解析制约新时期基层动物卫生体系工作开展所面临的问题

艾纯民

（辽宁省重大动物疫病应急中心，辽宁 沈阳 110161）

解析制约新时期基层动物卫生体系工作开展所面临的问题

艾纯民

（辽宁省重大动物疫病应急中心，辽宁 沈阳 110161）

辽宁省的基层动物卫生体系建设从起步到发展和加强经历了数个阶段，每个阶段都是着眼于现实发展需要，并取得了一定成果。调查研究每个阶段所面临的新问题和探索研究解决新问题的办法是一项永恒的课题。在此，笔者根据多年的工作体会,着重从基层动物卫生体系建设的历史沿革谈谈制约新时期工作开展所面临的新问题。

基层动物卫生体系建设；历史；新时期

1 基层动物卫生体系建设的历史沿革

根据基层动物卫生体系建设的历史沿革，分为3个阶段。

1.1起步阶段辽宁省的乡镇动物卫生体系建设最早可追溯到1958年，当时，根据农业部畜牧兽医司颁发的《关于加强民间兽医工作》的要求，组织各县实行中兽医大联营，农村中的民间兽医大部分参加集体所有制的公社畜牧兽医站，标志着乡镇动物卫生体系建设开始起步。由于当时畜牧业不发达，主要是庭院式养殖用于农业生产和日常简单生活所需，因此，公社畜牧兽医站主要从事兽医门诊业务，对一般畜禽常见病进行治疗。这一时期，政府还没有形成进行村级动物卫生体系建设的概念。

1.2加强发展阶段随着规模化畜牧业的不断发展，畜牧业经济占农业经济的比例逐年提高，发展畜牧业成了农民脱贫致富的重要途径。与此同时，新发疫病不断出现，防控任务日趋繁重。为保障畜牧业健康发展，适应和满足农村经济发展、农民增收需要，政府及主管部门愈来愈重视基层动物卫生体系建设。根据农业部要求，辽宁省于1993年至1996年进行乡镇动物卫生体系体制改革，在全省开展了乡（镇）畜牧兽医站“三定一保”工作，即定性、定编、定员、保工资。1999年，辽宁省颁布了《辽宁省兽医管理条例》，要求乡级动物防疫组织编制内人员经费和业务经费，应当纳入县或乡财政预算，保证足额到位。尽管人员经费和业务经费没有保障到位，单位性质仍然是自收自支，但乡镇动物卫生体系建设还是得到不断加强和发展。同时，由于“望梅止渴”的效应对于稳定这一级队伍也起到积极作用。这一时期，村级动物卫生体系队伍由村兽医组成，主要从事动物防疫和一般诊疗服务等兽医活动，主要收入由防疫收费提成和一般诊疗收费组成。政府对加强村级动物卫生体系建设还没有摆上重要工作日程。

1.3划时代改革阶段随着农业现代化进程的深入推进，辽宁省畜牧业生产方式发生了巨大变化，集约化程度愈来愈高，规模化饲养如雨后春笋，畜牧业进入了快速发展的轨道。动物及动物产品极大丰富，畜牧业成了农村经济的支柱产业，辽宁省也实现了从自产不能自足到不但自足还要出口和向外省输出的历史性跨越。伴随着畜牧业的快速发展，动物疫病复杂多样，疫情形势日趋严峻。同时，为满足与世界接轨需要，动物疫病防控的行政和技术措施的标准也越来越高，基层动物卫生体系的现状已不适应形势发展的要求。2005年秋末冬初，辽宁省黑山等地区发生了迄今为止世界上规模最大的一起高致病性禽流感疫情。研究分析其原因，组织体系不健全，保障不到位，不适应畜牧业发展和动物疫病防控需要是造成此次疫情的主要原因之一。2005年12月，根据《国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见》（国发〔2005〕15号），结合辽宁省具体实际情况，出台了《辽宁省人民政府关于推进市县动物卫生管理体制改革的实施意见》（辽政发〔2005〕46号）文件，在全国率先进行兽医管理体制改革，辽宁省的基层动物卫生新体系建设全面铺开。确定了乡镇动物卫生体系的建设原则、单位性质、人员编制、工作职能。同时，明确规定要建立村级动物防疫员工作体系，在每个行政村聘用一名防疫员，接受乡镇所的业务培训、指导、考核和监督管理。村级动物防疫员实行聘用制，签订聘用协议书，明确聘用时限、责任义务、补贴发放及标准等内容。至此，辽宁省的基层动物卫生体系建设实现了历史性跨跃，管理体制进一步理顺，保障机制进一步完善，队伍的精神风貌焕然一新。

2 新时期基层动物卫生体系面临的新问题解析

新的基层动物卫生体系建设至今已运行10余年了，随着国家相关新政策的出台、社会经济的快速发展、基层工作任务和工作量的不断增加，基层动物卫生体系又面临着许多新的问题。

2.1乡镇所工作经费问题问题的突出表现在于国家取消了检疫收费，将导致部分乡镇所工作经费严重不足。在此以前，乡镇所的工作经费主要由两部分组成，一是财政拨给的人头费，二是财政返还的检疫费。多次下乡调研发现，大多工作开展比较好的乡镇所工作经费主要靠检疫收费来支撑。辽宁省有部分县（市、区）检疫收费超百万，有的地区达数百万，普兰店市2011年检疫收费近千万，如果靠增加财政预算来解决相应的工作经费，在地方财政比较紧张的地区已不可能。尽管各级政府及相关部门对此给予了重视，开展调研，下发文件，但问题能否得到解决还是要画一个问号。我国的财政状况呈现倒金字塔形，国家财政比省强，省级财政比市强而有的县乡财政也就是个吃饭财政，单单靠地方财政来解决基层工作经费缺口问题难度很大，部分乡镇所工作经费严重不足问题将凸显出来，深入研究解决办法已形势所迫。

那么如何妥善解决乡镇所工作经费问题，笔者认为解决这一问题的主要途径要通过省、市、县三级财政增加投入来解决。要根据实际工作需要，测算乡镇所所需工作经费，然后，按照省、市、县三级配套的原则予以解决，否则，单单靠县级财政解决，很难达到预期。

2.2乡镇所车辆问题辽宁省自2005年兽医体制改革开始，给乡镇所统一配备了微型面包，为满足和方便工作开展起到了重要作用。这些车辆现已运行了10年左右，有的带病运行、不堪重负，有的已经趴窝，置于被遗忘的角落。昌图县、灯塔市、辽阳县、锦州等县（市、区）通过做政府工作进行了车辆更新，大多地区维持现状。特别是车改工作的推行，有望更新的地区现已被搁置。

车辆问题各级政府和有关部门要给予高度重视，乡镇所工作职能多，工作地域跨度较大，工作任务比较繁重，深入村、屯、场、户的频次较高，没有车辆做保证，无法有效保证工作触角的延伸，进而很难保证工作质量和工作效率。要想妥善解决好这一问题，政府及财政等有关部门需投入相应资金，通过政府采购等途径，统一为乡镇所配置车辆。

2.3乡镇所编制问题辽宁省2005年开始的兽医体制改革，确定了区域所的单位性质为全额事业单位，人员编制4～6人。前者落实的比较好，编制也基本落实，但相当一部分地区只低配4人，极少数地区不足4人。通过这么多年工作运行，人员不足问题逐渐显现出来，主要有两方面客观原因。一方面是工作跨度大。除大连、朝阳外，其他地区基本实行区域建所，即2～3个乡镇建一个所，而且有的乡镇是撤乡并镇后的乡镇，那么少的人、那么大的工作面，深入工作的困难是可想而知的。另一方面是工作职能多、任务重。乡镇所建立伊始，先后加挂了“动物检疫站”、“畜牧技术推广站”、“畜产品安全监察所”牌子，乡镇所就成了一个小小的畜牧兽医局，而且工作任务非常具体，需事必躬亲。上面千根线，下面一根针，那么少的人，履行那么多的职能，完成那么多的任务、对接那么多的单位，要把工作做到位的困难也是可想而知的。省局已认识到这一问题的存在，提出要求区域建所要达到6个编，乡镇建所要达到三个编，从实际情况看，大连、朝阳、锦州、阜新等地区落实的比较好，其他部分县（市、区）没有达到要求。

要想解决好乡镇所人员编制问题就要实现上下联动。上级行政主管部门要做好、做通政府工作，通过政府编办发文，指导和推动乡镇所编制问题的解决。地方行政主管部门要积极与地方政府沟通，争取政府支持，切实落实好乡镇所人员编制。

2.4乡镇所工作状态问题改革初期，由于乡镇所人员身份的改变、待遇的提高，工作热情高、劲头足、面貌新，随着时间的流转，这种工作状态逐渐被蚕食，部分乡镇所的工作处于应付状态，应付于各种报表、各种总结、各种检查等等，忙活于表面的东西多，忙活于深入实地的工作少，工作浮而不实。

要想解决好乡镇所工作状态问题，主要需要做好三方面工作：一是做好保障工作，即做好经费、车辆等保障工作，为工作状态的改善提供客观条件支撑；二是做好管理工作，管理工作“管”很重要，一定要敢管、严管，要触及利益、触及痛处，不痛不痒、蜻蜓点水是解决不了问题的；三是做好长效机制培育工作，要着力构建能上能下用人机制，要深入推行工作目标量化考核工作机制，要大力推广典型示范引领工作机制。

2.5村防疫员待遇问题村防疫员待遇问题，历经多年努力，现已提高到新的标准——每人每年不少于7 000元。随着劳动力价格提升，农村保障机制的逐步构建，应该说这一待遇与防疫员的期望值还有一定差距，可以说“欲壑难平”。不改革现有的村防疫员结构状况，单单靠财政支持来满足村防疫员需求已越来越难。

如何解决好村防疫员待遇问题，需着眼于两个方面。一方面是保证村防疫员待遇不要低于水保员和护林员，现许多地区村防疫员的待遇不及水保员和护林员高，而实际工作量和劳动强度要比他们大而强，这一条件要求合情合理，并不过分。另一方面优化防疫员队伍，逐步走职业化道路的时机日趋成熟。主要理由是农村散养畜禽数量逐年递减，所占总量比例越来越少，村防疫员的工作量随之日趋减少，当发展到发达国家水平没有散养时，这支队伍存在的必要性还能存在吗，当然，现在仍不可或缺。前一阶段，省局下发了海城的做法，各地有一定反响，有的去取经，有的要尝试。各地可以选择在经济较发达、养殖量相对较少的地区搞试点，2～3个村，也可以再多一点的村设一个村防疫员，采取竞争上岗或面向社会招聘，这样既能提高村防疫员报酬，又能提高村防疫员队伍素质。大连市在这方面搞过测算，大连市每个村防疫员财政补贴共9 200元，其中有1 200元是基层防疫经费补贴（据笔者了解葫芦岛的一些县区也将这部分资金的一部分用于防疫员补贴），如果在南三区的三个村设一个村防疫员，那么财政支付的补贴就能达到27 600元，加上畜禽养殖保险提成和日常一般诊疗活动收入，就有可能达到4万元左右，这样以来，村防疫员职业化的道路就有可能走通了。

上面列述的新时期基层动物卫生体系面临的问题如果解决不好，将导致基层动物卫生体系工作进入一个新的瓶颈期。

Application progress in diagnostic method of Peste Des Petits Ruminants

Ai Chunmin
（Liaoning Center For Animal Disease Emergency，Liaoning Shenyang 110161）

Construction of animal health system of the province from the start to develop and then strengthen have gone through several stages,each stage was focused on the development of what the reality needs,and have achieved some results.Researching and exploring new problems that each stage faced,ways of solving problems,is a eternal subject.In this article,the author has talked about the new problems what constraint work in new era along history,based on years of work experience.

Construction of primary animal health system;History;New era

S851 < class="emphasis_bold"> 文献标识码：A

A

1672-9692(2016)05-0055-03

2016-04-11

艾纯民（1969-），男，大学本科，主要从事重大动物疫病防控与项目管理工作。