国家动员及其效果：以反腐败为例

赖诗攀



国家动员及其效果：以反腐败为例

赖诗攀

摘要:借鉴公共和私人官僚制理论分析思路，从现有文献中，可以归纳出动员式治理的三个动员机制：强化激励、行政控制和资源动员。以十八大以来的腐败治理为例，对Q市258个机构问卷调查数据的分析结果表明：反腐动员使得显性和隐性两类腐败行为发生频率都明显下降，且显性腐败行为治理效果更佳。两类腐败行为发生频率都受到十八大前发生频率的影响，体现出明显的路径依赖效应。三个动员机制均在反腐风暴中得到运用，但其效果有所不同。组织系统内部临时性资源动员未对腐败行为产生影响。问责力度和具有法治意义的行政控制都起到了抑制腐败行为的作用。反腐败这一自我革命型政治动员，其动员机制的特殊性值得强调。维持腐败惩处力度并进一步推动法治进程是腐败治理的有效方式。

关键词:公共部门腐败行为； 动员机制； 激励力度； 行政控制； 资源动员

一、 问题的提出

反腐败是关系到党和国家生死存亡的严重政治斗争。新一届国家领导人上台后，以政治动员的方式发动了力度空前的反腐风暴。中央试图通过高强度的反腐风暴来达到“治标”的目的，并为“治本”赢得时间(陈良飞，2013：第18版)。截至十八届中纪委四次全会召开，已有几十名省部级以上高官落马，近20万党员干部被查处，反腐斗争取得显著成效。但同时，诚如王岐山所指出，在惩治腐败的高压态势下，仍有一些党员干部不收敛不收手、甚至变本加厉(姜洁，2014，第01版)。反腐风暴仍在延续，它的效果如何，它到底如何动员起来？这些问题仍未得到系统的回答。

十八大以来的反腐风暴是典型的动员式治理过程。在中国政治史上，通过政治动员进行国家治理是一个十分突出的政治现象(周雪光,2012：106)。动员模式与常规模式是共生并存、交替出现的两种典型政府治理模式(周雪光,2012：108)。现有研究对动员式治理模式的类型、特点、宏观后果、产生原因等问题进行了讨论(陈家建,2015;狄金华,2010;冯仕政,2011;冯志峰,2010;唐皇凤,2007;徐岩、范娜娜、陈那波,2015;杨志军,2015;周黎安、王娟,2012;周雪光,2011,2012;周雪光、练宏,2011,2012)。然而，作为区别于常规式治理的另外一种治理模式，动员式治理到底如何动员起来，其动员机制是什么？这在现有研究中虽然或多或少被涉及，但理论上仍未被清楚界定。动员式治理模式的个案材料日渐丰富，但我们的知识并未有所增加。本文借鉴威廉姆森公共和私人官僚制理论的分析思路研究动员式治理的动员机制及其效果，并以十八大以来的腐败治理为例进行实证检验。

二、 理论与假设

本部分借鉴威廉姆森公共和私人官僚制理论的分析思路从现有文献中归纳出动员式治理的三个动员机制。并以腐败治理为例提出研究假设，进一步讨论动员机制的效果。

(一) 分析思路

自科斯(Coase,1937)以降，市场和企业等不同治理模式之间的区别构成了组织经济学研究的基本问题。威廉姆森整合了这一分析传统，从治理工具(Governance instruments)、绩效特点(Performance attributes)和合同规则(Contract law)类型三个方面系统地分析了市场、私人组织、管制机构和公共官僚制等不同治理模式的区别(Williamson,1991,1999)，把分析视野扩展到了公共官僚制。在威廉姆森的公共和私人官僚制理论中，相对于市场模式的弱行政控制、强激励、适应性自治、短期合同、法律争议解决机制，公共官僚制具有强行政控制、弱激励、适应性协调、长期雇佣和内部争议解决机制的特点。总体上，这一系列研究具有启发性的理论思路是治理工具的不同组合构成不同的治理模式，塑造不同的组织行为。作为一种与常规式治理相区别的治理模式，动员式治理到底是如何动员的呢？根据威廉姆森的理论分析思路，我们认为动员式治理和常规官僚制在结构要素上也应该有所区分。这种区别需要以现有文献为基础，通过对比来寻找答案。

(二) 资源动员

常态社会国家治理的主导模式——常规官僚模式是一种以行政力量为主体，以科层化、法制化、常规化为特点的治理模式(唐皇凤,2007：117)。在此模式下，政府行为体现出按部就班的特点。动员模式则是实用理性支配下，集中资源、力量解决社会突出问题的治理模式(唐皇凤,2007：126)。其突出特点是打破常规运作模式，以政治动员的方式调动集中资源、力量和注意力来完成某一特定任务(周雪光,2012：106)。据此，常规式治理按照专业分工把资源分散在不同的职能部门完成各项任务，动员模式则把资源从分散的各个部门集中到一起完成某项特殊任务。可见，资源动员是动员式治理的动员机制之一。

(三) 强化激励

周雪光、练宏的控制权理论界定的四种政府治理模式中囊括了动员式治理模式。他们根据政府内部的目标设定权、检查验收权和激励分配权在委托方、管理方和代理方之间的不同配置区分了高度关联型、行政发包制、松散关联型和联邦制四种治理模式(周雪光、练宏,2012：79)。行政发包治理模式中，委托方控制目标设定权和检查验收权，激励分配权则下放给管理方。动员模式(高度关联型)中，委托方把激励分配权进一步上收，目标设定权、检查验收权和激励分配权三种控制权都集中在委托方手中。这种激励分配权的向上集中意味着上级试图通过向下级部门发送出更强的可信承诺或威胁信号(周雪光、练宏,2011：89)，势必强化对代理方的激励(赖诗攀,2014：136)。所以，强化激励是动员式治理另一个重要的动员机制。

(四) 行政控制

规则为本、按章办事是常规官僚体系运作的基础(周雪光,2012：114)。在冯仕政看来，动员模式是一种非制度化、非常规化和非专业化的治理手段，动员模式的启动意味着常规式治理按部就班的运作模式被打破(冯仕政,2011：74)，这似乎意味着行政人员工作的程序规则控制的弱化。然而，我们现实观察中的政治动员(诸如党的群众路线教育实践活动)又往往以严密的规划、程序，细致的监督检查为特征*教育实践活动中，中央不但提出“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的总要求，还对如何开展、如何操作，甚至对如何进行批评与自我批评作出详细规定。。理论上也强调动员模式启动后，除了加重惩罚措施外，上级部门通过严格的监督机制、密集的审核和考察来推动组织任务的执行(周雪光、练宏,2011：85)。这说明在行政控制这一治理工具的使用上，我们需要对动员模式进行更细致的区分*这一区分得益于周雪光教授关于“治理模式条件性”的指点。。动员模式包括偶发型和常发型两种(冯志峰,2010：27)。常发型动员模式由执政者主动发动，因任务明确、环境稳定，往往采取强化行政控制的方式促进任务执行。偶发型动员式治理是为应对突发危机事件而被动发动，因任务不清、环境不稳定，往往无法预见管理状况，只能以弱化行政控制同时强化激励的方式，促进任务的执行者以更灵活有效的方式应对瞬息万变的形势。

至此，借鉴公共和私人官僚制理论的分析思路，我们从现有文献中归纳出动员式治理的三个动员机制：强化激励、资源动员和行政控制。其中，常发型动员式治理采取强化行政控制的动员机制，偶发型动员式治理则往往通过弱化行政控制进行动员。

(五) 反腐动员与机构行为：研究假设

接下来我们以十八大以来的反腐风暴为例对三个动员机制及其效果进行讨论，并提出明确的研究假设。由于腐败治理属于任务明确、环境稳定的情况下主动进行的政治动员。因此，在理论上我们认为十八大以来反腐风暴的三个动员机制包括强化激励、资源动员、强化行政控制。在公共官僚制研究中，威尔逊以行为和结果是否容易观察来区分四类不同的政府机构，并分析其治理模式的不同(Wilson,1989：154-179)。借鉴这一思路，我们根据行为是否容易被观察把腐败行为分为显性行为和隐性行为两类,以便进一步考察三个政治动员机制对不同类型腐败行为的影响。

强化激励下激励力度与组织行为之间具有强相关关系，资源动员意味组织投入更多的资源确保任务的完成，强化行政控制意味着程序规则、监督控制等措施对组织行为的影响增大。按照这样的逻辑，如果反腐风暴中的强化激励、资源动员、强化行政控制三个动员机制都发挥作用的话，那么资源动员、激励力度和行政控制都应该起到减少腐败行为发生的作用。为了考察三个动员机制的效果，我们提出如下三个研究假设。

假设一：反腐风暴中资源动员与公共部门隐性和显性腐败行为发生频率呈负相关关系。

假设二：反腐风暴中激励力度与公共部门隐性和显性腐败行为发生频率呈负相关关系。

假设三：反腐风暴中行政控制与公共部门隐性和显性腐败行为发生频率呈负相关关系。

此外，不同类型腐败行为的发生频率可能具有路径依赖效应。反腐斗争中腐败行为的发生频率应该受到反腐斗争发动前的行为发生频率的影响。因此我们把十八大前腐败行为发生频率纳入控制。据此，提出研究假设四。

假设四：反腐风暴中公共部门隐性和显性腐败行为发生频率与反腐风暴前各自的发生频率呈正相关关系。

三、研究设计*感谢何彬、吴瑞财、郑华良、周碧华的帮助。

(一) 研究背景：中央的反腐动员

十八大以来，中央反腐风暴的动员过程囊括了行政控制、资源动员和强化激励三个动员机制。中央通过出台八项规定和六项禁令等相关规范，并通过发动高频度的监督检查来强化对腐败行为的行政控制。通过动员媒体营造声势、强化纪检监察组织系统和动员群众进行网络监督举报等方式进行资源动员。通过查处上至正副国家级领导，数量接近20万的违法违纪党员干部强化了腐败惩处力度。反腐风暴起自中央，并逐渐扩散到涵盖31个省级行政区的地方政府。观察国家动员及其效果的最佳视角是视其在地方层面的运作状况。本文的实证研究部分通过考察十八大以来地方层面反腐败斗争的三个动员机制及其对腐败行为的影响来检验动员式治理的动员机制及其效果。

(二) 数据搜集

腐败行为研究的数据搜集具有特殊的困难，我们在研究设计上采取了多种方法来加以克服。首先，由于腐败行为的发生频率难以搜集到第一手的客观资料，我们采用问卷调查的方式搜集资料。其次，由于腐败数据搜集渠道困难，我们选择以公共管理硕士(MPA学员)为调查对象；第三，为了保证搜集资料的准确真实，我们以机构而非以个人为分析单位，同时以匿名方式进行问卷调查；最后，我们的样本覆盖不同类型的公共部门，以增强本研究数据的全面性。本次问卷调查以Q市H大学的三届MPA学员为对象，于2014年8-11月期间在课程考试之前采用集中填答法搜集资料。填答问卷前研究人员与学员进行了充分沟通，以让学员了解研究目的，放心填答问卷，保证资料的质量。本研究对十八大前与十八大后的腐败行为发生频率进行了对比分析。总共发放问卷300份，回收问卷297份。由于十八大召开于2012年11月，为了能够对比十八大前后腐败行为发生频率的变化，我们排除了2012年及之后在现单位任职的学员填答的39份问卷，最终获得有效问卷258份。问卷对象男性131名，女性127名。研究样本为Q市258个公共部门，样本情况见表1。

表1　样本情况

(三) 腐败行为的测量与描述

本文的因变量为十八大后公共部门腐败行为，根据行为是否容易被观察到我们把它分为显性行为和隐性行为两类。由于严重腐败行为具有高度敏感性，资料难以获得，研究不具有可操作性。为了确保资料的准确性和真实性，本研究将腐败行为操作化为违反中央“八项规定”、“六项禁令”的腐败行为，并区分显性和隐性。显性行为指相对而言比较容易被观察到的腐败行为，用公款吃喝、公款旅游、公车私用、大操大办、办公室超标、超标接待6个指标测量。隐性行为指相对而言比较不容易被观察到的腐败行为，用收取赞助、企业兼职、乱收费、设小金库、收礼金5个指标测量。调查以询问问卷对象所在单位该行为发生频率的方式进行，以五级李克特量表测量，1代表从来没有，5代表经常发生。为了了解十八大前后腐败行为发生频率的变化趋势，我们分别询问了十八大前和十八大后各个行为的发生频率。腐败行为各个指标描述统计及变化情况见表2。

表2　十八大前后公共部门腐败行为发生频率及变化趋势

需要说明的是本研究所得问卷数据不具有绝对数的意义，我们重点考察其相对变化趋势。从表2的描述统计来看，在十八大前，显性腐败行为发生频率较高，隐性腐败行为发生频率较低。十八大以后两类腐败行为发生频率都明显下降，且显性腐败行为发生频率的下降比例大大高于隐性腐败行为。相关结果见图1。

图1　十八大前后两类腐败行为发生频率对比

(四) 三个动员机制的测量与描述

本研究的自变量为激励强化、资源动员和行政控制这三个反腐动员机制。我们用本系统出台贯彻落实《八项规定》精神细则的情况、检查《八项规定》落实情况的频率、单位传达《八项规定》精神的频率三个指标来测量反腐动员的行政控制程度，以五级李克特量表测量。用是否成立专门机构负责落实《八项规定》、是否动员群众举报监督违规行为、是否指定专人接待群众监督举报、是否动员资源进行廉政宣传四个指标来测量资源动员情况，分别赋值0和1，0代表否，1代表是。反腐败中的激励主要是惩处问题，我们用最严重处分(分为无处分、记大过以下和降级以上三等分别赋值1、2、3)、受处分的人数(分为无、个别、较多三等分别赋值1、2、3)和受处分官员的最高级别(分为科级以下、处级、厅级以上三等分别赋值1、2、3)来测量反腐动员的惩处力度。自变量各指标描述统计量见表3。

从表3可以看出，行政控制的三个指标均值均在3以上，资源动员的四个指标也都在均值以上，惩处力度也呈现出同样的状况。数据初步表明，行政控制、资源动员和激励强化三个动员机制都在十八大以来的反腐风暴中被运用到，构成了反腐风暴的三个动员机制。

表3　自变量测量指标描述统计

四、 实证研究结果

本部分检验三个动员机制对十八大以来公共部门显性和隐性两类腐败行为的影响。

(一) 腐败行为和三个动员机制的因子分析

表4　腐败行为发生频率因子分析结果

本研究首先对因变量腐败行为的所有测量指标进行因子分析，提取出两个因子分别代表十八大后显性腐败行为和隐性腐败行为。对十八大以前的相应所有指标也做因子分析，提取出两个因子分别代表显性腐败行为和隐性腐败行为。十八大前后各个指标在两个因子上的因子负荷见表4。十八大后所有指标KMO检验结果为0.8345，十八大以前所有指标因子分析KMO检验结果为0.8818，说明用这些指标做因子分析是比较合适的。

表5　自变量的因子分析结果

本研究继而对三个动员机制的所有测量指标做因子分析，提取出三个因子命名为行政控制、资源动员和惩处力度。各个指标的因子负荷见表5。所有指标因子分析KMO检验结果为0.8002，说明用这些指标做因子分析是合适的。表6呈现了所有因子的描述统计结果。

表6　所有因子的描述统计

(二) 三个动员机制作用的实证检验

在因子分析的基础上，本文的实证检验模型分别以十八大后的显性腐败行为(模型一)和隐性腐败行为(模型二)为因变量，以十八大后地方政府采取的行政控制、惩处力度和资源动员为自变量，并控制十八大前显性和隐性腐败行为各自发生频率。本研究的数据处理通过STATA 12.0进行，运用普通最小二乘法(OLS)对模型进行估计。回归分析结果见表7。

实证研究发现：首先，资源动员并未对腐败行为发生频率产生影响。这说明组织系统内部临时性资源动员在以政府官员自身谋利行为为治理对象的自我革命型政治动员中难以发挥作用。其次，行政控制是两类腐败行为的共同影响机制。第三，惩处力度对隐性行为影响显著，但对显性腐败行为影响不显著。一个可能的解释是在持续反腐高压之下，显性腐败行为由于容易被观察，在出台相关规定并加强监督检查的情况下，其发生频率就能得到有效控制。因此，在反腐风暴持续两年多后，显性行为不再受到惩处力度的影响，而主要由行政控制约束。这反过来也说明惩处力度在反腐风暴发动之初很好地起到了抑制显性腐败行为的作用。相反地，在反腐风暴持续两年多后，由于隐蔽难以发现，惩处力度仍是隐性腐败行为的重要治理工具。这意味着惩处力度对于腐败治理仍然非常重要。此外，两类腐败行为均受到十八大前发生频率的影响，体现了路径依赖的效应。

表7　腐败治理三个动员机制作用的实证检验结果

注：“***”表示p<0.01,“**”表示p<0.05,“*”表示p<0.1，括号中标出的是标准差。

五、 结论与讨论

动员式治理是与常规式治理相对应的一种非常规中国公共官僚制。令人遗憾的是，理论上我们对其动员机制及效果仍然知之甚少。借鉴威廉姆森公共和私人官僚制理论的分析思路，本文以强化激励、行政控制和资源动员三个动员机制对动员式治理进行重新界定，以十八大以来的腐败治理为例进行实证研究，对Q市258个机构问卷调查数据的分析结果表明：反腐动员使得显性和隐性两类腐败行为发生频率都明显下降，且显性腐败行为治理效果更佳。两类腐败行为发生频率都受到十八大前发生频率的影响，体现出明显的路径依赖效应。行政控制、资源动员和强化激励构成反腐风暴的三个动员机制，但其效果有所不同。

具体而言：首先，资源动员并未对腐败行为发生频率产生影响。一个可能的解释是：反腐败以公共部门自身谋利行为为治理对象，是刮骨疗伤、自我革命型的政治动员，因此组织系统内部临时性资源动员难起作用。当然，系统外资源动员的效果仍待进一步观察。其次，行政控制是两类腐败行为的共同影响机制。说明规则控制在反腐风暴中起到了非常重要的作用。第三，惩处力度对隐性腐败行为影响显著，但对显性腐败行为影响不显著。这说明持续两年多的反腐风暴使得较容易被观察的显性腐败行为得到了有效控制，不再因惩处力度的变化而发生变化。这表明前期的治理取得较好效果，显性腐败行为惩处的可信承诺已经建立。而隐性腐败行为因较难以直接观察，在反腐风暴持续两年多后仍然受到惩处力度的约束。这意味着惩处力度仍是重要治理工具，隐性腐败治理仍然任重而道远。总体上，腐败行为的发生存在路径依赖效应，与组织系统内部临时性资源动员相比，惩处力度和行政控制都起到了抑制腐败行为的作用。维持腐败惩处力度并进一步推动法治进程是腐败治理的有效方式。

威廉姆森的公共和私人官僚制理论关注市场、私人官僚制、管制和公共官僚制等治理模式的区分，但并未进一步分析公共官僚制的不同类型。本研究把动员式治理视为威廉姆森理论中公共官僚制的一种新类型，是对公共和私人官僚制理论的扩展。一方面，我们继承了该理论分析治理模式间区别时对行政控制和激励强度的强调。另一方面，我们认为资源动员也构成动员式治理的核心动员机制。正是对资源动员的强调，使得本研究能够借鉴威廉姆森的理论思路分析作为一种非常规中国公共官僚制的动员治理。这意味着，对公共官僚体制不同治理模式的进一步研究可能需要不断发掘新的治理工具。需要指出的是，三个动员机制对两类腐败行为影响的不同，表明动员机制的效果有其条件性。反腐败这一自我革命型政治动员机制的特殊性值得强调。不同治理情境下动员机制及其效果仍需后续研究继续探讨*本研究得益于周雪光教授的研究工作及多次指点，特致谢意！论文曾在“国家治理与廉政创新：第三届中国廉政制度创新学术研讨会”(2014年6月，中山大学)上报告，感谢公婷教授及其他与会者的评论。感谢何彬、吴瑞财、郑华良、周碧华的评论与帮助。。

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■作者地址：赖诗攀，华侨大学公共管理学院；福建 泉州362021。Email：span_lai@163.com。

■责任编辑：叶娟丽

[19] J.Q.Wilson(1989).Bureaucracy:WhatGovernmentsDoandWhyTheyDoIt.New York:Basic Books.

Political Mobilization and Its Effect: Taking Anti-corruption for Example

LaiShipan(Huaqiao University)

Abstract:Political mobilization mechanisms and their effects are studied in this paper. Drawing on insights from organizational economics, three mechanisms of political mobilization, strengthening incentive, administrative control and resource mobilization, are concluded firstly. Taking anti-corruption campaign since the 18th CPC National Congress as an example to carry out an empirical study, we find that the anti-corruption campaign makes the frequency of both implicit and explicit corrupt behavior decrease significantly. The occurrence of corrupt behavior reflects the path dependence effect. Strengthening incentive, administrative control and resource mobilization are three mobilization mechanisms of the anti-corruption campaign, but the effects of them are conditional. Compared with the temporary resource mobilization of internal organization, the punishment intensity and administrative control are more effective governance instruments of corruption.

Key words:public sector corruption； mobilization mechanism； incentive intensity； administrative control; resource mobilization

基金项目：■国家社会科学基金青年项目(11CGL094)

DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2016.01.002