基于主体功能区视角的城镇化发展模式研究

冯蕾 欧阳汝欣 刘国荣 王立科 尹建伟

摘要：主体功能区战略是区域发展的新思维。结合衡水市实际，以主体功能区为研究视角，探讨城镇化进程中在城市空间、产业布局、政策导向等方面推进新型城镇化的基本途径。

关键词：衡水市；主体功能区；城镇化

实施主体功能区建设是国家十二五规划纲要的一项重要内容，也是促进区域协调发展的重大举措。以主体功能区为视角进行城镇化建设，主要体现开发的有序性和协调性，通过形成合理的区域空间开发格局，实现人口、资源与环境的可持续发展。

1 主体功能区视角下的城镇化发展基本途径

1.1 以主体功能区为视角，科学规划城镇空间布局

规划是城镇化的指导蓝图，是形成区域空间结构的重要基础。在城镇化发展过程中，应以主体功能区规划作为各项总体规划的依据，积极推进主体功能区规划与土地利用规划、城市规划、区域规划、环境保护规划、经济社会发展规划等的衔接与叠合，形成各类规划定位清晰、统一衔接、功能互补的规划体系。

以主体功能区为视角，科学合理地规划城镇空间布局，细化优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区等区域。对于优化开发区，要增强产业和要素集聚能力；对于重点开发区，应依托自身发展现状与优势，创新优惠政策，通过积极承接优化开发区的产业转移，发展新兴产业，加快推进产业化和城镇化，鼓励和吸引人口转入与集中；对于限制开发区，应重点维护区域生态功能，进行保护性开发，可因地制宜发展生态环境可承载的特色产业，适度地限制发展速度和规模；对于禁止开发区，应重点进行生态环境保护，实行人类活动超载预警制度，同时结合国家出台的转移指导、就业培训、生态移民、对口支援移民等相关政策，以多种方式积极推动人口迁出，实现人口的异地城镇化。

1.2 完善公共服务设施，为城镇化发展提供基本支撑

形成多中心、多层次、网络化的公共服务设施体系，进一步完善公共服务设施布局，实现中心城区、中心城镇、重点镇、一般镇、农村社区5个层次公共设施配置，全面实现基本公共服务设施均等化的目标。完善以道路交通为重点的重大基础设施建设，按照统一规划、合理布局和共建共享的原则，全面提高交通、水利、电力、信息、天然气等基础设施的配套水平，为城镇化发展提供基本支撑条件。

1.3 优化产业布局，促进产业发展和聚集

产业是实现农村人口转入城镇的前提，是推进城镇化的物质基础和根本驱动力。因此，应结合各县区的资源环境及产业发展现状，整合产业资源，优化产业布局，以产业发展繁荣城镇经济，以产业集聚带动人口集中。

1.4 完善各项政策，保障城镇化顺利实施

健全的体制、完善的政策是促进城镇化战略顺利实施的重要保证。因此，应形成财政、土地、环保和户籍等多种政策相结合的政策体系。

1.4.1 财政政策。鼓励国家政策性银行、商业银行和保险公司等金融机构对基础设施和城市公用事业项目的信贷支持。建立健全财政转移支付机制和生态补偿机制，明确针对限制开发区域的财政转移支付政策，激励限制开发区的生态环境保护工作。通过财政贴息、投资补贴、国债资金、股票、债券多种方式，扶持特色优势产业发展。

1.4.2 用地制度。优化区域土地利用结构，促进土地集约利用。对于优化开发区，要严格控制建设用地规模；对于重点开发区，可适当扩大建设用地规模，同时积极开展土地整理，通过耕地异地置换、耕地指标异地转让等方式，实现耕地数量和质量的相对稳定；限制开发区要严格控制工业用地规模；禁止开发区实行严格的土地用途管制。

1.4.3 环保政策。完善环境监管体制，实行环保问责制度，形成一套完整的环境保护制度体系。加强自然保护区、风景名胜区、森林公园等的规划和管理，严令禁止开发区内建设高档宾馆、别墅和大型游乐、购物设施。1.4.4户籍制度。逐步推进城乡户口一体化管理，引导限制开发区、禁止开发区的人口自愿平稳有序转移。

2 衡水市主体功能区规划

2.1 衡水市主体功能区空间规划

根据衡水市各地区的实际发展状况，以及各地区的资源条件，综合考虑资源环境承载力、开发密度和发展潜力等方面，将衡水市进行主体功能区空间规划，划分结果为：桃城区、冀州市为优化开发区；武邑县、安平县、枣强县、景县为重点开发区；深州市、阜城县、饶阳县、武强县、故城县为限制开发区；自然保护区、风景名胜区等为禁止开发区。

2.2 衡水市产业布局规划

2.2.1 服务业优化发展区。桃城区、冀州市国土开发密度相对较高，经济较为发达，资源环境承载力相对较弱，此区域应重点发展与地区环境容量相适应的产业，外迁京华焊管厂等污染企业，依托年画、收藏等文化元素，积极发展相关文化及中介服务产业，致力于第三产业比重的增加。

2.2.2 新型工业重点发展区。根据主体功能区的主要思想，可以把武邑县、安平县、枣强县、景县划分为新型工业重点发展区域。其中武邑县的金属橱柜产业、安平县的金属丝网业、枣强的玻璃钢业、景县的胶管业已形成较大规模，要加强这些区域的基础设施建设，促进产业集群发展以壮大经济规模，加快城镇化与工业化，从而可以把优化开发区不适合的产业转移过来，也可以为禁止开发区的人口转移创造条件，逐步成为衡水市经济发展和人口聚集的新载体。

2.2.3 生态型产业开发区。生态型产业开发区的发展方向是因地制宜、加强生态环境保护和建设，并形成优势互补的发展格局。深州市为衡水的蜜桃基地，阜城县为梨基地，饶阳县为蔬菜基地，武强县为休闲食品加工基地。同时，“武强年面”作为汉族民间工艺品之一被列入“国家非物质文化遗产保护名录”，驰名中外。将深州市、阜城县、饶阳县、武强县、故城县划分到生态型产业开发区，强调生态环境的保护，并在故城县和阜城县新建森林公园，由此带动旅游业发展，特别是农业生态旅游。

2.2.4 生态保护区。生态保护区主要包括各级各类自然保护区、森林公园、风景名胜区以及湿地保护等区域。衡水市的生态保护区主要为衡水湖国家级湿地与鸟类白然保护区，其主要发展方向是维护并改善地域内的环境及生态质量，保证区域内的生态安全和生态平衡。生态保护区是保护湿地、维持生态多样性、形成生态屏障的功能区域，因此，应强调生态环境的保护与建设协调同步发展，严格禁止开发对生态环境产生破坏的项目。