西部城镇化的历史演变、特征及未来路径

杨佩卿,姚慧琴

(1.西北大学 中国西部经济发展研究中心,陕西 西安 710069； 2.西北大学 经济管理学院, 陕西 西安 710069)

【经济研究】

西部城镇化的历史演变、特征及未来路径

杨佩卿1,2,姚慧琴1

(1.西北大学 中国西部经济发展研究中心,陕西 西安 710069； 2.西北大学 经济管理学院, 陕西 西安 710069)

针对西部地区城镇化水平低,推进难度大等问题,对该地区古代、近代、现代三个历史时期的城镇化发展历程进行了系统梳理,总结西部地区城镇化的特征,并在此基础上提出促进西部新型城镇化可持续发展的路径选择。

西部地区;城镇化;新型城镇化;历史演进

党的十八大以来,我国新型城镇化进程总体明显加快,取得显著成效。然而全国各区域城镇化发展不均衡,不同区域面临着不同的问题和制约因素，特别是西部作为我国城镇化发展水平最低、推进难度最大的地区,其城镇化进程是否顺畅对于实现西部地区全面迈入小康社会具有重要意义。因此,对西部地区城镇化发展历程进行系统总结,进而提出适合于西部发展特点的城镇化可持续健康发展路径具有重要的理论与实践意义。

围绕欠发达地区城镇化的发展路径,国外学者进行了系统的研究[1-5]。Eliel Saarinen提出了关于城市发展及其结构布局的有机疏散理论。“芝加哥学派”基于生态学理念提出了同心圆、扇形、多核心三大城市化经典模式。Weber等学者提出中心地区理论。随着计量经济学的发展,国外学者对城镇化发展路径进行了深入的经验分析。近年来关于西部地区新型城镇化的发展路径也成为国内学界研究的热点。主要包括:①城镇化的发展模式[6]。②以西部城镇自身发展为着力点[7-10]。西部城镇化应进一步提升基础设施水平,加快人力资本培育,建设城镇网络体系等,并通过加快制度、人才、经济、社会等支撑环境的建设来推进西部新型城镇化。③借助外力加速城镇化[11]。丝绸之路经济带建设可以解决现在西部城镇化的一系列问题,助推西部由被动城镇化向自身协调发展的主动城镇化转变。

虽然国内外学者对西部城镇化发展路径进行了深入研究,但现有研究缺乏从宏观角度对西部城镇化的历史演进进行纵向梳理，即通过把握西部城镇化的发展规律来研究城镇化发展路径。本文通过对西部地区千年来不同历史发展阶段城镇化发展道路进行系统思考,从中把握其发展演变的内在规律特征,结合城镇化发展新趋势,融入西部特色,为西部地区实现新型城镇化持续健康发展提出路径选择。

一、西部城镇化发展的历史回顾*在当前的研究文献中,“城市化”和“城镇化”经常同时使用。本文侧重使用“城镇化”的概念,出现两者混用的情况是出于尊重引用资料的考虑。“城市化”与“城镇化”内涵虽有所不同,但大致相当。

(一)古代西部城镇的发展

在距今四五千年的龙山文化时期,内蒙古赤峰地区所筑的石城即具有城镇萌芽——城堡的形态。《轩辕本纪》记载“皇帝筑城邑,造五城”,说明我国当时已有城镇雏形。商代前期已发现的6座城镇遗址,有2座分别位于长江中上游,即湖北黄陂的盘龙城和四川广汉的三星堆古城[12](P31-32)。城镇咸阳则出现在商代末期。周王朝实行分封制,诸侯出于防御侵占和保护领地的需要,在自己的封地内营建可以防守的城池。由此可见,政治、军事是早期城镇的主要功能。

封建社会是西部城镇化发展的初级阶段。据不完全统计,秦代较大的城市共有250多个,尤其是首都咸阳的人口规模已达到80万以上,是当时世界上最大的城市[13]。汉代西部地区城镇南已延伸至现广西、云南境内,北至新疆喀什、甘肃河西走廊沿线以及内蒙古东部等地。长安已成为世界名城,成都已跻身为除都城长安外的五大都会之一,成为西南最大的交易中心,西汉末年其居民达七万多户。唐实行州县二级制。据不完全统计,当时长安城的人口总数不下100万。同时,西南地区的成都人口也已达三四十万[13]。元朝内陆城市分布范围也显著扩大,元代新设县城约72个,其中云南即占了43个[13]。明清政府对包括西南、西北、东北地区和台湾在内的边疆地带进行了开发。在数千年的封建社会中,西部基本保持着农业社会的特点,获得发展的城市大多是历代王朝的都城及各级行政中心,城镇发展总体非常缓慢。尽管如此,这一时期西部地区仍创造了举世瞩目的城市文明,走在世界前列。

(二)近代西部城镇化的发展

1.鸦片战争至抗日战争前阶段(1840—1937年) 鸦片战争后我国进入了半殖民地半封建社会。在清政府统治阶段,外国资本大量涌入我国东中部地区,客观上促进了这些区域城市的发展。而西部地区虽然受到列强践踏相对较轻,但封建统治势力依然很强,农村仍旧是重心,城镇化发展长期停滞。这一时期,对西部城镇化产生重要影响的是洋务运动。洋务派提出“寓强于富”的口号,19世纪70年代到90年代洋务派先后在西部布局的包括贵州青溪铁厂、兰州制造局、兰州织呢局等近代民用企业。民用企业采取官办、官督商办、官商合办的形式,招集商股作为资本,雇佣工人进行生产,产品主要销售于市场,以牟取利润。洋务派的“求强求富”活动,刺激了民族资产阶级的产生和近代产业工人的出现,促使人口和生产要素在城市聚集。辛亥革命后军阀混战严重阻碍了西部城镇化的步伐,至抗日战争爆发前,西部城镇化出现了萎缩退化。如西安在20世纪30年代初的人口规模为12.5万,不及1843年的一半,兰州(9.5万人)、贵阳(8.8万人)都仅相当于或略高于1843年水平。而同期,上海的人口规模已高达348万,人口规模在50万至200万之间的北京、广州、南京等9个城市全部位于东中部地区[13]。

2.抗日战争爆发至新中国成立阶段(1937—1949年) 1937年抗日战争全面爆发,对西部城市发展产生重要影响。为坚持抗战,国民党将重庆作为陪都,国民政府和民族工商业开始向西部投资,沿海地区的一大批文教机构、重点企业和工厂纷纷内迁至西部,使得川、滇、黔、陕等抗战大后方城镇化得以发展。据不完全统计,抗战时期内迁的工厂达1500余家,工人达11万人次。东部地区的人口大规模向西迁移,推动了西部地区城市的发展。如成都市,1939年成都城市人口为30.9万,到1945年,成都市总人口已增至71万。重庆1937年不到27万人,1945年增至100万人[14]。此次内迁是西部地区历史上第一次要素西进推动城镇化进程,使西部地区出现了城镇化的“战时繁荣”。但由于基础薄弱,至新中国成立前夕,西部城市化水平不足10%,而当时世界城市化平均水平已达28.8%[15](P58)。

(三)现代西部城镇化的发展

1.新中国成立至改革开放阶段(1949—1978年)

(1)正常发展时期(1949—1957年) 新中国成立初期,我国确定了“重工业优先发展”的工业化道路及“区域均衡发展”的宏观经济布局指导思想,极大促进了西部地区发展。“一五”期间,我国大力推进西部地区工业化。伴随着奠定国家工业体系的156个重大建设项目、限额以上的694个建设单位组成的一系列工业项目投资建设活动的相继开展,关中、成渝、兰银等地一时成为工业项目落地的热土,一批依托矿业和工业项目兴起的新型城市和城镇在西部地区迅速崛起,开始了以工业化推动城镇化的进程。例如,四川的成都、绵阳,内蒙古的包头,甘肃的兰州、玉门、白银,新疆的乌鲁木齐,陕西的咸阳、铜川等。从1949年至1957年短短几年间,西部地区的城市数量由13座迅速增加到30座,是该时期全国城市数目增长最快的区域;城市市区非农业人口数量由281.80万增加到了737.76万。这一时期,我国城市的空间布局逐步呈现出由东向西转移的态势,城市体系基本上朝着合理的方向有序发展,西部与东部沿海的城镇发展差距缩小。

(2)大起大落时期(1958—1965年) 这一时期受“左倾”思想影响,我国城镇化进入了盲目冒进的发展阶段。在政策影响下,西部地方政府开办了大量工业企业和小型加工配套型企业,涌现出了一大批以钢铁冶炼为主的产业型城镇,随着兰新、宝成、黔贵和包兰等主要交通干线相继建成通车,从农村盲目招工3000万人进城,吸引了人口向西部大规模集中,使得城镇规模随之膨胀。但随后的三年自然灾害造成全国范围大饥荒,从1961年下半年开始,国家不得不动员新进入城市的3000万人返回农村,同时采取了调整城市工业项目、压缩城市人口、提高城镇设置标准、撤销部分市镇建制等应急措施,纠正盲目冒进的错误,城市数量及城镇人口急剧减少。这一时期,西部城镇化经历了剧裂变化:城市数量由1957年的30座迅速增加到了1960年的44座,但随后很快减少到1965年的34座。非农人口先由1957年的737.76万人很快增长到了1961年的958.09万人,之后降至1963年的888.08万人,1965年又重新恢复到了947.56万人[16]。

(3)曲折发展时期(1966—1978年) “文化大革命”期间,全国范围开展了大规模的“上山下乡”运动,再次出现了“逆城镇化”现象。尽管如此,中央提出要加强“三线”建设,一线、二线区域的重要工厂、重点高等院校和科研机构全部或部分搬迁到三线区域,以保障企业为中心、由企业主导形成了一批工业型城镇。西部地区修建了沟通西南、西北的成昆、湘黔、襄渝、贵昆、焦枝以及南疆、青藏等铁路主干线,带动了西部城镇的布局和发展。“三线建设”时期,如陕西的西安、汉中、渭南,贵州的遵义、六枝、水城、盘县,四川的成都、万源、达州、攀枝花,以及甘肃的酒泉等,都是因航天航空、钢铁、煤炭、重机、电子等工业项目形成的新兴城市和工业集镇。这一时期是西部历史上第二次要素西进推动城镇化发展,但总体效果并不十分显著。西部地区的城市数量从1965年的34座增加到了1976年的38座,仅增加4座;同时,城市市区非农业人口年均增长率只有1.9%。此外,以“靠山、分散、进洞”为特点的工业基地及工业点,其经济效益不是很高,区位和环境条件也不适宜带动西部地区经济的发展。

2. 改革开放至实施西部大开发战略阶段(1979—1998年) 改革开放以后,伴随着工业化的快速推进,为农业剩余劳动力开辟了广阔的就业空间,农业大量剩余人口以“民工潮”形式爆发式地涌入城镇。1984年国家出台《关于调整建制镇的标准》,极大地激发了各地撤乡建镇的积极性,全国城镇化速度空前提升。在强力推进建设特大城市、大中城市的同时,建制镇、小城镇也争先恐后发展。这一时期,西部地区城镇化与全国一样,经过一段时间的恢复性增长后,开始逐步进入与经济发展水平相适应的合理增长轨道。从1978年到1999年,西部城市数量由40座快速增至120座,占全国比重达到了18.1%[17](P10)。但1998年城镇化率仍低于全国30.4%的平均水平9.7个百分点,仅达到20.7%。

3.实施西部大开发战略至推进新型城镇化阶段(1999—2012年) 1999年以后的第一轮西部大开发期间,国家将经济发展的战略重心向西部地区转移,在西部布局了一系列基础设施、产业开发等大项目,加快了西部地区城镇化发展。十六大后,中央逐渐明确和强化了积极推进城镇化的发展思路,2010年6月随着中央公布了《关于深入实施西部大开发战略若干意见》,国家不断加大对西部的投入,为西部城镇化提供了坚实保障。这一时期,西部城镇化取得了丰硕的成果:城市数量由1999年的120座增加到了2012年的171座,13年间增加了51座;城镇化率由1998年的20.74%增至2012年的44.93%,十余年间增加了24.19%。

4.推进新型城镇化至今(2012年至今) 党的十八大将推进新型城镇化上升为国家发展战略,2014年,李克强总理在政府工作报告中提到“三个1亿人”的问题,其中一项重要内容就是引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。同年,《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》出台,明确未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务,为西部地区城镇化发展提供了良好机遇。2014年西部地区城镇人口总数达3.66亿,城镇化率达到45.83%,比2012年的44.93%提高了约1个百分点,其中内蒙古、重庆高于全国平均水平，但与同期54.77%的全国城镇化平均水平相比还有较大提升空间。

二、西部城镇化的历史特征

西部地区特殊的地理位置、民族构成和经济社会发展条件,决定了其很难遵循城镇化发展的一般规律,必然呈现出一些鲜明的历史特征。

(一)行政力量主导西部城镇化进程

西部城镇化演进历程表明,虽然每一时期西部地区的城镇化都表现为经济、人口、制度等多种因素共同作用的结果,但政府的影响始终贯穿其中并发挥着重要作用,主导西部地区城镇化的前进方向,其城镇化具有明显的政府主导作用下的“自上而下”发展的特点。行政力量对西部地区城镇化的决定性作用不仅表现在相应城镇化政策的直接作用,而且在宏观层面上对西部地区的资本、人口、技术等要素产生着巨大影响[18]。四川的成都市、绵阳市,内蒙古的包头市,甘肃的兰州市、玉门市、白银市,新疆的乌鲁木齐市,陕西西安的纺织城、电工城、军工城、航天城等,这些城市的发展都是在历次的国家重要布局中发展起来的。但行政力量推动的一个很大弊端就是行政干预力量过多,城镇建设体制机制不活,导致市场发育能力不足,特别是生产要素市场发展滞后,资金、土地、人力等生产要素短缺且利用效率低下,难以实现更高层次的聚集效应。

(二)国家战略需求推进西部城镇化

纵观西部地区城镇化历程,西部城镇化直接反映了国家的历史需求,从国家层面进行外部强大投资,带动配套产业的发展,促进了一批西部重要城市快速崛起。例如,抗战时期作为共产党根据地的陕北和民国时期作为国民政府陪都的重庆,都是以国家军事战略为直接背景崛起的。20世纪中期按照中央计划,西部地区开展了规模浩大的“三线建设”,西部地区以保障企业为中心、由企业主导形成了一批工业型城镇,由企业办社会,健全基础设施和完善教育、医疗、文化等公共服务,带动人口向市镇聚集。20世纪末中央出于区域统筹发展布局的考虑,在西部地区实施了“西部大开发”战略,推出了一批重大基础设施和产业开发项目。不同历史时期涌现出了诸如贵州的六盘水,四川的绵阳、德阳,陕西的榆林、延安,甘肃的金昌,内蒙古的鄂尔多斯,云南的曲靖等一批新兴的工业城市,使西部加速了工业化的进程。可见,西部城镇化历史上几次大的发展都是通过中央大规模的项目投资形成的,其发展形态往往是国家战略需求的反映。但外部嵌入式的发展,使西部工业企业相互之间是独立的,大而全、小而全的模式广泛存在,企业办社会是一个通病。同时，城镇体系发育不全,大中小城市之间缺乏有机的协调配合,难以发挥对周边区域的促进和带动作用。

(三)资源开发是西部城镇化的主题

与东部地区相比,西部地区的最大优势在于矿产资源。西部矿产储量潜在价值在全国总价值中占50.45%,其中,西部地区拥有我国约54.15%的水资源总量、43.41%的煤炭储量、38.99%的石油储量和85.57%的天然气储量。新中国成立以来,资源能源的开发与利用直接影响着西部地区城镇化的发展方向与生产力布局。根据资源分布状况及中央均衡—非均衡—统筹协调发展战略演变的需要,伴随着资源的大规模开发,一大批资源型城市在西部地区相继兴起,如攀枝花、个旧、铜川、白银、玉门、金昌、克拉玛依、万盛等,这些城市为国民经济、区域发展乃至国家安全作出了重大贡献。我国资源型城市共有188座,其中西部地区就有64座(地级市48座,县级市16座),数量约占全国的34%[19]。但由于西部资源开发存在国家垄断,其资源开发大多存在间接性、“抽血性”的行为,一些资源型城市因受资源的枯竭或资源型产品市场供求关系变化的影响而出现了诸如生态环境恶化、矿竭城衰、下岗工人剧增等一系列经济、社会问题。这些体制性、结构性、社会性的矛盾使得西部地区城市的可持续发展遇到了许多困难与问题,阻碍资源型城市的转型与可持续发展。

(四)市场发育是西部城镇化的内生力量

实践证明,失去产业支撑的城镇化本身就是伪命题。只有形成当地特色产业(特别是工业)集群,城镇才会就近吸纳人口,吸纳生产要素,城镇规模就会不断扩大。从20世纪50年代开始,在中央政府的大力支持下,西部地区不仅结束了在旧中国没有现代工业的历史,而且建立了一大批以钢铁、机械、化工、电子、航空航天、建材、能源等为主的、规模比较宏大、门类比较齐全、体系比较完备的现代工业体系[20]。西部地区工业发展创造了大量的就业岗位,农村富余劳动力直接进入工业部门或第三产业的新增岗位,并带动了相关人员到城镇集聚。工业发展促进交通运输、城市建设等基础设施的改善,同时人们生活质量的提升也拉动房地产、日用消费、生活服务、文化产品等第三产业的需求,推动了城镇的发展繁荣。但同时重工业发展自我服务的封闭结构对城市经济产生了直接影响,服务业发展滞后,不少城市要素聚集能力弱,产业层次低,基础设施不完善,对周边区域的集聚、带动和辐射力不够强,工业化与城镇化没有实现良性互动。

三、西部地区未来新型城镇化的路径选择

在总结西部城镇化经验和教训的基础上,坚持“以人为本”,从西部地区实际出发,寻求有利于该区域城镇化健康、有序发展的启示,探索适合其发展的新路径,对西部新型城镇化实现可持续发展具有重要意义。

(一)发挥政府和市场的协同作用

从世界各国的发展经验来看,城镇化是以市场为导向的[21]。以市场为导向的城镇化,可以使市场配置资源获得更高效率,而且广泛市场主体的参与,有利于促进社会公平。西部城镇化顺利推进虽然离不开政府投资,但从长远来看,在市场经济体制中西部地区城镇化应更多运用市场的手段,逐步弱化行政力量的主导性作用,使西部地区走上“自下而上”与“自上而下”相结合的城镇化道路。要充分发挥市场配置资源的决定性作用,疏通城乡之间的生产要素双向互通渠道,让市场这只“看不见的手”来引导生产要素自由流动,促进生产活动合理集聚,实现城镇资源的优化合理配置。要充分发挥政府做好制度供给、提供公共服务、加强市场监管的重要职责,建立公平竞争的市场秩序,使城镇化成为市场调节、自然发展的过程,成为政府调控、规划引导的过程[22]。

(二) 强化产业支撑城镇发展的动力

从城镇发展过程看,城镇化是产业发展的空间载体,产业是城镇化建设的动力源泉,两者融合并实现良性互动才能加快西部新型城镇化的进程。目前,西部地区城镇化发展水平不高的原因之一就是产业结构不合理,产业对城镇化的支撑和带动作用不强。借鉴先进地区产城融合发展经验,以产业发展为支撑,以城镇建设为依托,大力发展特色经济,建设市场型、旅游型、加工型城镇,构建以产兴城、产城融合发展的新格局。在城镇建设方面,中心城区要加强功能完善,改造提升基础服务设施,大力发展生活性服务业,提升城市教育、医疗等公共服务职能。在城镇发展第三产业,提升商贸、酒店、餐饮等传统服务业,加快发展通信、现代服务业,提升城镇综合承载能力。

(三)因地制宜塑造特色城镇

特色具有稀缺性,是不可模仿和替代的。创造城镇特色,其要旨在于依托资源禀赋,确立人无我有、人有我优的竞争优势。对于依托矿产资源的资源型城市转型而言,应加强城区与工矿区联系,推动城区市政公用设施向矿区的对接和延伸。结合城区工矿废弃地整理,建设总量适宜、景观优美的城市绿地和景观系统。在新型资源型城镇发展过程中,要按照新型工业化的要求,加强技术研发合作和转让,积极寻求多元化发展,发展科技含量高、环境污染小、经济效益好的关联项目。市场经济条件下,不仅矿产资源是资源,符合市场需求、产生市场价值的资源同样也可以挖掘,如利用丰富的农林产品资源发展农产品产供销一体化的产业链条,依托西部广袤的太阳能、风能资源发展新能源发电产业；挖掘西部独特的地形地貌、唯一性文物旅游资源推进文化旅游为主的多个产业融合发展。依托不同地形地貌和人文历史特征,科学规划城市的区域功能定位和产业布局,形成一批山水园林城市、生态宜居城市。

(四)加快老工业基地城区的改造提升

西部地区在不同历史阶段都形成了一批工业城市,但由于多种原因,这些老工业基地的大型企业发展方式仍然比较粗放,大多发展滞缓或主导产业呈现明显的衰退特征,调整改造任务艰巨。在城镇集聚和扩散的空间演变过程中,城市空间结构、功能布局和支持保障体系的建设必须积极适应产业升级趋势,才能使老城区衰退问题得到解决。对老工业基地的改造要整合各类开发区、传统工业区、新型居住区和商贸服务区等不同功能,形成基于区域优势、公共设施载荷能力差异与生态空间分异要求的新型功能布局形态[23]。发挥产业基础优势,面向装备、能源、石化等传统优势产业,重点实施一批技术改造项目,全力激活存量。依托老工业基地优势企业、科研机构和重大项目,发展新材料、节能环保、新能源产业、新能源汽车等战略性新兴替代产业。通过产业结构调整,发展优势产业,来提高自身市场竞争能力与自我发展能力,从根本上增强城镇发展的动力。

(五)加大城镇建设重点项目的投入

现阶段,在市场发育不成熟的情况下,通过国家大项目投入带动城镇化的发展仍是西部地区快速实现城镇化的一个重要途径。随着中央“一带一路”的国家战略深入实施,中央政府必将加大中央财政对西部地区的投入力度,引导和鼓励社会资本向西部投入,推动各类要素加快在城镇集聚。西部各省份应围绕丝绸之路经济带建设,发挥优势,积极融入,如陕西提出打造内陆改革开放新高地,宁夏打造丝绸之路经济带战略支点,新疆建设丝绸之路经济带核心区等,创新投融资体制机制,注重运用市场化的手段来破解城镇发展的基础设施难题,可通过PPP等融资模式,吸纳社会资本介入城市建设的垃圾处理、供暖、新能源汽车配套设施、地下综合管廊等公共事业和公共服务业领域,加快提升城镇综合配套能力。

(六)建设绿色低碳的新型城镇

西部大部分地区是生态脆弱区,同时,西部处于大江大河的源头和中上游,生态环境状况影响着下游地区的安全和发展。只有实现生态可持续的城镇化才是真正的新型城镇化。长期以来,西部城镇化粗放式发展过程忽视了对生态环境的保护,导致生态消费过度,严重制约了生态系统的功能稳定和持续发挥,城镇化发展与生态环境保护之间矛盾突出。新型城镇化发展的过程中,更应融入生态环保理念,立足西部地区的资源禀赋和生态环境状况,遵循生态环境区际分异规律,将区域生态环境按照生态敏感区、生态脆弱区、生态压力区等类型,宜林则林、宜牧则牧、宜耕则耕,使生态环境持续发展能力得到增强[24]。生态资源富集的地区,注意保护原有的生态资源,在城镇建设、产业结构和建筑风格等方面突出生态旅游的特色和个性,发展生态旅游产业,实现生态环保与经济发展、城镇建设良性互动。在西北地区大力发展太阳能、风能产业,西南地区可开发水能等新型可再生资源产业。转变能源消耗结构,走低污染、高利用率的循环经济发展道路。

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Urbanization is an important symbol of the level of economic and social development in a region. This paper systematically summarizes the development process of urbanization in the area of ancient, modern and modern three historical periods,sums up four aspects of western urbanization, and on the basis, it puts forward a new way to speed up the new urbanization road.

evolution enlightenment western urbanization

2015-07-09

国家社会科学基金青年项目(14CJY066);陕西省社会科学基金项目(13D031);陕西省软科学研究计划项目(2015KRM105)

杨佩卿,女,陕西富平人,西北大学博士生,从事政治经济学研究。

F299.2

A

10.16152/j.cnki.xdxbsk.2016-02-018

卫 玲]

The Evolution and Enlightenment of the Western Urbanization

YANG Pei-qing1,2, YAO hui-qin1

(1.CenterforStudiesofChinaWesternEconomicDevelopment,NorthwestUniversity,Xi′an710069,China; 2.SchoolofEconomics&Management,NorthwestUniversity,Xi′an710069,China)