

【公共管理研究】

城镇化进程中我国农村公共服务供求的困境与求解

朱松梅1, 雷晓康1,2

(1.西北大学 公共管理学院, 陕西 西安 710127; 2.西北大学 中国西部经济发展研究中心, 陕西 西安 710127)

从根本上来说,城镇化是农民、农村、农业的城镇化,这一历史进程对农民的福利方式、农村的生活方式、农业的生产方式产生了巨大的影响。在这一背景下,农村人口对于公共需求的类别也有着特定的倾向,而综观当前的农村公共供给现状,差距明显。与私人需求的满足路径一致的是,农村人口公共需求的满足,需要在准确把握当前需求以及未来需求方向的基础上,实现有效的供给,这建立在增加供给主体供给意愿与供给能力的基础上。

城镇化;农村;公共服务;供求分析

中国的农村生活在快速的城镇化过程中发生了巨大的变化,农业生产方式的变迁、农村生活方式的优化、农民公共福利的增长都是城镇化的积极效应,也是城镇化的应有之义。各类转变与中央政府的关注和支持密切相关,2015年中央一号文件第十二次关注三农,促进产业融合与加强农业补贴、推进集体产权制度与土地制度改革、加强农村基础设施与公共服务、保障农业农村投入与引导鼓励社会资本投资等都纳入新的农村发展战略中。与国家将农村发展视为重中之重不同的是,学界对于城镇化的研究大多以城镇(城市)为出发点和落脚点,将其作为城镇化的主体和关键,各类成果涌现，而以城镇化对于农村、农业、农民的影响及相关研究较少。从根本上来说,城镇化是农民、农村、农业的城镇化过程,以此为前提,当前的诸多城镇化问题都能够找到合理的解决途径,这也正是本文探讨的问题所在。

一、城镇化对于农村生活产生的影响

总体来说,城镇化对于农村的影响可以分为三个层面,即经济层面、生活层面、福利层面。

(一)经济影响

城镇化对农村的经济影响主要表现为:作为生产要素之一的劳动力的数量减少,与作为生产要素之一的农村土地(此处主要指耕地)的总量不变,但是人均实际使用量上升。首先,城镇化的主要特征之一是农村人口的减少,既表现为农村人口总量的减少,也表现为农业劳动人口的减少,后者的特征更为明显。2011年至2013年我国第一产业的就业人口分别为26，594万人、25，773万人、24，171万人。其次,根据国家统计局发布的数据,我国农村人均经营耕地面积基本没有太大变动。2010年至2012年农村居民家庭经营耕地面积(亩/人)分别为2.28、2.30、2.34。实际上,由于现行土地制度的约束,农村土地尤其是耕地的市场化流转机制并未形成,这也正是人均拥有的耕地面积未发生较大变动的关键原因。然而,随着城镇化的不断推进,部分农村转移人口不再遵循闲时进城务工、忙时返乡耕种的规律,而是将耕地的实际使用权进行定期转让,期限可长可短,由此导致农村人口(家庭)实际经营的耕地数量远高于统计数据。

在这二者的综合作用下,土地要素的初步集中使得集约化经营已有雏形,进而衍生出产业化的需求。然而,在集约化经营模式中,一些地区采用的方式主要是耕地在家庭使用权方面的简单集中,并且通过耕种面积扩大、进而产量增加的方式获得收益,大多仍是碎片式种植,并未真正形成具有经济竞争力的大型农场,耕地的集聚效应不足,农业产业化需求不足。但是,随着城镇化的推进,农村留守人口数量逐渐减少,人均实际耕地经营量进一步增加,耕地的集约化规模扩大,过去的种植、收割、出售的简单模式难以适应新形势的发展。因此,在耕地集约化的基础上,如何通过产业化的方式实现农业生产效率的提升,充分发挥市场在农业领域的交易功能,是一个必然面临的问题。

(二)生活影响

在城镇化的过程中,农民在增加收入的同时也在接受城市文化的洗礼,农耕生活模式逐渐消解,城市生活模式逐渐形成,主要表现在消费方式、娱乐方式等方面,即通常所说的“衣、食、住、行、乐”。在消费方式*本文所指消费方式的含义是消费场所与消费品结构的总和。方面,受城镇居民示范效应的影响,农村人口的消费结构更加丰富,消费观念更加多元,消费习惯逐渐转变,在物质消费增加的同时,精神消费的份额也在逐步增加,更加关注健康、教育。此外,消费途径也开始多样化,网络购物方式逐渐兴起;在娱乐方式方面,农村人口受城镇化的影响,由过去的打牌、喝酒等方式逐渐向体育运动、上网、电视、广播等方式转变;在出行方式方面,农村人口由过去的步行、自行车、摩托车、农用车等逐渐向出租车、私家汽车转变;在饮食方式方面,农村人口由过去的“吃饱”向“吃好”转变,逐渐关注营养搭配、饮食健康等方面。在生活环境方面,由过去对生活生产垃圾、环境污染等的忽视向对水污染、大气污染、垃圾清理等的关注转变;在思维方式方面,城镇化潜在的影响之一是城市文明向乡村文明的渗透,如婚恋观、家庭观、社交观、金钱观。在婚恋观方面,农村人口选择结婚对象的方式正在逐步由媒人介绍向自由恋爱转变;在家庭观方面,对于婚姻的态度也在发生改变,农村人口的离婚率正在逐步增加;在社交观方面,农村人口的社交圈在过去以血缘、亲缘、地缘为主的基础上,网络等交友方式逐步发展[1]。

(三)福利影响

主要包括社会保障、教育、公共卫生等。在教育方面,一方面,随着人口的迁移以及计划生育政策的影响,农村人口中学龄儿童数量不断减少,同时,对城镇教育方式、教育内容、教育理念的认同度较高,也认识到通过教育改变命运进而实现与城镇人口同等待遇的重要性。因此,如何发展农村地区最优的公共教育水平,是一项重要的工作;在社会保障方面,农村人口对基本社会保障的认知正逐步改变,而农村社会保障的水平也以城镇为标准逐渐提高。更重要的是,在城镇化的推进过程中,农村劳动人口不断向城镇转移,留守在农村的人口以非劳动年龄人口为主,如婴幼儿、学龄期儿童、老年人口等,这些群体的教育、养老、医疗等社会保障需求更高,也更为迫切;在公共卫生方面,农村人口就医选择更加倾向于城镇的医院。

二、新形势下农村公共服务需求的新特点及其变化趋势

如前所述,在城镇化的影响下,农村的经济方式、生活方式、福利方式都发生了深刻的变革。与各类变化相适应,公共服务需求也出现了新的特点,并表现出以城镇公共服务为参照的趋势,这也正是城镇化的核心。

(一)经济层面的公共服务需求

为更好地适应已经改变的农业经济逻辑,促进农业生产方式的转变,提高农业现代化与产业化水平,农村人口经济层面的公共需求主要包括以下方面。

1.生产要素之劳动力:农业从业技能培训 农业技术是实现农业产业化的重要手段与前提条件。一方面,现代化水平的提高与产业化经营模式的推进,都与从业人员的知识技能水平、管理水平、经营能力直接相关,因此农业从业技能培训,对于提高农村人口收入水平,进一步缩小城乡差距,有着重要的意义。另一方面,机械操作技术培训。农业机械应用对农户家庭总收入具有显著的正效应,此外,由于传导效应的存在,农村人口对农业技术与机械的需求较高,原因在于能够节省农业劳动时间,进而更好地从事非农产业劳动,以获取更多收入[2]。

2.生产要素之土地:农地流转 城镇化的进一步发展与农业的产业化都与土地的生产要素功能息息相关。在集约化、规模化农业经营模式的客观要求下,以农地流转为基础、以产权明晰为前提的农村土地资源的合理利用与配置,是提升当前农村经济效率的重要途径,也是有效利用现代农业技术、最大化农地收益的关键[3]，对于促进产业转型、提升农民收入有着积极意义,已然成为农村地区未来发展的重要需求。

3.生产要素之信息:农业信息共享 农业产业化是一个集生产、加工、包装、销售等流程为一体的过程,信息的重要性在各个环节都有体现。在这一基础上,对相关产品市场信息的准确掌握是农村人口亟需的一项公共服务。当前,农民的信息需求意识强烈,主要的信息需求种类有市场供求信息和农业科技信息,并呈现出需求信息层次不断深化、需求信息类别多样化和需求信息渠道多样化等特点[4]。

4.生产要素之制度:土地制度与户籍制度创新 制度变迁与经济绩效之间的高度相关性已被证实。当前农村的制度需求在于实现劳动力要素自由流动与土地要素自由流动的制度改革,以实现城镇化的健康持续推进。前者以户籍制度为关键,在实现潜在农村人口向城镇转移的同时,推动城镇高技能人口向农村的转移,既有利于城镇化的顺利推进,也有利于农业产业化的发展;后者以土地流转制度为主,以土地在农村内部以及城乡之间的自由流转为主要目标,使农村土地实现生产要素功能和社会保障功能的分离。

(二)生活层面的公共服务需求

以城镇化进程中农村人口生活方式发生的转变为基础,催生了相应的公共需求。

1.综合性大型超市 以商品种类多样化、商品质量可靠性为特征的大型超市正逐渐成为农村人口的需求,包括各类果蔬、食品、服饰、水产等,既能满足消费结构的变化,也能促进消费选择的理性化。

2.公共文化体育设施 农村小型书报借阅室、球类运动场、健身器材、棋牌室等,对于引导健康、文明的农村公共娱乐休闲方式至关重要。

3.村镇公共交通工具 农村人口之间社会交往的扩大,是各类相关信息交流顺畅的基本前提,完善村与村之间、村与乡镇之间的公共交通工具,对于农村人口来说,既是降低出行成本的关键,也有助于全局理念下的环境保护。

4.农村食品安全监管 在城乡之间交流日益扩大的背景下,大量不同种类的食品进入乡村,有知识水平、鉴别经验的限制,农村人口对于食品安全的需求尤为强烈。

5.环境优化与治理污染 随着对城镇生活方式与市容环境的了解度与接触度上升,农村居民对于居住环境的美化需求逐步增加,环保认知提高,其中涉及室内环境和室外环境。室内环境的优化包括空间设计和炊饮方式(如取火方式和排油烟方式等);室外环境主要包括生活污染(生活垃圾和生活污水)的处理,禽畜养殖污染和卫生厕所治理的需求强烈。同时,对于农业污染的治理已经被农村居民所关注,以有效化解大量农药和化学品对土地和饮用水的危害和放荒等机械化负效应对空气的危害[5]。

6.公共文化需求 通过公共文化建设实现城市文明与乡村文明的合理契合,建立一个城市文明与乡村文明共生共存的城镇化是当前中国构建新型城镇化的重要任务[1]。公共文化建设需要从两个方面进行:第一,传播城市公共价值取向与公共文化知识,包括对待他人、对待他物(公共事物与私人事物)、对待秩序(公共秩序与私人秩序)的基本原则;第二,弘扬乡村传统文明精神,如孝道、互助、淳朴等。

(三)福利层面的公共服务需求

公共福利差距始终是农村人口与城镇人口之间差距的重要组成部分。在城镇化的背景下,这一差距日益凸显。

1.公共教育 公共教育的有效程度深刻地影响着时代变迁背景下农村人口的经济生活、社会生活方式。鉴于当前农村转移人口在城镇尚未获得充分的公共教育权,留守婴幼儿、学龄期人口在农村的教育需求强烈。如何在城镇化的背景下,保障在农村的人口的公共教育权,降低受教育成本,是当前公共治理的重要内容。主要包括两个方面,即学前教育和义务教育,二者都因农村劳动人口进入城镇就业导致的留守婴幼儿及学龄儿童数量的增加而愈显重要。在隔代教育存在诸多弊端的背景下,提高农村人口享有的公共教育质量,事关我国的可持续发展。

2.社会保障:养老保险、医疗保险 在养老保险层面,在农村人口老龄化加剧与城镇化下人口迁移速度提高的双重影响下,农村人口面临的养老风险进一步增加,对农村传统养老制度产生了巨大的冲击,进而导致农村养老资源供求失衡[6]。与此同时,土地保障功能与家庭保障功能的双重弱化,使得农村人口对可持续的、具备适足养老金支付水平的养老保障制度的需求增加。在医疗保险层面,一方面,老年人口数量的增加与老年医疗需求的增加,加剧了未来的医疗费用负担,同时,城镇化的负面效应如污染等问题在农村地区逐步凸显,一些慢性病、常见病发生率提高;另一方面,现行新型农村合作医疗的风险分担能力较差,基层医疗水平与设施较为落后*基于作者的调研,黑龙江省的部分地区乡镇(中心城镇除外)卫生院甚至连基本的化验都无法完成。,因此,农村人口对统筹层次较高、报销水平较高的医疗保险及其服务的需求明显。

3.基本公共卫生 农村人口健康观念逐步提高,对预防保健、计划生育、健康教育等公共医疗卫生的需求增强。农村人口慢性病患病率逐渐提高,2008年为140.4‰(按人数计算),170.5‰(按例数计算),2003年这一数字分别为104.7‰和120.5‰,表明对于预防保健的需求不断增加;农村人口对婚前检查与产前检查的意识提高,以更好地实现优生优育;农村人口对卫生习惯、疾病预防等方面健康知识的需求逐渐形成,以实现健康长寿的目标。此外,农村人口的精神卫生状况堪忧,预防需求与治疗需求共存。

三、农村现行公共服务体系面临的困境及成因

公共需求与公共供给相匹配的公共服务体系是最优的。结合当前中国农村的公共服务现状进行分析,在公共服务供给不足的同时,也有供给低效的问题,影响了农村经济、生活、福利等的城镇化进程。

(一)现状分析

1.经济层面

(1)劳动力素质现状。大部分农村人口没有接受过农业技能培训。国家统计局发布的《2012年农民工监测报告》指出,外出农民工的受教育水平高于本地农民工,农民工受教育水平又明显高于非农民工。这表明,留在农村的人口是所有群体中受教育程度以及农业技能水平最低的。这正是公共供给制度的缺失。

(2)土地现状。在当前的城镇化进程中,由于不少农民进城不离地,土地规模化经营难以开展,农业生产方式无法摆脱低效率的传统窠臼[7]。以东北部分地区为例,耕地碎片化特征明显。这种碎片化的基本含义是,整片土地被分割给不同的所有者,导致家庭拥有的土地呈现出分散的状态,不利于资源的整合与农耕效率的提高。

(3)制度现状。以限制土地要素自由流动的农地制度和限制劳动力要素自由流动的户籍制度成为制约城镇化和农村发展的关键。首先,农地制度将土地的生产要素功能和社会保障功能合一,二者之间存在冲突。生产要素功能对规模经营、产权稳定、可交易性的需求与社会保障功能对平均分配土地进而碎片化、定期调整进而产权不稳定、限制自由交易的需求完全对立[3]，导致作为生产要素的土地效率低下,也制约了其社会保障水平。第二,户籍制度及其附加的公共福利制度限制了农村人口在城乡之间的自由流动,降低了农村潜在转移人口的转移意愿,既不利于城镇化的推进,也不利于农村人口生活水平的提高。

(4)信息供给。目前信息获取的渠道主要是电视和电话,其次是亲戚朋友的交流和沟通。农民对信息的需求受到诸多因素的影响,其中不知道去哪找所需信息的人员比例占到了74.01%,同时受到个人的文化程度和经济条件的制约,信息需求不能充分得到满足。农业服务人员的知识结构限制了农业信息服务的质量,接受和参与培训的机会较少,开展的农业信息服务活动有限,效果也不甚理想。

2.生活层面

(1)农村人口消费方式现状。农村的日用消费品存在以次充好、售后保障不足、过期商品等问题,影响了农村居民的消费意愿;农村消费场所的缺乏限制了农民的消费需求,生活消费品市场化进程仍然缓慢,缺少蔬菜、水果、肉类批发市场及连锁超市[8]；此外,现代流通设施的缺乏,制约了农村居民的消费需求,大多数以农村集贸市场和农家超市为主,这种传统的农村流通组织商品种类少,服务质量差,人均劳动生产率低下,这无形中提高了商品及服务的成本,抬高了商品的价格,从而降低了农村居民对商品的效用,抑制了农民的消费需求。

(2)农村人口娱乐方式现状。尽管农村人口的娱乐休闲方式逐渐呈现多元化的特征,但是并不明显,并且仍然以棋牌、电视等为主,并未形成健康有益的娱乐方式。按照不同年龄阶段划分,老年人口的主要娱乐方式是看电视、打牌、聊天、信教、赶集等[9]；劳动年龄人口的主要娱乐方式是棋牌、手机、看电视、游戏等;学龄儿童的主要娱乐方式是看电视、同伴玩耍等。

(3)农村公共交通现状。农村的公共交通服务*此处为狭义的公共交通服务,仅指公共交通工具。如果以广义的含义来分析,则应该将道路建设、路政管理、交通工具等包括在内。始终未得到较多关注,更多的关注点集中在道路建设方面。以调研县为例,该地农村地区的交通工具以私人供给为主导,以家庭自有交通工具为辅助,如农用车、摩托车、电动车等,公共供给则呈现缺失的状态。其中,私人供给的交通工具主要承担由村经由乡镇到县城的客运运输,此外,也有家庭拥有用于租借的私人车辆,出行地点灵活,出行价格较高;自有交通工具主要承担村与村之间、村与乡镇之间的客运运输,出行成本较高,不利于城镇化背景下城乡之间、乡村之间的资源流、物流、信息流等。

(4)农村食品安全现状。主要存在以下问题:第一,在消费者方面。农村人口对食品安全的认识逐渐提高,但是鉴别能力有限,同时,维权意识较差。此外,受价格因素的影响,“低价”仍然是部分农村人口的选择条件,导致农村成为低等劣质食品的集聚地。第二,在生产者方面。生产企业常为家庭作坊,加工区狭小,无分间操作、卫生防护设施、排水和餐具洗涤消毒设备,且大多未经食品安全认证、无保质期标识。第三,在监管者方面。农村地区缺乏专业的检验检疫设备以及相关专业的监测人员[10]。在以上三方的共同作用下,导致农村食品安全问题严重。

(5)农村生活环境现状。当前农村的环境污染之严重已经成为共识,但是治理效果堪忧。在农业生产方面,化肥、农药问题并未有效控制,白色污染日益加剧;生活污染方面,生活垃圾与生活污水尚未得到合理处理,垃圾分类难以实现,秸秆焚烧仍然是农村主要的取火方式,禽畜粪便和污水随意排放,部分农村已被垃圾围挡;工业污染方面,乡镇企业制造的工业三废超标等。多重影响因素叠加导致农村大气、水、土壤等污染已经严重地威胁了农村人口的生活环境和可持续的农业生产环境[5]。

(6)公共文化生活现状。近日披露的多地丧事淫秽表演案,一方面反映的是当下农村人口文化素质的缺乏,另一方面则是作为公共服务之一的农村文化建设的落后,这也正是农村人口无法观赏正规演出进而选择低俗表演的主要原因。在城乡收入差距不断扩大的背景下,农村人口更高层次的文化娱乐需求难以得到满足。尽管对于农村文化建设的投入逐渐增多,但是数量与质量不符。以农村书屋为例,据研究者调研,农村书屋基本上都使用不足,大部分书籍未被阅读,有些与农民的阅读口味严重不相符。

3.福利层面

(1)公共教育。农村人口的公共教育实现程度关系着国家整体实力的提升,更是农村人口改变命运、实现社会阶层转变的关键。目前,农村地区的公共教育存在的主要问题是教育资源不足、教育水平有限,研究者调研结果显示,对于农村人口来说,公共教育是所有公共服务类型中最不满意的一项[11]。在学前教育方面,基于本文作者对黑龙江省个别幼儿园的了解,村域幼儿园多以民用住宅为教室、以民用住宅院落为游戏区、以小学入门知识为主要教学内容,缺少基本场地、娱乐设施,更为重要的是婴幼儿教育理念的落后,违背了婴幼儿的成长规律。在义务教育方面,乡镇小学和初中布局分散、规模小、质量低的问题未得到有效改善,难以满足农村人口对优质公共教育的需求,部分农村人口进入县城就读,在增加教育成本的同时,也造成了城镇教育机会的稀缺,其核心则是城乡教育资源的不均等分配。

(2)养老保险。按照国家规定,覆盖农村人口的城乡基本养老保险的基础养老金最低标准为70元/月,替代率低,无法切实起到农村人口老年保障的功能。与城镇人口相比,农村人口收入来源单一,农业劳作方式对劳动力的年龄要求较高,老年农村人口难以继续劳动以获取收入,较低的养老金替代率使得这一群体始终无法享有基本的老年服务与有保障的老年生活。在经济社会一体化的城镇化背景下,农村家庭养老的服务功能与经济支持功能并举,无疑加重了农村人口的经济负担。

(3)新型农村合作医疗。尽管新型农村合作医疗制度取得了重大的成就,在很大程度上改善了农村人口的医疗负担,但看病难、看病贵、因病致贫、因病返贫、就医交通成本高等问题仍然存在,城乡居民医险待遇不公平性未得到根本解决,筹资标准低导致保障能力不足,制约着农村人口的医疗保障需求；与此同时,医疗费用的过快增长也使得新型农村合作医疗的实际保障水平下降[12]。

(4)基本公共卫生保障不足。以调研地乡镇卫生院为例,其疾病预防、康复保健、健康教育等功能不健全,同时,医疗资源不足、可及性较差、质量较低,导致农村人口医疗需求难以满足,公共医疗保障体系的有效性较差。农村人口就医选择倾向于县城及以上级别的医院,其主要原因就在于农村医疗水平和基本公共卫生能力的低下。这一现象,在村卫生资源方面更为严重,2012年和2013年的村卫生室的数量分别是662894和653419个,数量减少,难以承担基本公共卫生服务职能。而每千人口卫生技术人员数量2012年仅为3.41,同期城镇为8.55,其作为农村三级医疗卫生服务体系的功能难以有效发挥。这一现状还体现在与城市的差距上,以2013年数据为例,新生儿死亡率城乡数据分别为3.7‰和7.3‰,婴儿死亡率城乡分别为5.2‰和11.3‰,5岁以下儿童死亡率城乡分别为6.0‰和14.5‰,孕产妇死亡率城乡分别为22.4/10万和23.6/10万。此外,农村居民对于基本公共卫生服务的认知度有限,这与宣传不足也有较大相关性。

(二)成因分析

1.不合理的城镇化逻辑:重城轻乡 在城乡发展的基本理念上,我国历年来始终坚持的是重城轻乡、重工轻农的发展逻辑,二者的共同载体都是农村人口。这一逻辑在城镇化的推进过程中仍然延续。我国农村居民与城镇居民生来不平等,已经成为被政策固化的事实,三次大的不平等*第一次表现为工农产品剪刀差,第二次是通过对农民的廉价征地实现的,第三次是城市房价地价高涨,而农民房地无法自由交易,价格被严重低估。即是这种逻辑下的产物,因此农村公共服务供给严重不足也成为必然的结果。

在城镇化的推进过程中,城市建设问题、城市基础设施问题、城市发展投融资问题、城市公共服务供给问题等始终是各个领域的关注重点,也是公共财政投入的重要方向。尽管城乡一体化、统筹城乡发展等已经逐渐被纳入公共政策领域,但涉及公共利益与公共福利分享的关键方面仍然没有取得关键进展,如农地制度、户籍制度等,农村人口仍然处于“轻”的一个群体。农村人口作为城镇化过程中的主体,缺乏主体应有的权利,始终处于被轻视的地位,这既反映在进城的农村人口群体上,也反映在留在农村的人口群体上,前者的各项公共福利与农村的土地捆绑在一起,后者在新农村建设等过程中同样没有得到应有的尊重[13]。因此,当前农村人口各项公共需求难以切实满足,根本原因正是这种侧重式发展逻辑的不合理。

2.总量供给不足:财政支持不足与城乡差距扩大 农村公共服务供给数量不足,且结构不合理,城乡间差距较大,已经成为普遍共识。而供给不足的关键就在于农村公共服务的投融资问题,也就是说成本分担机制的不合理。一方面,农村公共服务供给不足的直接原因是财政支持力度不够。我国农村公共产品供给成本主要由政府部门(中央和地方)和政府部门引入的融资机构组成。2011年至2013年,中央财政对三农的支出分别是 10，497亿元、12，297亿元、13，799亿元,但地方财政投入总量达不到法定支出要求，重城轻乡的城镇化逻辑,财政资金的投入力度与覆盖面难以保证。此外,在财政支出总量中,一半以上的资金是为了保障粮食生产安全进行的农业生产性投入,对于其他部分投入则明显不足,其中包括农村人口的公共服务。尽管财政投入逐渐增加,但是在考虑土地收益金的前提下,现有的财政支出在国家财政支出中所占比例仍然不高。与此同时,农村的金融支持也不能满足当前的公共需求。

另一方面,供给不足同时表现为城乡差距不断扩大,即农村的公共服务供给远远少于城市。在教育、社会保障、医疗卫生、公共文化体育事业等领域尤为明显,其深层次原因在于资源与资金投入方向的城乡取舍,关键则是公共部门的行为失衡。事实上,农村人口与城镇人口的教育需求、社会保障需求、医疗卫生需求是一致的,甚至农村人口的需求更大,但是获得的公共服务供给却远少于城镇。

3.决策机制:自上而下式的供给模式 在当前的农村公共服务供给过程中,与供给不足共同存在的另一个问题是,供给的公共服务与农村人口的需求不匹配。主要原因一方面在于我国采取自上而下的家长式供给模式,以供给方的意愿作为决策导向,难以体现农村人口的真实需求,导致农村公共服务结构的不合理,进而降低了服务质量。以电影下乡为例,目前有线电视、网络、手机等普及程度较高,基本可以满足农村人口的影视欣赏需求,但是我国仍然有相应的财政经费。而另一方面,农村人口需求度较高的公共教育问题,如教育资源匮乏、教学条件较差等,始终未得到有效解决。另一层次原因在于,农村人口参与公共事务的渠道有限、也缺少参与的传统,既缺少表达公共服务需求的途径,也缺少表达意愿,严重阻碍了农村公共服务水平的提高,加剧了供需矛盾。在以上两个层面原因的共同作用下,供给方强势与需求方弱势使决策机制不合理成为必然结果。

四、供求平衡:完善农村公共服务的政策建议

(一)整体思路

农村公共服务体系的完善,关键在于增加供给主体的供给意愿,并在此基础上提高供给能力,以上两个部分缺一不可。一方面,供给意愿的增加,建立在各级政府转变成本思维,即不应将城镇化过程中对农村公共服务的提供视为负担,而应将其作为城镇化的应有之义,转变发展思维。以此为前提,才能引导其他主体对农村公共服务的供给意愿。另一方面,供给数量的增加取决于供给能力的提高,而供给问题的核心在于资金。因此,如何最大程度地整合各类资金,实现公共资本与社会资本的合作,是当前农村公共服务体系的重点。

(二)具体政策

1.重构城镇化逻辑:城乡均衡发展 农村公共服务困境的改变,应首先转变我国的城镇化发展逻辑,赋予农村更高的权重,实现城乡均衡发展,这才是城镇化的应有之义。从语义学的角度来讲,城镇化的定语是“乡”,完整的表述应是乡的城镇化,即乡村要素向城镇要素的转变,要素主要包括土地和人口。在城镇要素进入乡村的同时,乡村要素也进入城镇。因此,城镇化的基本内涵如下:从广义上来看,城镇化是乡村要素与城镇要素之间的互动过程,即城与乡都是城镇化过程中的重要组成部分。“乡”是城镇化的对象,而“城”是城镇化的目标指向,具体来说,农民是城镇化的人员对象，农业是城镇化的产业对象，农村是城镇化的区域对象。

在这一基础上,城镇化包括农民城镇化、农业城镇化、农村城镇化。第一,农民城镇化,主要指农民基本生活方式的城镇化。包括农村转移至城镇人口和农村常住人口,前者的城镇化含义主要是指实现与市民一致的生活方式、就业方式、福利方式、娱乐休闲方式等,即通常所说的“市民化”。而农村常住人口的城镇化含义主要指该群体享有与城镇居民一致的公共权利,以适应城镇化对农村带来的各种影响,并保证生活水平的提升。第二,农业城镇化,主要指产业发展方式的城镇化。在城镇化的影响下,农业发展的各项要素发生转变,其中农业产业化与土地集聚化是必然结果。各类公共政策和公共服务供给应以此为基础进行相关的创新与变革。第三,农村城镇化,主要指农村公共基础设施的城镇化,农村的生活条件与生活环境都应该逐渐优化。

2.确定合理的成本分担机制:公私合作机制 农村公共服务供给的增加,关键在于合理的成本分担机制与增长机制的建立。稳定、可持续的资金投入,是保障农村人口充分享有各类公共服务的关键,进而才能实现农业、农村、农民的全面改善。合理的成本分担机制是在不断提高公共财政对于农村公共服务支出的前提下,建立不同主体之间的合作机制。

(1)增加公共财政投入。财政资金的投入方向一方面增加了农村公共服务的供给能力,另一方面也起着引导社会资本、金融资源投资方向的关键作用。以财权和事权相统一为基本原则,以不同公共服务的外溢性为条件,在不同层级政府之间分担农村人口公共服务供给成本。

(2)建立公私合作机制。一方面,政府的主导地位不可改变,以保障农村人口公共服务的公共性、福利性。另一方面,政府主导并不等于政府直接供给。农村公共服务涉及的范围广、种类多,为公私合作提供了基本的空间,各种有利于提高农村公共服务供给质量与数量的力量都应积极参与进来,这既能够实现有效的成本分担,也有利于提高供给效率。因此需要以相应的激励、约束、引导政策为重要条件,形成政府、农村社会组织与自治组织、其他社会力量的合作模式。这也正是2015年发布的《关于加大改革创新力度 加快农业现代化建设的若干意见》的内容之一。

3.需求导向:自下而上的需求表达机制与自上而下的供给责任机制 与私人产品供给能够创造私人需求不同,公共服务的供给应以公共需求为依据。农村人口公共服务的供给,应以公共需求为导向,其关键在于建立自下而上的需求表达机制。在此基础上,根据农村人口的公共需求层次,明确供给责任主体。农村人口公共服务需求表达机制建立的关键,在于以下方面:第一,保障农村人口公共事务决策权,并通过多种途径进行公民知识教育,以此增加农村人口需求表达意愿。第二,完善需求传递渠道。一方面,培育农村社会组织,使其成为农村人口公共需求的整合平台,并降低农村人口集体行动的成本。另一方面,建立农村组织与不同级别政府的对接机制,实现供给与需求的有效结合,以确保农村人口的公共需求能够成为供给方的决策依据,实现农村公共服务结构均衡、供给与需求相匹配的目标。

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[13] 童大焕.中国城市的生与死:走出费孝通陷阱[M].北京:东方出版社，2014.

Fundamentally,urbanization means farmers, rural areas and agriculture will be urbanized.This historical process will produce a great impact on the welfare of the peasants, rural way of life and the mode of production of agriculture.In this background, the category of the rural population′s demand for public also has a certain tendency throughout the current situation in which the rural public supply gap is obvious.The satisfaction of the rural population′s demand and the private demand path is consistent.It needs to accurately grasp the current needs and future needs, and then achieve effective supply.Of course, it will need to increase the supply desire and ability of supply main body.

urbanization;rural;public service;analysis of supply and demand

2015-09-10

2013年度教育部人文社会科学重点研究基地重大项目(13JJD630011)；2014年西北大学哲学社会科学繁荣发展计划重大培育项目(XDFR201403)；国家统计局2014年度全国统计科学研究项目重点项目(2014LZ55)的资助

朱松梅,女,黑龙江双城人,西北大学博士,从事地方政府经济管理等方面的研究。

F062.6

A

10.16152/j.cnki.xdxbsk.2016-02-026

陈 萍]

The Dilema and Solution of China′s Rural Public Service Supply and Demand in the Process of Urbanization

ZHU Song-mei1, LEI Xiao-kang1,2

(1.SchoolofPublicManagement,NorthwestUniversity,Xi′an710127,China;2.CenterforStudiesofChinaWesternEconomicDevelopment,NorthwestUniversity,Xi′an710127,China)