政府供给养老服务的动力机制研究

政府供给养老服务的动力机制研究

□鲁迎春

摘要：政府是养老服务供给的重要主体，对政府供给养老服务的动力机制的探究对于应对养老服务供需矛盾具有重要意义。本文一方面从政府的基本属性出发，考察了政府供给养老服务的根本动力，另一方面基于对各级政府养老服务供给实践的调研，考察了层级体制之下各级政府供给养老服务的现实动力。政府追求合法性的根本动力经由自上而下的动力传递而推动着各级政府的养老服务供给实践。绩效考核体系是养老服务供给动力自上而下传递的作用机制，任务指派是养老服务供给动力自上而下传递的实现路径。相对于养老服务需求感知的自下而上传递而言，养老服务供给动力的自上而下传递是一种“逆层级化”的动力悖论，这是造成养老服务需求表达与供给回应不对称，进而造成养老服务供给不足(尤其是结构性供给不足)的重要原因。为了破解“逆层级化”的动力悖论所造成的养老服务供给不足的难题，可以从以下三方面努力：一是改革政府绩效考核方式，用体制约束激活地方政府的供给动力；二是畅通公众需求表达机制，用需求压力激活地方政府的供给动力；三是鼓励社会治理创新，用开放性政治激励激活地方政府的供给动力。

关键词：养老服务；政府；动力机制

一、问题的提出

中国自2000年步入老龄化社会以来，老龄化的速度持续加快、老龄化的程度不断加深。截至2014年底，中国60岁以上老年人口已经达到2.12亿，占总人口的15.5%。据联合国人口展望数据，2025年，中国65岁以上人口占总人口的比例将超过14%，进入深度老龄社会；2035 年，中国65岁以上人口占总人口的比例超过20%，进入超级老龄社会。①杨燕绥、胡乃军：《储备养老资产 完善养老保障》，《人民日报》，2013年1月28日。然而，旨在评价老龄社会状况和发展战略的“老龄社会发展指数”显示中国得分仅为52.6，说明中国在养老准备方面尚不及格。②姚冬琴：《我国应对老龄化准备不足，养老三大指数两个不及格》，《中国经济周刊》，2014年2月25日。可以说，养老服务是老龄化时代最紧缺的基本公共服务需求。

在破解普遍存在于世界各国的公共服务供给难题方面，已有研究的努力似乎主要倾向于对“如何向政府以外的主体借力？”的探究。将公共服务的规划者和生产者相分离，并依此作为政府责任定位和创新公共服务供给制度安排的依据便成为一种世界性的潮流。美国知名学者奥斯特罗姆、民营化理论专家萨瓦斯等都积极致力于探索公共服务供给的多元主体参与机制创新，并提出了具有普遍参考价值的公共服务供给制度安排。③郁建兴、吴玉霞：《公共服务供给机制创新:一个新的分析框架》，《 学术月刊》，2009年第12期。国内学者郁建兴等也在创新公共服务供给机制、充分发挥多元主体力量方面发表了富有影响力的研究成果。④参见奥斯特罗姆、帕克特、惠特克：《公共服务的制度建构——都市警察服务的制度结构》,宋全喜、任睿译，上海三联书店2000年版；萨瓦斯著：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版。但鲜有研究致力于探索政府本身供给公共服务的动力机制，而这恰恰从根本上决定了政府供给公共服务的实际行动与服务水平。本文认为，对于探寻提升公共服务供给水平的路径而言，探究“如何提升政府自身的公共服务供给水平？”至少与探究“如何向政府以外的主体借力？”具有同等重要的作用，因此，本文试图通过研究政府供给养老服务的动力机制，探索提升政府养老服务供给水平的可能路径。

二、 政府合法性的最大化追求：政府供给养老服务的根本动力

(一)政府合法性的最大化追求是政府基本属性的体现

政府的合法性，简而言之就是社会对政府的认可。对于任何政府而言，谋求政府合法性都是关乎其政权存继流亡的核心问题，都是其所要达成的首要而且永恒的目标，都是其基本属性即公共性和自利性的体现。

政府的公共性是指政府维护公共利益的属性，即政府受人民委托而行使公共权力，以人民的意志为遵照，以保证公民的共同利益为出发点，通过制定和执行公共政策而实现社会的共同利益。*孙柏瑛：《公共性:政府财政活动的价值基础》，《中国行政管理》，2001年第1期。政府的自利性是指政府追求自身利益的属性。政府利益是政府产生与发展的客观产物，政府利益的存在超越了历史阶段和意识形态的束缚而成为各个发展阶段的社会中普遍存在的现象。一切个人和组织的所有行为都以对利益的追求为根本动力，这一点决定了政府自利性的存在是客观的、必然的。政府的公共性和自利性就如一枚硬币的正反面共同构成了政府的基本属性。政府的公共性是政府的本质属性，甚至可以毫不夸张的说，政府的公共性是先于作为具体组织形态的政府而出现的。政府的产生正是以社会对其公共性的需要为前提的。社会对公共性的需要为政府产生提供了逻辑前提和基础条件的同时，也为政府的自利性提供了凸显空间和存续基础，政府的自利性是政府产生之时便必然具有的属性。

无论是政府的公共性还是政府的自利性都对政府提出了追求合法性的要求。政府的公共性天然是政府合法性的基础，对合法性的追求是政府公共性的本质要求。而政府自利性的实现必须要以政府的长期、稳定存在为基础，而政府的长期、稳定存在必然要基于社会对政府的认可，也就是政府的合法性。因此，政府的合法性是政府自利性得以表现的前提，对合法性的追求是政府自利性的客观要求。政府的公共性和自利性在追求政府合法性问题上实现了辩证统一，并促使政府倾向于以合法性最大化为原则、策略性地推进追求合法性的实践活动。

所谓合法性最大化追求是指政府在谋求合法性的实践过程中以类似“成本—收益”分析的思维来衡量自身履行责任的努力程度与民众认可程度的关系，追求以最小的资源消耗谋取最高程度的民众认可。尽管客观上讲，政府履行责任的成本与获得社会认可的收益都很难做出精确的量化衡量，但是有一条思路却是毫无疑问的：集中精力解决特定发展阶段的主要矛盾永远是一条实现合法性最大化的现实策略。

(二)养老服务供给是老龄化时代政府合法性生长的最大来源

政府合法性生长的最大来源总是蕴藏在应对特定时代背景下最为突出的问题和矛盾的努力中，正如1949年至1970年代末的中国社会所面临的核心矛盾是“落后就要挨打”的问题时，政府合法性生长的最大来源即蕴藏在“优先发展重工业，提高国家建设能力”的努力中；1978至1990年代末的中国社会所面临的核心矛盾是“人民日益增长的物质文化需要同落后的生产力之间的矛盾”时，政府合法性生长的最大来源即蕴藏在“解放生产力，发展生产力”的努力中。

随着老龄化程度日益加深，中国的养老服务供需矛盾日益激化。无论是机构养老、家庭养老还是社会化、市场化的养老服务供给都存在严重不足的现象。*张盈、闫江：《中国养老服务现状、问题与公共政策选择》，《当代经济管理》，2015年第1期。另外，中国2010年的老龄人口有效赡养比已达到1:5，到2020年将升至1:3。*胡乃军、杨燕绥：《中国老龄人口有效赡养比研究》，《公共管理评论》，2012年第2期。这意味着养老服务供给问题所困扰的不仅仅是中国2亿多老年人，同时还困扰着广大不堪日益加重的老年人赡养负担的劳动人口。日益增长的养老服务需求与政府有效供给不足之间的矛盾显然已经成为了老龄化时代影响着绝大部分社会成员的主要矛盾，而这意味着政府提升养老服务供给水平的努力成了老龄化时代政府合法性生长的最大来源。

三、 绩效考核：政府供给养老服务之动力逐层传递的作用机制

(一)自上而下的政绩考核是地方政府行为的“指挥棒”

所谓政绩考核就是特定的考核主体按照法定的程序和方法对领导干部的行为进行考察与评价，并以此作为对干部奖惩、任用提拔的重要依据。而在中国的中央集权体制下，政绩考核是一个自上而下的评价体系，中央和上级政府是考核下级政府的主体。上级党委的竞争性选拔和任命是产生地方官员的主要方式，而提拔或者升迁是对地方干部的最重要的政治激励方式。*唐海华：《“压力型体制”与中国的政治发展》，《中共宁波市委党校学报》，2006年第1期。因为职位的高低与薪酬水平、绩效工资、额外福利、培训与发展有明显的正相关关系，晋升往往意味着荣誉、薪酬、福利等多重收益的增加，而一旦在晋升竞争中落败，就意味着荣誉、薪酬、福利等收益难以获取合法增量。*沈承诚：《经济特区治理困境的内生性:地方政府核心行动者的动力衰竭》，《社会科学》，2012年第2期。同时，中国政府官员的职位晋升是遵循严格的层级秩序的，也就是说一个官员如果在某个层级上的晋升失败，那么他就永远不可能获得下一个更高层级的晋升机会。因此，晋升机会既是政府官员实现自利追求的最为有效的途径，同时也是实现政府自利追求的稀缺途径。因此，政绩考核具有明显的激励监督功能，是地方政府行为的“指挥棒”。*彭勃：《社会冲突困局与地方发展主义》，《经济社会体制比较》，2009年第2期。

(三)绩效考核体系对养老服务供给的纳入是地方政府供给养老服务的直接动力

在养老服务供给领域，虽然从整体上来讲政府是出于对自身合法性的追求而致力于提升服务供给水平，但实际上中央政府和各级地方政府的行为动力是存在明显差异的。中央政府主导了在合法性最大化原则下的行为选择，也就是说中央政府直接对接政府追求合法性这一根本目的。各级地方政府则是通过执行中央和上级政府所提出的责任目标和任务要求而与追求政府合法性的根本目的间接相连。也就是说，对于地方政府而言，中央主导确定的政绩考核主旨内容及其指标体系对养老服务供给的要求是其服务供给行为的直接动力。

自2000年8月19日中共中央、国务院发布的《加强老龄工作的决定》指出“人口老龄化将给我国经济和社会发展带来一系列深刻影响。采取积极措施，加强老龄工作，是一项重要而紧迫的战略任务”以来，中央政府持续在国民经济与社会发展“五年规划”中强调养老服务的供给，并提出了越来越明确的任务目标。并且，2003年党的十六届三中全会和中央经济工作会议都提出了新的“政绩观”，即领导干部的考核要把握住“以人为本”这一基本点，强调发展是以实现人的全面发展为目标的发展，是以人民群众的根本利益为出发点的发展，发展的目的是要不断满足人民日益增长的物质文化需要、是要切实保障人们的政治、经济和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。由此，促进人的全面发展、提高人民生活水平和生存质量、体现社会公平和正义等指标被纳入政绩考核体系之中。*中共四川省委组织部课题组：《领导干部政绩考核指标体系及评价办法》，《中共四川省委党校学报》，2004年第3期。养老服务的供给则是提高人民生活水平和生存质量的重要内容，由此被纳入了政绩考核体系中。各级地方政府供给养老服务的实践表明，其都是以上级政府的要求和部署为遵照的。各省级政府都以中央政府发布的五年发展纲要对养老服务供给的要求为参照，将养老服务供给纳入各自辖区范围内的五年计划发展纲要中。省级以下的各级政府都分别以上一级政府提出的要求为纲，对本级政府辖区内的养老服务供给作出具体安排。自上而下的绩效考核体系起到了将中央政府的提升养老服务供给水平的责任目标和任务要求转化为各级地方政府行为动力的作用。

四、 任务指派：政府供给养老服务之动力逐层传递的实现路径

(一)自上而下的任务指派是行政权力分配的客观结果

在中国的层级体制下，中央和地方遵循着如下普遍的行政权分配原则：中央统摄重要的人事权，并按“下管一级”的规律传递着对人事权的掌控，即上级政府对人事权的掌控集中体现为对直接的下一级的人事权的掌控；中央政府统摄重要的考核权，同样按照下管一级的原则传递着对考核权的掌控，即上级政府负责对下一级政府进行考核；在行政事务中，中央负责制定大政方针，中央制定的战略和政策绝大部分需由下级政府具体实施。这种普遍存在于中国行政管理实践中的政府内部的上下关系与治理模式揭示了中国的行政体制是一种人格化、结果导向的责任分担机制。*周黎安：《行政发包制》，《社会》，2014年第6期。其具体表现就是中国长期沿用的“属地管理”原则，强调“谁主管，谁负责”，即辖区内所发生的事情，不管是否与辖区内部管理有关，辖区行政首脑都要承担相应的责任。同时，上级政府对下级政府下达的任务指标通常是以结果论英雄，这是因为上级政府将任务分解指派给下一级政府之后，下一级政府在实际工作中具有许多自由裁量权和信息控制权，所以上级政府通常只能依赖最终的结果对下一级政府的行为进行考核。

自上而下的人事权和自上而下的考核权相结合，就形成了作为权力掌控者的上级政府对下一级政府行为的超强的影响力，从而赋予了下级政府遵行上级政府责任目标的客观压力。因此，中央提出重大经济和社会发展目标及战略后，各级地方政府层层传达和部署，战略目标也不断被分解下达，从中央政府到基层政府之间发生着层层传递的任务指派。当自上而下的任务指派发生在地方政府存在晋升竞争的领域时，下级政府对上级政府任务目标的完成将会获得更强的激励。横向晋升竞争和纵向任务指派之间是互补关系，高强度的横向竞争和深度的纵向发包相当于在承包人身上同时产生了强大的晋升激励和问责压力。下级政府面对上级政府的任务指派，会利用自身对资源的实际控制权和自由裁量权最大限度地去完成任务以避免被问责和赢取晋升机会。

(二)自上而下的任务指派是落实养老服务供给的普遍方式

当养老服务供给目标被纳入政府绩效考核指标体系之后，养老服务供给的任务指派就已经被置于地方政府的晋升竞争领域，从而能获得地方政府更强的行为回应。因此，自上而下的任务指派成了落实提升养老服务供给水平的普遍方式。

2000年，国务院办公厅转发民政部等部《关于加快实现社会福利社会化意见的通知》，提出了养老服务供给“在供养方式上坚持以居家为基础、以社区为依托、以社会福利机构为补充的发展方向”，到2011年第十二个“五年规划”时，中央政府明确提出要建成“以居家养老为基础，以社区为依托，以机构养老为支撑”的养老服务体系，并明确要求实现“每千名老人拥有30张床位”的目标。中央政府日渐明确的责任目标逐层往下传递而转化为各级地方政府在本辖区 “五年规划”中的养老服务供给责任目标，并最终转化为基层地方政府的任务清单。

以S市为例，其在“十二五规划”中明确要求“十二五”期间要新增养老床位2.5万张，到“十二五”期末，养老床位达到12.5万张，全市各区县、街道(乡镇)公建养老机构设施实现全覆盖，每个区县至少拥有1家以上收住失能(失智)老年人为主的具有一定规模的公建照料机构，其中收住失智老年人的照料床位不少于100张；每个街道(乡镇)公建养老机构床位占本区域老年人口的1.5%以上。为了保障责任目标的落实，S市政府向各区县政府下发了明确的指标任务，首先在整体上要求各区县由政府投资建设或者由政府资助民办非企业单位建设且以提供基本公共服务为功能的养老床位要达到所在区县户籍老人的2%，其中政府投资建设的床位数不得低于所在区县老年人口数量的1.5%。除此之外，各区县政府还要通过各种具体引导措施，鼓励社会力量兴办养老床位。S市政府对各区县应该完成的养老服务设施建设的具体数量作出了明确指派(详见表1)。其中硬性指标为由政府投资建设或者由政府资助民办非企业单位建设且以提供基本公共服务为功能的养老床位要求；引导指标为对各区县政府通过各种具体引导措施鼓励社会力量兴办养老床位的要求。S市根据中央政府的要求确定本级政府养老服务供给的总目标，然后对任务进行分解并指派给各区县政府，各区县政府接到市政府的任务指派之后，会再在各个区县政府所辖的政府派出机构(街道办事处)之间进行进一步的任务分解和指派，由此实现政府养老服务供给动力的逐层传递和供给目标的最终实现。

表1　S市养老床位建设区(县)指标

五、 激活政府供给养老服务的动力：优化养老服务供给水平的对策思考

在中国现有的政府层级体制和层级分工之下，真正决定了养老服务供给实际水平的是地方政府的养老服务供给动力，因此优化养老服务供给水平的基本路径在于激活地方政府供给养老服务的动力机制。

(一)动力悖论：地方政府养老服务供给动力与需求感知的“逆层级化”

通过对各级政府供给养老服务的实践考察，本文发现，各级政府对养老服务的需求感知和其供给养老服务的动力之间呈现出一种“逆层级化”现象，即政府对养老服务需求的感知是自下而上传递的，而政府供给养老服务的动力是自上而下传递的(如图1所示)。

图1：地方政府养老服务需求感知与供给动力的

在层级政府体制下，正常的逻辑是层级越低的政府越接近民众，从而能更好地感知民众对于养老服务的需求，这种需求感知遵循自下而上传递的层级规律。与这种自下而上传递的需求感知层级规律相对应，公共服务的生产与提供应当是一种自下而上的累积，即政府在城市基层的派出机构(街道办事处)负责本街道(镇)范围内的养老服务供给，并由各街道的养老服务供给成果累积成区(县)政府的成果；区(县)级政府负责本区范围内的养老服务供给，并由各区(县)的养老服务供给成果累积成省(市)级政府的成果，省(市)负责本省(市)范围内的养老服务供给，并由各省(市)政府的养老服务供给成果累积成全国的整体成果。成功实现这种养老服务供给的累积效应的关键在于具体承担养老服务供给实施的基层政府对于辖区内民众养老服务的需求的直接回应。也就是说，需要各级政府(尤其是直接联系群众的基层政府)要以回应民众需求而不是响应上级要求为养老服务供给的直接动力。然而，本文却发现，实践中政府供给养老服务的动力却并非来自于对民众需求的直接回应，而是来自于对上级政府要求的直接回应，由此形成了养老服务供给动力自上而下传递的层级规律。

地方政府对养老服务的需求感知和其供给养老服务的动力之间的“逆层级化”现象是养老服务供给实践中需求表达与供给回应之间的脱节。作为养老服务供给动力的直接来源的中央和上级政府对养老服务需求的感知必然不如与民众更为接近的下级和基层政府来得准确，但中央和上级政府所确定的责任目标和任务要求却是下级和基层政府供给养老服务的实际指南。这种需求表达与供给回应之间的脱节是造成供给不足(尤其是结构性供给不足)的重要原因。在上述“逆层级化”现象作用下，各级地方政府都以完成上级政府的任务指标为直接目标，其影响是：一方面，当上级政府的任务指标超过现实的需求时，下级政府迫于政绩考核的压力而不能减少供给量；另一方面，当现实的需求超过上级政府的任务指标时，下级政府也并没有动力去增加供给量。同样，在养老服务供给具体内容上也会出现类似的偏差，即当上级政府确定的服务供给类别与民众的真实需求出现偏差时，下级政府一方面会坚持提供与民众需求不符，但在上级政府要求内容之内的服务内容；另一方面会忽视不在上级政府要求范围之内，但确实是民众真实需求的服务内容。由此，不仅造成了部分养老服务需求因为政府养老服务供给动力不足而得不到满足，也造成了不同区域间明显的服务供给结构性失衡。以S市为例，其养老服务供给中的一个典型问题就在于养老床位的结构性短缺：有些区县养老床位 “一床难求”，养老服务供给缺口明显，而在某些区县养老床位的空置率却高达53.65%。*S市民政局：《S市社会福利年报》，2014年。

(二)改革政府绩效考核方式：用体制约束激活地方政府的供给动力

长期以来,对地方政府的绩效评估基本上都是以上级政府为主体，并以上级政府确定的“中心工作”为主题而展开的。现实的经验表明，上级政府所确定的“中心工作”是否切实反映了人民群众的要求和愿望是值得讨论和思考的。一种不容忽视的倾向是，与老百姓的要求和愿望相比,上级政府确定的“中心工作”更能获得地方政府的重视和行动。与此同时，上级政府对下级政府实施政绩考察时，总是难以避免地遭受着信息失真的困扰，而这主要是由于作为评估对象的下级政府和作为评估主体的上级政府之间的博弈行为而导致的。*周志忍、徐艳晴：《政府绩效评估中博弈行为的防范之道：理论与国际经验》，《中国行政管理》，2015年第6期。也就是说，在养老服务供给中，自上而下的绩效考核体系，不仅违背了养老服务需求表达自下而上传递的规律，而且还面临着绩效考核过程中“上有政策，下有对策”的困境。

因此，优化养老服务供给的基本思路主要在于两个方面：一是对于自上而下的供给动力传递与自下而上服务需求传递之间的这种“逆层级化”困境的突破，一是对绩效考核过程中所存在的博弈行为的防范。这两个方面都统一于对以上级政府为单一考核主体的自上而下的政绩考核方式的改革，其核心在于引入公民的参与。公民一方面是养老服务的需求主体，对于政府供给养老服务的水平有着直接的切身感受，因而能更为准确和客观的对政府供给养老服务的水平作出评价；公民同时还是独立于地方政府之外的第三方力量，客观上不存在谎报信息的动机，尤其在事关其自身公共服务水平的养老服务供给评估中更是如此。通过确立公众作为政府养老服务供给绩效的评估主体、为其参与绩效评估过程搭建便捷的平台、并将公众的评估结论作为官员晋升的重要依据，可以有效强化绩效考核体系对政府供给养老服务行为的约束，从而能让地方政府更多的从回应公众需求而非单纯的应对上级考核出发以提供更高效和更高水平的养老服务。

(三)畅通公众需求表达机制：用需求压力激活地方政府的供给动力

养老服务供给依赖自上而下的任务指派实际上折射出在我国的地方公共服务供给中所采用的是一种“自上而下”的决策程序，这是中国地方政府公共服务供给的普遍现象。在“自上而下”的供给决策中，公共服务的供给种类、数量和方式等决策都是由上级政府作出，然后逐层向下级政府传达，直至基层政府。*刘蓉、黄洪：《我国地方公共品的需求表达与决策机制研究——一个政治经济学的分析视角》，《当代经济研究》，2011年第11期。在这一过程中，公众需求并没有得到切实表达，因而供给决策通常不能充分回应公众的真实需求。公众需求表达通道的堵塞不仅严重削弱了上级政府所作出的供给决策的科学性，也是导致地方政府对公众需求感知模糊不清的原因。正是由于地方政府缺乏对于公众需求的切实掌握，使得其在公共服务供给实践中倾向于执行上级政府的“任务指派”。因为，尽管上级政府的“任务指派”并不一定是民众的真正需求，但是相比于模糊未清的公众真正需求而言，自上而下的“任务指派”通常是清晰而明确的，因而更具有操作性，也就更容易被地方政府所执行。因此，要优化地方政府的养老服务供给水平，必须畅通民众养老服务需求的表达机制，以形成明确的需求表达，并以此作为地方政府养老服务供给的任务清单。

公众需求表达的传递路径主要有三种。一种是官方路径，主要是地方政府用问卷、走访、座谈会等调查方式了解公众的需求。一种是民间路径，其主要是指借助新闻媒体或社会组织的力量向政府传递公众的需要。新闻媒体通常具有较强的社会影响力，其对于公众需求的表达通常能给地方政府造成较大的舆论压力。社会组织则具有相对公众个体而言的合力优势，其对需求的表达也通常更能引起政府的重视与回应。除此之外，民众还可能通过信访等途径表达自身的服务需求。上述三种方式各有优势，官方途径作为政府主动疏导需求表达通道的一种方式，是三种途径中最容易激发政府需求回应行动的路径；民间途径是一种社会合力的表达，通常能构成对地方政府的舆论压力而激发政府的回应行动；对于信访等其他途径，则通常是个案式的表达，但其对于需求的表达是最为具体最为细致的，多个个案表达的集合能为政府界定公众的养老服务需求提供有益的指导。但归根到底，上述三种需求表达的路径都要依赖政府的开放与责任来取得实际成效。因此，在优化地方政府养老服务供给水平方面，上级政府应该放弃“自上而下”的供给决策，而致力于公众需求表达机制的建设，让地方政府直接面对公众服务需求的压力。

(四)鼓励社会治理创新：用开放性政治激励激活地方政府的供给动力

长期以来，中央和上级政府的政治激励都是下一级政府行为动力的主要来源，自上而下的干部考核指标体系就是这种政治激励的典型模式。*冉冉：《“压力型体制”下的政治激励与地方环境治理》，《经济社会体制比较》，2013年第3期。近年来，在政治激励的模式上出现了新的拓展，即相对于传统上占绝对主导的封闭性的指标考核而言，涌现出了越来越多样的开放性的创新竞争，其典型的方式就是各种地方政府创新奖项的评选。诸如由中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中共中央党校世界政党研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合发起的“中国地方政府创新奖”评选，由国家行政学院和人民网联合主办的“全国加强和创新社会管理典型案例”评选等。这类创新竞争实质上是一种新型的政治激励，地方政府通过参与评选并获得奖项，通常可以获得上级政府的关注而为其获得晋升机会增加可能性，因而对于地方政府具有明显的激励作用。相对于由中央政府或上级政府以既定指标体系为标准对下级政府进行考核而言，这种创新竞争的激励作用更具有开放性。一方面，这种创新竞争的评价主体具有开放性，学者专家、新闻媒体和公众都能参与其中， 从而能从更加多元的视角对政府的行为进行更为全面、更为客观的评价；另一方面，这种创新竞争的内容具有开放性，地方政府可以根据自身的实际情况自主选择社会事务治理方式和公共服务的供给模式，而并不受既定的指标体系的约束，因而更能激发地方政府的创造性和能动性。

在老龄化程度日益加深的大背景下，公众日益增长的养老服务需求与政府有效供给不足之间的矛盾越来越突出，因此在开放性的创新竞争活动中，越来越多的地方政府会自主聚焦于提升养老服务的供给水平，或者是聚焦于提升以养老服务为核心内容的公共服务供给水平。毫无疑问，地方政府对于提升养老服务供给水平的自主聚焦与创新探索，对于提升养老服务的整体供给水平是相当有益的。客观上讲，在养老服务供给领域存在着很大的创新空间，关键在于地方政府是否有动力去探索。因此，在养老服务供给领域要更多的通过鼓励创新竞争的方式，激活地方政府的动力和创造力，以提升服务的供给水平。□

(责任编辑：徐东涛)

中图分类号：D669

文献标志码：A

文章编号：1007-9092(2016)01-0109-006

作者简介：鲁迎春，中共上海市委党校公共管理教研部讲师，管理学博士，主要研究方向为公共政策和公共服务。

收稿日期：2015-08-19