河南新型城镇化面临的问题与突破路径

杨卫军

河南工业大学；华北水利水电大学

河南新型城镇化面临的问题与突破路径

杨卫军

河南工业大学；华北水利水电大学

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。当前，河南省正处于城镇化快速发展时期，面临巨大机遇，但是也面对诸多难题。笔者认为，走河南特色、科学发展的新型城镇化道路，对策与建议如下：加强科学规划；创新体制机制；创新社会治理模式；建立新的考核体系；强调以人为核心的建设理念；根本上改变城乡二元结构，促进城乡发展一体化。

河南新型城镇化突破路径

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。按照河南省新型城镇化规划，到2020年全省要新增1100万左右农村转移人口，每年要转移近200万人。河南2014年城镇化率达45.7% ，近200万农民变“市民”。本文试对河南新型城镇化面临的问题与对策初步探讨。

一、河南城镇化发展面临的问题

当前，河南省正处于城镇化快速发展时期，面临很多有利因素，但是也面对很多难题。这些问题主要表现在以下几个方面：

第一，规划的科学性和严肃性不够。部分领导主要精力放在招商引资、企业改革、结构调整等能够产生直接效益的工作上，而对城镇建设、农业劳动力转移等工作重视不够，对统筹城乡发展缺乏紧迫感和自觉性。由于缺乏统筹城乡发展的总体规划，城市和农村经济社会发展上各自为政、自成体系，部门之间、乡镇之间协调性差，缺乏必要的规划控制手段；乡村规划相对滞后，而且农村专项规划也没有把乡镇乃至村级规划纳入到规划体系中，在产业布局上也还没有做到城乡有效统筹。许多地方虽然编制了总体规划，但整体设计和系统性不足，而且缺乏在布局、规模、职能和发展方向等方面的整体协调，可操作性不强。

第二，产业的支撑能力不强。人往哪里去的问题没有从根本上解决。具体来说，一是产业结构不合理，吸纳劳动力就业能力较弱。第一产业比重过大，第二产业素质不高、第三产业发展相对滞后，城区服务业吸纳城镇就业的能力相对较弱。二是产业集聚区投资强度较低，产业吸纳就业能力有限。产城融合度低，产业集聚区与城市发展双向互动能力弱。三是项目带动就业能力较弱。房地产开发项目、生活性服务项目较多，高技术和高就业率项目较少，支撑城镇经济和吸引农民就业的能力不足。

第三，资源的保障和匹配不力。一是资金保障不力。由于地方财力不足、金融支持城镇化建设力度不够和投融资机制不活，许多地方城镇化建设资金缺口较大。二是土地匹配不够。当前各市城镇建设用地制约问题突出，而且用地报批手续繁琐，集体建设用地转换为国有建设用地手续办理周期长，严重制约旧城区、城中村改造和产业集聚区建设。

第四，农民自身的素质和能力不高。一是农民进城成本高。据测算，当前农民在县城落户的成本接近35万元左右，而人均日常消费也将增加7000元/年，工资和各种收入难以承担如此高昂的成本。二是农民进城意愿不够强烈。由于受传统观念的影响，一些农民进城后就业难度大，加上国家“三农”政策的力度不断加大，土地资产升值预期提高，不少农民更愿意选择在农村生活。

第五，阻碍农民市民化的体制机制的存在。阻碍农民市民化的体制机制主要有户口、社会保障、医疗、教育等因素。农民工市民化是新型城镇化重点要解决的问题之一，是“人的城镇化”的重要内容，这就意味着以制度变迁为突破口逐渐破除农民工市民化面临的障碍将会是未来几年的大势所趋。农民工就业范围往往局限于城里人不愿意干的又脏又累以及充满危险甚至是对身体有伤害的工种，本应受到更大力度的保障，但由二元的户籍制度决定的二元的社会保障制度却把他们排斥在外。由于现行的福利政策是以户籍人口为参照指定的，所以没有城市所在地户口的农民工在为城市经济发展做出贡献的同时却享受不到应有的福利。和公共产品，如房贴、最低生活补助、城市职工最低生活水平保障、子女接受教育的权利等。

二、河南推进新型城镇化的对策

目前河南省新型城镇化建设的重点是城区和产业，未来需要在以下几个方面加快推进新型城镇化进程：

第一，加强科学规划。城乡规划体系的实质是多层次、多角度、全方位地进行沟通协调，建立起各类规划之间全面、系统、有效的衔接协调机制，实现总体利益平衡，最终优化城乡空间开发格局，引导人口和产业实现有序转移，改善城乡人居环境。河南省新型城镇化城乡规划体系正处于形成时期，不少地方主要是在进行重点区域城市设计，以及基础设施建设和公共服务布局。未来河南新型城镇化规划应坚持系统性、科学性，严格按照规划要求一步一步向前推进。

第二，创新体制机制。新型城镇化实质是对农业经营制度、城乡要素流动、社会保障体系的改革和创新。这些改革创新为农民市民化奠定了基础。河南省新型城镇化建设的一项重要任务就是探索城乡发展一体化的体制机制，增强产业和农村发展活力，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。当前，应加大财政资金支持力度，完善城乡建设投融资机制。加快农村土地制度改革，开展土地综合整治和完善建设用地增减挂钩、人地挂钩机制，加强土地利用监管。

第三，加快盘活资源。新型城镇化是一个过程，是把发展农村股份合作经济作为实现市场配置资源的有效形式，通过产权明晰、产权转换、产权经营，将农村分散的资源、技术和资金进行有效整合，引导多元化主体参与农村资源利用方式重构和城乡发展一体化建设，在此基础上形成一、二、三产业的联动和融合。河南省新型城镇化建设要将盘活资源作为推动发展的逻辑起点，通过确地、确权、确股，创新经营方式，夯实城镇化的产业支撑。为此，需要加快产业转型升级。以产业集聚区、商务中心区、特色商业区建设为载体，大力发展就业带动能力强的先进制造业和现代服务业，为人口集中提供就业条件。需要大力发展现代农业。要出台激励政策，依靠农村资源大力发展特色高效农业和农产品加工业，推进农业集约化经营。要处理好高效农业与粮食种植的关系，平衡种粮效益与其他经济作物或养殖效益剪刀差，推进融生产、生活、生态、生物于一体的现代农业发展。

第四，创新社会治理模式。在新型城镇化进程中，经济社会结构的适应性优化不仅能够提高各种社会资源的价值，还能够推动这些资源在利益相关者之间作出效率性的再分配。因此，在新型城镇化过程中需要及时转换乡镇的行政管理职能，在强化其社区服务功能的同时，通过“政社互动”等形式发挥社会组织的作用，增强基层自治能力，及时完成社会治理模式的创新。随着旧有村庄的拆并，其原有居民的生产方式和生活方式已经改变，农村传统的经济社会模式也已经改变，需要通过组织、政策、规章和制度等方面的创新来推动社会治理模式创新。

第五，建立新的考核体系。河南省各地新型城镇化起步有差距、进程有快慢、水平有高低，有相当一部分市县在城镇化的能力指数、结构指数、质量指数等方面缺乏基本的考核体系。因此，需要研究制定符合河南省城镇化发展实际的考核体系，通过强化考核发挥相关部门的作用，形成城镇化健康发展的支持体系和激励机制。

第六，强化以人为核心的建设理念。新型城镇化的目标为人，加快新型城镇化建设，要加快户籍制度改革。与此同时还必须不断扩大城镇基本公共服务范围，改革城镇住房和社会保障体系。稳步地推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，使所有的城镇常住人口都能平等而均衡地享受基本公共服务；对于已经进城落户的农民在住房和养老、医疗等社保方面也应同现有城镇市民同等对待，使已进城落户的农民完全纳入城镇住房和社会保障体系之中。

第七，坚持政府宏观调控下市场主导的发展模式。要创新城镇化发展模式，加快城镇化进程，如何处理政府与市场的关系是关键。欧美国家的城镇化发展总体上说是以市场为主导，但各国也有一定差异。美国的城镇化发展完全依靠市场主导，属于自由放任式，虽然城镇化率提高很快，但同时也暴露出一系列弊端。西欧、日本的城镇化则在主要依靠市场机制调节的同时，更加重视政府干预和监管的作用，针对发展中出现的问题制定有相应的配套政策和法律，及时弥补了市场机制的不足和失灵，效果明显。改革开放前我国城镇化模式属于典型的“政府主导型”，不仅速度缓慢，而且效益较差。参考国外的经验，按照完善社会主义市场经济体制和加快全面建成小康社会的要求，中国在推进新型城镇化的进程中，政府既不能沿袭包办的老路，也不能完全撒手不管，必须坚持走符合国情的政府宏观调控下市场主导的城镇化发展道路。

第八，必须从根本上改变城乡二元结构，促进城乡发展一体化。河南各地区在推进新型城镇化的进程中，就不能单纯考虑如何加快城镇的发展，而必须同时把社会主义新农村社区的建设提到重要日程，把二者融入全面深化改革、全面建成小康社会的总盘子统一规划，共同建设，协调推进。通过明确目标措施，健全体制机制，逐步形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，实现城乡一体化发展，促进经济社会发展，实现共同富裕。

国家社科基金：新型城镇化进程中生态文明建设机制研究（项目编号：14BSH044）；河南省教育厅2016年度人文社会科学研究项目“习近平全面深化改革的方法论研究”（项目编号：2016-zc-058）的阶段性成果。