信访功能法治化理论思考

杨小军

(国家行政学院 法学部， 北京 100089)

【法学研究】

信访功能法治化理论思考

杨小军

(国家行政学院 法学部， 北京 100089)

信访的功能分为两个层面三种功能,即救济、权利诉求以及政策性诉求。基于信访功能与司法功能的重叠,在权利救济方面存在着两套并行的体系，由此导致出现两种系统选择和体系渗透问题。要解决该问题就是要使信访功能法治化,核心是界定信访事项与司法管辖范围，确立信访与司法处理信访人或者当事人诉求的法治原则，使司法处理法律事务,信访处理政策性事务。

信访;功能;管辖范围

信访,是一个不可回避的问题。用当下一句流行语来说就是,不管你愿意还是不愿意,信访就在那里。现在的问题是,应该如何对待这个不可回避的信访问题？解决信访问题的思路应该是什么?中共十八大报告提出要完善信访制度[1]。对于如何完善信访制度，党的十八届三中全会决定提出：改革信访工作制度,实行网上受理信访制度,健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决,建立涉法涉诉信访依法终结制度[2]。在党的十八届四中全会决定中则进一步明确,要把信访纳入法治化轨道,保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果[3]。由此可见,完善信访制度的大方向,应该是把信访纳入法治化轨道,即提高信访的法治化程度,用法治思维和法治方式处理信访事项和做好信访工作。要把信访纳入法治化轨道,有一些重要问题需要认真研究，其中信访功能法治化就是信访纳入法治化轨道的首要问题。

一、法定信访功能

信访的法定功能。国务院《信访条例》规定，信访人提出信访要求有三种情形,反映情况、提出建议或者意见、投诉请求*参见《信访条例》(国务院令第431号，2005年1月5日国务院第76次常务会议通过)第二条。另外,除《信访条例》规定的三种情形外,实际工作中还存在着泛泛而论的议论和感想之类的信访。本文对这类信访事项忽略不计。。在这三种情形中,反映情况和提出建议或者意见这两种情形,并没有包含信访人的诉求内容,只是对事实的反映和处理问题的建议意见,属于信访的反映功能。而第三种投诉请求则属于另一种功能,即救济功能。反映功能不仅在信访,在党政工作的方方面面都经常存在,甚至在司法程序中也会出现。例如,信访人反映本单位机构改革中存在的贪赃枉法、侵吞国有资产等问题,赞扬中央的重大决策,等等。通过这个功能,信访人可以反映客观情况客观事实等,也可以反映或提出自己的建议或者意见,属于典型的群众工作范畴。而投诉请求的信访则不然,信访人不仅有反映事实的情形,更为重要的是这些事实均与自己的权利、利益有关,因此信访人提出了一定的利益诉求,要求信访机构予以解决,以满足自己的诉求,这就成了救济功能。这是我们需要厘清的第一层面的信访功能问题。

第二层面的问题,是对救济功能进一步细分的问题。在信访的救济功能之下，投诉请求类的信访虽然事项繁多复杂,但仔细研究起来仍可续分为两种:一种是权利性诉求,另一种是政策性诉求。就大多数信访事项而言,信访人的投诉请求,是为了满足自己的利益需求,保护自己的权益不受侵害,这是其共同性。但就其区别性而言,投诉请求中有些信访诉求针对的是立法、规定、制度等这些政策性内容,反映的是信访人的诉求与政策性规定之间的矛盾,而不是政策执行中的问题或者偏差。我们把这种诉求称之为政策性诉求。例如,公安机关对羁押的犯罪嫌疑人实施刑讯逼供,用开水将犯罪嫌疑人生殖器烫坏。公安机关依照《国家赔偿法》规定的赔偿范围和标准给予受害人医疗费、护理费、因误工减少收入的三项赔偿,是符合法律规定的，但受害人因此不再有性生活,要求增加赔偿数额。此请求似属合理,但却于法无据。这种诉求的信访,涉及的就是政策性信访。同样,在土地征用和房屋拆迁信访事项中,信访诉求针对的主要是补偿标准和补偿安置方案问题,其中不少涉及的就是补偿、安置政策性问题。例如,违法建设不予补偿是法律的一贯规定,而信访人诉求要解决的正是违法建设拆迁补偿问题，即便法律规定违法建设不予补偿,但信访人不断信访，就是要求对违法建设进行补偿。这不是拆迁补偿执行过程中是否违法违规的问题,而是对拆迁政策性内容的信访。

所谓权利性诉求，是指在执行法律、规定、制度等这些政策性内容过程中,对违反政策性规定侵犯自己利益事项的诉求。这种权利诉求,双方的共同点是政策性规定,分歧点在于是否执行了政策性规定,是否违反了符合政策性规定。例如,一个复转军人信访,诉求是解决自己的“军残”问题,即要求把自己评定为“军残”。至于该复转军人当初在军队时是否应该被评定为“军残”,双方各执一词。双方的共同依据是评定“军残”的政策性规定,双方的分歧是信访人是否符合“军残”标准。在大多数土地征用和房屋拆迁信访事项中,也有不少是这类权利性诉求,即虽然认可补偿安置的政策性规定,但对信访人的补偿安置是否合法，是否侵犯权利产生纠纷,等等。虽然在信访实践中,信访人提出信访诉求多是权利救济性质的,而且多是政策性诉求与权利性诉求一并提出。虽然他们自身并不作这种区分,但这不妨碍我们对他们的诉求进行上述类型区分,因为这有便于我们研究问题。

二、双轨制现象

权利性诉求的信访,与现有司法体系功能有高度的重合。就制度规定而言,信访所解决的事项与司法所解决的事项很多都是相同的，这就出现了权利纠纷的“双轨制”,既可能通过司法体系解决诉求,也可能通过信访渠道解决诉求,权利救济的制度冲突在所难免。为了消除这个冲突,在《信访条例》中就规定,对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求,信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。人为地设计出涉诉信访的例外制度安排,有了涉诉信访归入司法体系、其他信访纳入信访系统的制度分野，但好的愿望未必都有好的结果。由于在制度安排上有了两套体系,而两套体系的解决结果又未必完全一致,这就势必会出现体系选择和体系渗透。

体系选择现象。根据《信访条例》的规定,对依法“应当”通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求,信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。换言之,依照法律规定,凡属于诉讼、仲裁、行政复议等范围的事项就应当纳入诉讼、仲裁、行政复议等司法、准司法体系之内解决,信访体系不能接收，更不能处理。但实际上从来就不完全是这样。在现行法律法规中,土地征用、房屋拆迁类事项都是属于诉讼、仲裁、行政复议等这些司法体系所解决的范围事项。但奇怪的却是,在信访事项中最多的也是土地征用和房屋拆迁类事项。既然法律规定已经将土地征用、房屋拆迁类事项完全划给了司法体系,那为什么在信访事项中却有如此多的土地征用和房屋拆迁类信访事项呢?唯一的解释就是实际执行中并没有按《信访条例》规定的“应当”办理,而变成了按“已经”办理,即如果公民、法人、其他组织选择了向司法提出诉求且司法已经受理诉求,信访体系不再受理;如果公民、法人、其他组织选择了向信访体系提出诉求且没有向司法体系提出诉求,就将其纳入信访体系。这样一来,法律规定上的“应当”标准就成为实际上的“已经”标准。这种变化将决定权交给了公民、法人、其他组织,由他们选择司法途径还是信访渠道解决问题。

体系渗透现象。两套体系并存,在很多情形下实际上解决着同一个诉求或同一类诉求,必然引发体系之间的相互渗透,即信访中有司法,司法中有信访，这是逻辑上的必然结果。但实际上谁向谁渗透不取决于逻辑,而是取决于强弱。强者向弱者渗透是常态,弱者则很少有可能向强者渗透。现有的信访和司法两套体系,经常出现的是信访渗透进了司法体系,而很少有司法渗透进了信访体系。这个结果足以说明是强信访与弱司法的实际。所以,在诉讼程序这个最为严格的制度链条中出现了信访或者以信访方式处理司法案件的现象。我们知道,两审终审制是几十年的司法制度和司法实践,终审判决之后不再有诉讼程序,案结事了。但今天不同程度有所改变：一是终审判决生效仍有信访程序继续；二是公民、法人、其他组织在司法上超过诉讼时效起诉期限，或者放弃上诉权利等之后再起信访程序。当然,这种渗透现象是司法体系内进行的,不是司法体系外部的主体渗透，是制度渗透、程序渗透,甚至发展成为规则渗透。也就是说,是司法体系内部也开始使用信访方法、程序、规则等来处理司法案件。

系统选择和体系渗透现象的存在,很容易导致信访人或者原告任性选择。哪一套体系可能实现其利益最大化就选择哪一套体系,哪一套规则可能实现其利益最大化就认可哪一套规则,哪一个结果是其利益最大化结果就接受哪一个结果,哪一个时间获得利益最大化才会结束无休无止的缠访闹访。这样演变的结果,解决权利救济的规则、程序就在不知不觉中被淡化了,或者被扭曲了,而解决权利救济的结果则越来越受到重视,甚至可能成为最大的“政治”。长此以往,“结果论”应运而生。在矛盾纠纷化解过程中,重结果轻规则现象越来越普遍,甚至出现只要结果不问过程和规则的现象。所谓“人民内部矛盾要用人民币解决”的说法和做法才会有需求,“会哭的孩子有奶吃”才会有市场。

三、信访功能法治化

上述局面必须得到纠正。党的十八届四中全会决定指出,强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位。要把信访纳入法治化轨道,保障合理合法的诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。这里,所要强化的不是化解,而是法律在化解社会矛盾中的权威地位。即便是信访事项和信访系统,也要纳入法治化轨道,所要解决的是合理合法的诉求,而不是所有诉求,更不是毫无根据、毫无道理的诉求。就信访功能法治化而言,核心是界定信访事项与司法管辖范围,确立信访与司法处理信访人或者当事人诉求的法治原则。简单地说就是,司法处理法律事务,信访处理政策性事务。所谓恺撒的归恺撒,上帝的归上帝，主要基于以下几点思考。

其一,权利性诉求纳入司法体系,信访系统不再处理权利性诉求。权利性诉求都是针对法律执行过程中的具体纠纷和矛盾,完全属于司法处理具体法律纠纷和矛盾的范围，具有司法处理具体法律纠纷和矛盾的特点。司法之所以有必要存在,就是为了解决这些具体的法律纠纷和矛盾。没有必要在司法体系外另外再增加一套解决具体法律纠纷和矛盾的系统,实行“单轨制”,而不是“双轨制”。换言之,严格按照《信访条例》所规定的依法“应当”通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求、信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出的规定,对于目前信访中涉及的土地征用、房屋拆迁等这些依法应当纳入司法途径解决的信访诉求,统统纳入司法途径,信访不再另起炉灶。即便诉求人向信访系统而不是司法系统提出诉求,信访机关也应当依法转入司法系统处理。

当然,目前的司法系统也有三个方面的不足：一是受理法律纠纷的范围有限；二是司法系统处理案件也时有不公；三是法律手段处理纠纷也有力不从心的不足。有问题并不可怕,有这些问题就解决这些问题,而不是因为有这些问题就另起炉灶。就司法受理范围有限的问题,有些是立法规定的缘故,有些则是司法有案不立的缘故。对于前者，通过法律修订和法律制度完善予以解决,尽量扩大权利救济保护范围，而不是有挑有拣。对于后者，通过司法体制改革，加强对司法的强有力监督来纠正。就司法用法律手段处理纠纷力不从心而言,主要也是司法权威的问题。法院作了生效判决得不到执行,有的是权大于法的干扰,有的是法不责众的抗法,有的是法治观念落后的问题,等等。当前,司法体制正在改革,在这场改革中,立案难和解决好是处理纠纷不公、公信力不足和司法权威不足等所要解决的重要问题。按照司法改革和强化法治权威的原则,解决好上述问题才是法治化的必由之路和正确方向。

其二,政策性诉求纳入信访体系,司法体系一般不涉及政策性诉求事项。政策性诉求的最大特征,就是信访人所提出的投诉请求涉及法律、政策等这些制度性内容,解决这类投诉请求往往需要改变法律、政策的制度性规定。这不是司法功能所可以涵盖的内容,恰好是信访应该涵盖的事项。从信访实践看,政策性诉求主要有这样几种情形：

一是非法律性利益诉求。在社会主义初级阶段,法律调整社会事务的范围是有限的。有些不属于法律调整和规范的事项,即便发生信访利益诉求,也属于非法律性的利益诉求,应当纳入信访系统而不是司法系统解决。因为司法所要解决的事项,须是法律范畴内的事项,超出或者不在法律范畴内的事项,由司法系统依照法律规则和程序解决,属“文不对题”“强人所难”。须知不在法律调整范畴的事项当属政策调整范畴事项,属于群众工作范畴,理应由信访系统具体问题具体解决。

从横向看,有非法律性利益诉求,不仅过去有现在有,将来也还会有。因为法律并不规定所有事项,也不解决所有问题。但这些事项以及由此发生的矛盾和纠纷却涉及信访人的切身利益,不能不提供适当的渠道加以解决。对于领导干部来讲,所谓群众利益无小事就包含这类利益诉求事项。例如,领导干部因办公用房超标被问责引发的信访,单位内部因政策性房屋分配、购买引发的信访,等等,都不属于法律范畴内的事项,而属于党规党纪调整范畴的事项,诸如此类。

从纵向看,有历史遗留问题诉求。新中国六十多年的发展过程中,以政策为主治国理政是常态。随着不同时期的政策变化,遗留下来一些信访事项。如1957年“右派”处理遗留问题,建国初期的私房改造遗留问题,1962年公职人员的退职遗留问题,知识青年上山下乡遗留问题,赤脚医生、乡村教师、代课教师遗留问题等。这些信访诉求的解决,本就不在法律规定的范围之内,法律也从来没有调整过这些事项。而且,这些遗留问题的解决,有很高的政治、政策性要求。历史遗留问题的处理,需要根据中央及有关部门处理历史遗留问题的新政策性规定。有些历史遗留问题,中央和有关部门有处理的政策性规定,有些则没有处理的政策性规定,或者虽然有政策性规定,但信访人所投诉请求的事项,又不在政策性规定之中,需要重新请示、研究、处理等。当然,也有一些历史遗留类信访,涉及土改、公私合营事项，即使这些政策方针没错也会发生信访诉求,这些信访诉求自然不会满足。

二是解决政策合理性诉求。在信访事项中,有一些信访投诉请求,仅从诉求上看是信访人的个体权利义务问题,但实际上涉及的是法律、政策性规定问题，是法律和政策性规定在执行中遇到了阻碍、对抗的问题,而解决这些诉求则涉及法律、政策性规定的改变问题。例如,根据《中华人民共和国土地管理法》第47条规定,征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费这四项。土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。另外,依照本条规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。国务院根据社会、经济发展水平,在特殊情况下,可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准*参见《中华人民共和国土地管理法》第47条规定。该法2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过修订。。按照上述法律规定,耕地的土地补偿费的最高标准是十倍,安置补偿费的最高标准是六倍。其他土地的土地补偿费和安置补偿费由省级政府参照耕地补偿费规定,即规定标准。另外,省级政府批准可以增加安置补偿费最高到30倍,等等。无论是法律直接规定的标准即法定标准,还是省级政府依法作出的规定即规定标准,都无法满足信访人的利益诉求。这就意味着信访人所要求的实际上是“法外开恩”,要增加补偿标准和补偿费。在土地征用类信访事项中,有些信访就属于对法定和规定的补偿标准的信访。如果信访人按照法定途径进入司法,司法依现行法律审判,必然还是这个标准补偿,所以,信访人转而进入信访途径,试图通过信访满足其利益诉求。

三是解决困境困难诉求。在一些信访事项中,信访人提出的利益诉求不符合法律、政策规定,不属于合法权益,而属于非法利益。对于这类诉求,简单地说,就是依法不予承认,不予保护,顺理成章。但问题在于,不承认、不保护、不满足这类非法利益诉求,信访人利益会受损,甚至可能陷入生活困境。例如,2011年1月21日国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定,对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑,不予补偿。在一个信访案件中,一个农民由于赌博输掉了宅基地和房屋。于是未经任何批准擅自在村外山脚下建设一个临时棚屋居住,十几年后这个地方逐渐修建了十几个未经批准的房屋。当这些违法建设的土地要被征用，对房屋进行补偿时,根据立法规定,未经批准擅自修建的房屋均属不予补偿的违法建设。当地政府的拆迁补偿方案规定,有批准手续修建的房屋是一个高标准的补偿,未批准修建的房屋是另一个低标准的补偿。该农民由于未经批准擅自修建房屋,属于违法建设,只给予低标准补偿。该农民不服反复上访,要求按合法建设标准补偿,因为低标准的补偿不足以建设或购买新房,信访人陷入生活困难境地。这类信访涉及的是,严格执行法律政策的结果使信访人陷入生活困境。从政策上讲,对于陷入生活困境的信访人我们又不能不管,不能不救。是在拆房不补偿之后再救济，还是在拆除房屋进行补偿时就一并救济？法律的逻辑是拆归拆,救归救,但实践的逻辑经常不是这样的,而是拆房与救济混同进行,可能用提高补偿标准的方法达到救济的目的。息事宁人,事了访了。笔者认为,应该按照法律的逻辑和法治的思维、法治的方式来处理拆房补偿的问题,是法律问题,归司法系统解决；是救济问题，归信访系统,按生活困难政策事项处理。当然,这类信访比较复杂,除了上述法律和社会政策托底之间的纠结之外,管理部门、执法机关不堪点评的管理执法状况,更增加了这些信访事项的复杂性和多样性。一些违法建设事后补给了审批手续,另有一些违法建设没有补给审批手续,或者即便是违法建设也给予了补偿等,使这类事项的处理更为扑朔迷离和剪不断理还乱。

其三,消除司法系统内的信访。按照法定途径提出的利益诉求进入司法系统后,就须依法律规则和法定的司法程序处理解决,而不应再用另外一套规则和信访程序处理解决,即消除系统渗透现象。换言之,不能在诉讼案件处理问题上另起炉灶。否则,个案上有可能有纠错效果,但从制度体系上看则会影响司法权威和有损法治的规律性。

按照法律规定,诉讼程序实行四级两审终审制,再加一个申诉再审程序和检察院的抗诉程序,即二加二程序。如果二加二诉讼程序尚不足以作出正确的判断和决断,那要么是认识问题,要么就是司法人员出了问题。实际上,绝大多数诉求的处理,经过诉讼的二加二司法程序,公正和法治是可以保证的。更为重要的是,我们必须遵循司法结果和诉讼程序,这是法治的原则和法治的规律性。如果我们一边建立司法系统和诉讼程序制度,一边又对其结果和程序的遵守采取实用主义的选择性态度,满意的遵守，不满意的就另启信访系统,这种“唯利是图”的结果论,就是对法治的损害。具体有以下几种情形：

一是在法律上已经丧失起诉期限或者诉讼时效的利益诉求,司法程序不应当受理,信访也同样不应当受理。在有的案件中,当事人因为丧失起诉期限或者超过法定诉讼时效,起诉被司法驳回之后,另行通过信访途径又进入司法,司法机关按信访规则和程序把拒之门外的诉求又接收了进来。这种做法使得法律关于诉讼时效和起诉期限的规定形同虚设,既不合法又得不偿失,应当加以纠正。

二是已经经过了所有诉讼程序终审判决生效的案件,当事人通过信访又“激活”了诉讼程序,案件再次进入审查审核阶段,甚至再启诉讼程序,案件处理成为了“重新来过”。这种做法使得原有的生效判决几成“儿戏”。如果败诉方可以通过信访途径再启诉端,那么胜诉方是否也可以依此再来呢?严肃的法律和司法,很容易演变成为一个矛盾和纠纷处理的循环圆，所有的当事人都在这个圆中进行循环,只有循环到满意的点时当事人才会退出这个循环圆。更有甚者,有些当事人已经满足利益诉求离开了这个循环圆,但一段时间后,又再次进入这个循环圆,试图获得更大的和不断的利益。当事人不遵重法律和司法的权威,但制度不能不遵重法律和司法的权威。所以,循环圆的现象必须得到纠正,从人类历史发展规律上看,纠纷和矛盾的解决,不能是一个循环圆,而只能是一条线。线再长都有终点,而圆则没有终点。没有终点,就没有是非,没有规则,没有权威,也不可能真正做到长治久安和稳定有序。所以,司法终了的案件,不能再进入信访系统处理,也包括不能进入司法系统内的信访系统再处理。

三是在诉讼程序过程中,当事人中途放弃诉讼程序转而进入信访途径的问题。例如,当事人在一审判决生效后没有上诉,该判决生效；或者当事人在二审过程中退出,一审判决生效；或者当事人在一审过程中就退出(撤诉、不应诉等),法院缺席判决生效；或者法院同意撤诉结案,等等，无论哪一种情形,都是诉讼程序中途退出转而寻求信访，其法律结果无非两种:一种是已有生效判决,另一种是已有生效裁定。总之,司法已经处理过了。对此类诉求,归类上当属《信访条例》规定的法定途径解决事项,信访不能受理和处理。而且,在实体上、程序上已经诉讼程序处理过了,信访也不能再受理和处理。严守信访的政策性事项和非法律利益诉求事项的界限,不能信访与司法界限不清,相互渗透,彼此影响。

[1] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[R].中国共产党第十八次代表大会，2012-12-18.

[2] 中共中央政治局.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[R].中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议，2013-11-12.

[3] 中共中央政治局.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[R].中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议，2014-10-23.

The function of the letters and visits is divided into two levels, namely, the relief, the right and the policy demands of the three. Based on the overlapping of the function of the petition and the judicial function, there are two parallel systems in the right remedy, which leads to the problem of two kinds of system selection and system penetration. To solve the problem is to make the complaint function of the rule of law, the core is defined petitions and judicial jurisdiction, thus establishing the legal principle of the complainant or the parties appeal petition and judicial treatment, the judicial dealing with legal affairs, petition processing policy affairs.

petition; function; scope of jurisdiction

2015-12-06

杨小军，男，浙江义乌人，国家行政学院教授、博士生导师，主要从事行政法、行政执法研究。

D912.1

A

10.16152/j.cnki.xdxbsk.2016-02-012

霍 丽]

On the Theory of the Rule of Law in the Function of Petition

YANG Xiao-jun

(SchoolofLaw,NationalFacultyAdministration，Beijing100089，China)