职能分工与角色定位——社会组织治理结构与管理模式的横向维度

孙莹

(辽宁行政学院，辽宁 沈阳 110000)

职能分工与角色定位
——社会组织治理结构与管理模式的横向维度

孙莹

(辽宁行政学院，辽宁 沈阳 110000)

政府是社会场中永远的行动者,其与社会将不断相互渗透,两者的边界也会趋于模糊而难以区分。在实践场域中,社会工作一方面在嵌入原由政府主导的社会服务体制中，同时,政府也以其特有的方式嵌入到社会工作的载体即社会组织中。社会组织与政府之间是一种相互嵌入、双向嵌入的关系。

社会组织；治理；角色

社会组织在保证自主性和独立性的前提下，通过与政府的平等合作获得政策支持和财政资助是社会组织发展的必然需要。社会组织运作机制灵活，具有良好的社会动员能力和资源整合能力，能够有效的推动社会问题的解决。这些社会资本是进行有效社会动员、实现良好治理的基础性条件，从而大大降低通过协调合作获得善治的管理和服务成本。

1 横向合作维度下政社合作的职责分工

1.1 政府的选择性支持与选择性控制

“选择性支持”的实质，与其说是在类型上对社会组织开展的一种有选择性的支持，还不如说是在功能上对社会组织的一种选择性的支持，也就是在漠视甚至压制社会组织公共利益表达功能的同时，单维度地支持社会组织的公共服务提供功能。作为对这样一种“选择性支持”的制度环境的回应，社会组织在生存策略的选择上首先考虑的就是要压缩公共利益表达功能，而专注于政府所支持和引导的公共服务领域。之所以要压缩公共利益表达功能，是因为这样做特别适合于“选择性支持”的制度环境，是化解体制性压力、获取体制性支持的生存策略。如果社会组织能够避开有争议或者敏感的政治议题，而专注于提供那些政府没有意愿或者没有能力提供的公共物品，地方政府倾向于容忍它们的存在。

1.2 社会组织的公共利益取向和自身能力提升

各类社会组织亦应有对自身的理性认知，明确向社会宣示自己无意、也不可能取代政府的地位，不涉入政治活动，更不应从事危害国家安全的活动。社会组织应该在公共服务中明确自己的职责和位置，不要逾越自己正常合理的工作范围，在公共事务治理中对政府起到互补、监督的作用，更多承担一些准公共产品和地方公共产品的提供任务，与政府构成一种错位互补、相互促进的关系。

2 横向合作维度下政社合作的角色定位

社会组织是政府的伙伴和助手，能够帮助和弥补政府在公共服务方面的不足和薄弱之处，因此，政府与社会组织应该建立平等、紧密的合作关系。

2.1 政府角色定位——推动者和合作者

首先，确保目标保持一致。不同的组织必须形成能够整合行动的有效网络。所有这些都要求采用新方式和新技能。为此，政府不仅要对公共机构的内部动力充分了解，还要对第三方机构的激励结构加以认识，学会如何管理好复杂的网络，在相互依赖的体制中如何与社会组织学会合作，如何构建奖励机制以克服委托—代理关系的道德风险，以及如何为难以估计的后果建立一种责任分担感。

其次，确保监督有效到位。依靠社会组织提供公共服务，会导致公共机构的控制力减弱，如何加强对这些组织的监督，也成为摆在决策者面前的又一难题。委托——代理理论认为，执行机构实际上掌握着更多的信息，他们在如何提供以及怎样提供更好的公共服务问题方面有更多的发言权。

最后，确保“增量”真正发生。未来的政府是积极、主动、非官僚化的，它运用市场的力量，鼓励社会组织扮演过去政府承担的部分角色，使社会组织共同分担营运的风险，协助政府处理公共事务，促进政府机关提高行政效率。

2.2 社会组织角色定位——助手和伙伴

首先，社会组织应成为政府的有力助手和新型合作伙伴。社会组织被称为是政府管理在社会领域中的“毛细血管”，因此，政府与社会组织之间应该建立互补的合作关系。社会组织能够在政府无法充分发挥作用或不应发挥作用的领域弥补社会管理的不足和空白，既在一定程度上弥补政府失灵，又可以弥补市场失灵。政府的调控机制与社会的协同机制之间是可以联动的，政府的行政功能与社会的自治功能是可以互补的，政府的公共管理力量与社会的自我调节力量是可以互动的。政府与社会组织之间完全可能形成社会管理和服务的合力。

其次，社会组织应成为公共服务供给多元化的重要力量。公共服务的供给主体的多元化，供给渠道的多元化，应该是公共服务供给的取向。政府是公共服务的责任主体，但并非唯一的提供者，社会力量也可以积极参与进来。因此，应鼓励和引导各类社会资本以合作、承包等多种形式参与提供基本公共服务，完善社会力量参与公共服务提供的优惠政策，形成多方参与、共同发展的良性格局。积极培育社会组织，重点发展和规范各类行业协会、公益慈善组织和基层服务组织等，充分发挥社会组织在公共服务提供方面的作用。

3 横向合作参与者对社会组织的价值期待

第一，公平性。公平正义是社会主义法治的核心价值，是有效保护宪法和法律赋予公民的各种权利的关键，也是政府依法行政永葆生机和活力的关键。公平作为一种社会理想和原则，反映了人们对现实的社会权利关系的道义追求。它是围绕尊重和实现每个人的生存和发展权利而形成的一个多维的社会范畴，主要包括权利公平、机会公平、规则公平和分配公平。

第二，效率。高效率和高绩效意味着能够充分地利用各种资源实现管理的目标，意味着要重视金钱的价值、重视时间的价值、重视结果的价值、重视服务的价值。评价社会组织效率高低，往往通过政府公共服务、公共物品、政府规模、居民经济福利等多个因素来衡量。

第三，信任。信任既是公民基于信念的道德选择，也是基于理性的认知判断，并在公民与社会组织的交往过程中具体形塑。公民的信任从根本上源于公民对于政府代表、彰显和维护公共价值的信念与期待。公民对于公共价值的认同是一种道德信任，它基于“善的和必要的”价值判断，并通过公民与政府的情感联结构建了稳固的信任基础，这种产生于认同政府的公共目的与公共价值的信任具有相对的稳定性和持续性。

孙莹(1981.08-)，女，满族，辽宁沈阳人，辽宁行政学院副教授，硕士，研究方向：公共管理。

D630

A

1671-1602(2016)24-0088-01