中国自然保护区经济投入特征与问题分析

钱者东，郭　辰，吴儒华，梁宇彤，杨泉光，潘子平，潘　鸿，高　军①，蒋明康

(1.环境保护部南京环境科学研究所，江苏 南京　210042；2.广西防城金花茶国家级自然保护区管理处，广西 防城港　538000；3.河海大学商学院，江苏 南京　210042 )



中国自然保护区经济投入特征与问题分析

钱者东1，郭辰2，吴儒华2，梁宇彤3，杨泉光2，潘子平2，潘鸿2，高军1①，蒋明康1

(1.环境保护部南京环境科学研究所，江苏 南京210042；2.广西防城金花茶国家级自然保护区管理处，广西 防城港538000；3.河海大学商学院，江苏 南京210042 )

摘要：通过问卷调查、咨询自然保护区负责人和文献收集的方式搜集了我国自然保护区经济投入方面的资料，以2013年数据为基础，分析了我国自然保护区资金投入在渠道、规模、水平和使用等方面的现状与存在的问题。结果表明，1 262个国家级和省级自然保护区的资金投入规模约为183.88亿元，平均每个自然保护区投入1 457.06万元，单位面积的平均投入为13 801.42元·km-2。我国对自然保护区的投入在1999—2009年的10 a间增加2.99倍，2009—2013年的4 a间又增加2.45倍。对比发现，我国国家级自然保护区的资金投入总量略低于美国国家公园，单个国家级自然保护区的投入仅是单个美国国家公园投入的74.8%，国家级自然保护区单位面积的投入仅占美国国家公园单位面积投入的27.0%。资金投入多头掌控、资金投入与经营收入未统筹和资金使用限制不合理等原因导致自然保护区资金投入的整体不足和结构性缺乏。

关键词：自然保护区；资金投入；结构性缺乏

自然保护区是最有效的生物多样性保护手段,在维护国家生态安全和保护国家可持续发展战略资源方面发挥着不可或缺的作用。关于我国自然保护区资金投入规模以及同期世界各国投入水平引用最多的数据主要来源于以下2个方面的研究：国内自然保护区经费投入方面,韩念勇[1]通过调查得到85个自然保护区在1999年的经费投入为52.7美元·km-2(包括运行费和基建费,国家投入和自我创收),这个数据被认为是代表了我国自然保护区投入的真实水平,并被广泛引用；国际保护地经费投入方面,JAMES等[2]根据国际保护监测中心(WCMC)于1993和1995年对全球108个国家(不包括中国)的保护地经费投入调查,估算得出1996年全球用于保护地体系管理的花费为60亿美元,其中发达国家用于保护的年投入水平约为2 058美元·km-2,发展中国家的年投入水平约为157美元·km-2,这是迄今为止由权威机构调查并发布的有关全球保护地经费投入最为全面的一组数据。

多年来,众多学者和自然保护区管理人员一直认为我国对自然保护区的经费投入严重不足,呼吁政府增加投入。经过近60 a的发展,我国自然保护区的经费投入规模到底有多大?资金投入与使用结构是否合理?与世界各国同期投入水平是否有差距?经费投入方面还存在哪些问题?科学、真实地弄清这些问题既是开展相关科学研究的数据基础,也是制定经费投入相关政策的技术保障。

1自然保护区的资金需求与筹措渠道

1.1资金需求

在我国,自然保护区管理机构多是具有公益性质的事业单位,基于满足自然保护区管理机构履行职责的需求,自然保护区的资金需求主要来自以下几个方面:工作人员的工资及相关福利,主要用于职工与聘用人员工资、医疗及相关保险、住房公积金等;日常办公运转,主要用于日常公务、会议、车辆运行与保养、人员培训以及对内对外交流等;资源巡护与保护,主要用于保护对象的日常巡护及受伤害(损害)资源的救助(恢复)等;科学研究与环境监测,主要用于自然环境及威胁因素的监测、科学研究与监测平台的建设与运行以及与主要保护对象相关的科学研究项目;环境教育,主要用于对自然保护区内及周边社区、外来参观者的宣传教育,环境教育基础建设等;基础设施建设,主要用于自然保护区管理机构办公场所、巡护道路、巡护车辆和专用仪器设备的修建与购买等。

1.2资金筹措渠道

我国对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。这种管理体制和资金保障机制决定了自然保护区建设和管理的资金来源主要有3个渠道[3-5]:(1)财政渠道,主要指各级政府和自然保护区主管部门的财政投资,包括本级财政经常性预算、上级财政转移支付、国债资金、项目投入(包括各部委专项资金、扶贫、以工代赈和国家重点生态建设工程等)、地方政府项目投入或配套资金(主要包括基建费、人头费和专项业务费)以及专项基金(如森林生态效益补偿基金等);(2)社会渠道,主要指各种形式的社会捐赠,包括社会团体、个人的捐赠以及国外资助(包括联合国有关机构、自然保护国际组织、多边和双边援助机构、国外民间及个人对我国自然保护区的各种资助和科技合作)；(3)市场渠道,主要指以自然保护区的1种或多种资源为基础开展的多种经营创收和有关服务收费中用于自然保护区的部分。

2自然保护区的资金投入规模

2.1数据来源

投入到我国自然保护区的资金可分为财政资金(中央财政与地方财政)、捐赠款和自养筹措资金。地方财政资金中的管理运行经费和自养筹措资金数据来源于环境保护部组织开展的全国自然保护区基础调查结果;其他数据来源于自然保护区相关部门的正式文件及主流媒体的正式新闻报道。为保证数据的时效性、可比性以及统一性,选取2013年的数据作为代表进行分析。

2.2财政资金

2.2.1中央财政资金

中央财政多以专项资金的方式重点支持国家级自然保护区,仅涉及少量地方级自然保护区。笔者对近20 a由中央财政设立的各类与自然保护区相关的专项资金进行梳理分析,得到2013年中央财政对自然保护区的总投入为118.32亿元(表1)。

2.2.2地方财政资金

地方财政主要负责所有自然保护区的日常管理运行经费,部分有条件的地方政府效仿中央财政设立了地方财政支持的自然保护区专项资金,同时对某些有特殊保护需求或重点扶持的保护区给予单独资助;另外,根据某些国际捐赠、贷款和中央财政支持的自然保护区资金与项目要求,地方政府需要安排相应的配套资金。

(1)管理运行经费投入。根据环境保护部开展的全国自然保护区基础调查,筛选出数据完整有效的723个国家级和省级自然保护区进行分析,数据为2010—2012年调查所得,未考虑利率等其他因素的影响。统计结果表明,723个国家级和省级自然保护区的年管理运行经费为12.58亿元,单个自然保护区的年管理运行经费平均为173.96万元,据此估算2013年我国1 262个国家级和省级自然保护区的管理运行经费投入约为21.95亿元。

(2)地方财政专项资金。截至2013年底,共有北京、浙江和宁夏等14个省(自治区、直辖市)设立自然保护区专项资金,年投入规模约为1.77亿元。

(3)单个自然保护区的专项资金。某些自然保护区因其主要保护对象或其生态功能的重要性而受到重视,会得到地方政府的一些专项资金支持。2013年地方政府共对江苏盐城湿地珍禽国家级、广东惠东港口海龟国家级和陕西泾渭湿地省级等17个自然保护区投入专项资金约0.69亿元。

(4)政府贷款。政府贷款是以政府名义进行的政府双边贷款,多为纯贴息贷款,一般由接受贷款保护区所在的地方政府来偿还。2013年共有河北衡水湖国家级、江苏盐城湿地珍禽国家级和新疆哈纳斯国家级等6个自然保护区获得政府贷款,总额约为2.2亿元。

综上所述,以2013年为例(至2013年仍在投入的项目),我国财政每年投入至国家级和省级自然保护区的资金约为144.93亿元,其中中央财政投入118.32亿元,地方财政投入26.61亿元。

表12013年中央财政对自然保护区的资金投入情况[6-11]

Table 1Financial investment in nature reserves from the central government in 2013

1)没有2013年数据的,以多年平均值代替;2)国家级公益林总面积为12 445.68万hm2,根据国家级公益林划分标准,对于森林生态系统和陆生野生动物类型国家级自然保护区,按其面积之和占国家级公益林总面积的比例计算;3)2011年资助8个省,2012—2013年资助13个省,草原类型自然保护区和湿地被列入禁牧区,每年补助90元·hm-2,按草原与湿地类型自然保护区面积与补助标准相乘得到投入数据;4)入库项目共计1 170项,根据个别省份入库项目中自然保护区数量所占比例为8.11%估算得此数据;5)一期规划均在保护区内实施,二期规划范围约为保护区面积的2.7倍,因此2013年投入规模仍按一期规模计。

2.3捐赠款

《中华人民共和国自然保护区条例》(以下简称《条例》)规定自然保护区管理机构或者其行政主管部门可以接受国内外组织和个人的捐赠,用于自然保护区的建设和管理。成立自然保护区基金会接纳社会捐赠资金是一种比较有效的长期筹集方式,但在我国起步较晚,发展也相对较慢。2005年,九段沙湿地国家级自然保护区基金会成立,该基金会是国内湿地保护领域第1家公募基金会,启动基金450万元。2013年,各组织和个人对我国自然保护区的捐赠款总额约为0.12亿元(表2)。

表2自然保护区接受捐赠及外国政府贷款情况[12-15]

Table 2Donations and loans from foreign governments to nature reserves in China

序号捐赠/贷款机构受赠保护区资金用途资金规模/万元 资金投入1)/万元1国内企业家四川西部自然保护基金会协助政府和相关部门选择有生物多样性保护价值的区域,建立和建设自然保护地,制定保护规划,实施保护行动29001022)2国际森林基金会海南鹦歌岭省级自然保护区森林资源保护1001003长江商学院海南鹦歌岭省级自然保护区鹦哥岭动植物博物馆5005004全球环境基金会位于黄河口和珠江口的12个自然保护区典型河口生物多样性保护修复25165035九段沙湿地自然保护区基金上海九段沙湿地国家级自然保护区湿地保护450113)

1)美元均按资金捐赠首年的汇率转换为等值人民币;2)按2011年的1 a定期存款利率计算;3)按450万人民币1 a定期存款利率计算。

2.4自养筹措资金

生态旅游是自然保护区内开展最为普遍、最为公众接受的保护区自养方式,也是自然保护区自筹资金的主要来源。根据环境保护部最近开展的全国自然保护区基础调查情况(调查时间为2010—2012年),242个国家级和省级自然保护区的生态旅游年收入为103.57亿元,保护区管理机构可实际支配的生态旅游年收入为9.87亿元,仅占生态旅游总收入的9.53%;平均每个自然保护区的生态旅游年收入为4 193.19万元,实际可支配的生态旅游年收入为399.57万元。根据笔者的问卷调查结果,我国有77%的自然保护区已经开展生态旅游,据此估算2013年我国1 262个国家级和省级自然保护区的生态旅游收入为407.47亿元,自然保护区管理机构可实际支配收入为38.83亿元。

3自然保护区资金投入的特征与存在的问题

3.1资金投入特征

3.1.1资金投入持续增加

综合3个渠道的资金投入,2013年全国1 262个国家级和省级自然保护区的资金投入规模约为183.88亿元,平均每个自然保护区投入1 457.05万元,单位面积平均投入为13 801.42元·km-2。对比国内不同时期的经费投入,以居民消费价格指数(CPI)消除物价变化的影响后,1999和2009年自然保护区单位面积平均投入分别为1 002和3 996 元·km-2,我国对自然保护区的投入在1999—2009年的10 a间增加2.99倍,2009—2013年的4 a间又增加2.45倍,自然保护区的资金投入在持续增加的同时,增幅也在迅速加大。

3.1.2资金整体规模大,但单位面积投入水平低

作为国家公园的起源地,美国的国家公园资金投入规模被认为代表了当今世界自然保护区/国家公园体系的高水准,将我国国家级自然保护区的资金规模与美国国家公园的资金规模进行比较,基本可以反映我国的资金投入水平。2013年美国国家公园公布的预算中有多项支出服务于奥巴马总统就职典礼,当年的预算明显高于前后2 a的平均水平,因此,将2012年作为对比年份。

2012年美国有国家公园407处,面积为33.99万km2,当年的资金投入为187.99亿元,单个国家公园的平均投入为4 618.92万元,单位面积的投入为55 307.44万元·km-2。2013年我国有国家级自然保护区407处,面积94.04万km2,当年的资金投入为140.66亿元,单个自然保护区的平均投入为3 456.02 万元,单位面积投入为14 957.46万元·km-2。我国国家级自然保护区的资金投入总量略低于美国国家公园;单个国家级自然保护区的投入是单个美国国家公园投入的74.8%,单位面积的投入仅占其的27.0%,国家级自然保护区的投入水平远低于美国国家公园的投入水平。

但这种差距不能简单地归结为投入不足,投入水平的高低必须在本国的整体经济水平下进行考量。2013年中国GDP总量是美国的55.0%,人均GDP是美国的12.7%;中国用于国家级自然保护区的资金约占2013年GDP的0.024 2%,美国用于国家公园的资金约占2012年GDP的0.017 8%。在考虑两国整体经济水平的背景下,中国国家级自然保护区的资金投入水平甚至高于美国国家公园。

3.2资金投入存在的问题

3.2.1不同投资渠道尚未形成相辅相成之势

目前,以事业单位为主的管理机构性质决定了自然保护区资金来源以财政渠道为主,社会渠道和市场渠道为辅。其中,财政渠道资金金额不大,但比较有保障;社会资金多为一次性投入,金额较大,但无固定保障;市场渠道资金金额较大,有长期来源,多数保护区已经或有意开通市场渠道筹集资金,但自然保护区管理机构可支配比例和数额较小,3个渠道并未形成相辅相成的态势。

由于公益捐赠在社会环境、法律政策环境和制度保障等方面比较薄弱,自然保护区得到的捐赠资金非常有限,其运转机制基本处在停滞阶段。例如作为国内湿地保护领域和自然保护区领域的第1家公募基金会,上海九段沙湿地自然保护区基金会成立于2005年,由于缺乏成熟的管理机制,鲜有后续的社会捐赠注入,对保护区的辅助作用十分有限。

自养资金主要来源于生态旅游的门票收入。生态旅游的年收入已经远远超过自然保护区的年资金投入,自然保护区管理机构可以支配的旅游收入仅占旅游总收入的9.53%。由于地方政府负担了自然保护区管理运行费用和机会成本等,将生态旅游收入作为补偿本是为了保持和激励地方政府建设和管理自然保护区的积极性,但由于缺乏完善的管理机制,不少地方一方面赚取了大量的旅游收入,一方面还在领取生态补偿;与此同时,由于地理位置和资源禀赋等方面的差异,一些保护价值高却无法或难以开展旅游的自然保护区,在承担相同责任和成本的情况下只能领取少量的生态补偿。

3.2.2使用限制不合理,资金投入存在结构性缺乏

根据财政部和环境保护部的有关规定,面向全国所有国家级自然保护区的专项资金,其使用范围包括管护设施建设、科研监测设施建设、宣传教育设施建设、小型修缮、综合科学考察、地理信息系统和生物多样性数据库等基础设施和设备硬件建设。对自然保护区管理机构亟需的能力建设培养,如管理人员的培训、管护设施和科研监测设施运行,以及工作人员工资福利等却不予支持。经常导致科研和生态监测等设施因缺少维护费用而无法运行,本地人才因缺少专业培训而难以得到系统提升,急需人才因工资待遇问题而不愿加入等问题。这些不合理的限制,一方面可能造成硬件和基础设施的重复建设或超水准建设,另一方面也造成了自然保护区资金的结构性缺乏。

3.2.3资金投入多头掌控,部分存在重复申请

多部门管理自然保护区的体制容易产生资金投入的多头掌控,进而导致资金重复申请现象的存在。以国家级保护区的专项经费为例，面向国家级自然保护区的专项资金主要分为2个,一部分是由财政部经济建设司管理、面向所有国家级自然保护区的资金,目前年规模为1.5亿元;另一部分由财政部农林司管理、仅面向林业部门主管的国家级自然保护区的资金,年规模近1亿元。由于专项资金分属财政部和国家林业局2个部门管理,为重复申请留下可乘之机。从2009年财政部和环境保护部联合组织的专项资金评审情况来看,60多个拟支持的国家级自然保护区中,重复申请的保护区达20个左右,约占总数的1/3。虽然自2010年起对于重复申报的保护区,财政部经济建设司掌控的经费暂不支持,但错开年度重复申请的现象则难以有效制止。重复申请专项资金,不仅挤占了除林业系统主管以外的国家级自然保护区的经费来源,而且还会导致重复投资和资金的浪费。

3.2.4未统筹自然保护区的资金投入与经营收入

不计自然保护区在生态服务以及提供就业等方面的贡献,仅生态旅游的经营收入已经远远超过其经费投入。然而,现行的自然保护区管理体制和机制使得自然保护区一方面作为公益事业,以政府财政投入为主;另一方面又将自然保护区作为市场经营的一个单元,其经营目的不是为了反哺保护,而是追求利润最大化。未统筹自然保护区的资金投入与经营收入,这间接加剧了自然保护区在产生巨大经济效益的同时却面临着投入不足的尴尬局面。美国407个国家公园中仅有128个收取31.5～157.5元·人-1的门票,且收入完全用于参观者服务和设施改进方面,这就相当于国家公园的经费中承担了约2.8亿人次的门票费用。而我国407个国家级自然保护区2013年的旅游门票收入达到98.3亿元,但90.47%的收入都被作为商业利润分配给投资者,这既削弱了自然保护区的公益性,又加剧了自然保护区的资金匮乏。

4对策建议

4.1进一步优化自然保护区资金投入的建议

4.1.1理顺投入机制,合理分配有限的专项资金

在当前资金投入逐步增多、但总额仍不能完全满足需求的情况下,理顺投入机制,保证资金投入的公平、合理、高效显得尤为重要。为此,财政部作为代表中央资助国家级自然保护区的主体,应联合环境保护部整合已有的自然保护区专项资金,制定新的资助方式和资助内容,确保自然保护区专项资金的合理分配与高效使用。

4.1.2实事求是,依据自然保护区的实际情况确定投资规模

我国绝大多数自然保护区地处偏远地区,建设和管理成本明显高于基础条件相对完善的城镇。自然保护区管理机构同时承担了一些诸如资源管护、科研监测和环境教育等需要耗费大量人力、物力的公益职能。因此,资金投入须实事求是,投资规模应能充分满足自然资源的管护需求,反映当地社区的经济水平,利于解决自然条件的限制问题。

4.1.3尊重事实,合理灵活使用专项资金

《条例》赋予自然保护区管理机构开展资源保护与环境监测、科学研究、环境教育以及参观旅游等职能。投入资金的使用应从满足自然保护区管理机构职能需求的角度出发,合理设置资金使用结构,对基础设施相对完善的国家级自然保护区应重点资助能力建设,培养管理机构的软实力,保障人才队伍发展、科研监测体系建设和环境教育等方面。

4.1.4统筹自然保护区的资金投入与经营收入

进一步明确和突出自然保护区的公益性质,在努力保障资金充裕的同时,从政策和制度层面避免地方和部门将自然保护区作为追求经济效益的手段。逐步完善和发展自然保护区内的特许经营制度,以基金等方式统筹部分特许经营利润,对同级别或同一行政区域内的自然保护区经营收入进行再次分配,弥补因资源禀赋、地理位置和资金使用限制等因素导致的资金投入不均衡。

4.2讨论

4.2.1中央财政投入自然保护区资金

目前,只有国家级自然保护区专项资金和林业国家级自然保护区能力建设补助专项资金明确规定以自然保护区为唯一资助对象。其他专项资金中,自然保护区仅是其资助对象之一,却不是独立的资助单元。因此,对自然保护区的资金投入计算只能以涉及到的自然保护区面积占其总资助面积的比例来推算,计算结果可能会与实际资助规模存在一定出入。与此同时,另有不少中央财政支持的其他工程虽然也涉及自然保护区,但因自然保护区既不是主要资助对象,又难以单独统计其资助金额,未纳入此次统计。例如,由环境保护部联合财政部设立的农村环保专项资金,以及在重庆、江苏等地开展的农村环境连片整治试点示范工作,均资助了部分自然保护区。因此,由中央财政资助的自然保护区数量和金额等实际资助情况可能会大于目前统计的数值。

4.2.2地方财政资金

受信息获取的限制,部分省份的自然保护区专项资金数据为较早时期的投入规模数据,目前可能会有一些变化。此外,与中央财政资助情况相似,部分省级财政支持的工程和资金虽然也涉及自然保护区,但因自然保护区未被列为独立的资助单元或难以单独统计资助金额,也未纳入此次统计。因此,省级财政实际资助自然保护区的数量和金额也应大于目前统计的数值。此外,2013年我国建有1 435 个市级和县级自然保护区,面积为1 523万hm2,由于绝大多数市级和县级自然保护区未建立单独或专门的管理机构,无法做到财务单独核算,此次未将其资金投入列入统计分析。因此,2013年我国所有自然保护区的总资金规模应远远大于183.88亿元。同时,由于市级和县级自然保护区资金投入的整体水平和保障程度均远低于国家级和省级自然保护区,将其同时纳入计算体系后,单个和单位面积的自然保护区资金投入也会大大降低。

4.2.3捐赠款和自养筹措资金

在捐赠款方面,由于征税和管理模式等相关政策的不匹配,我国的社会捐赠机制一直不成熟,公益事业捐资长期处于供给不足的境地[4];另外,有些捐赠是以实物或资金的方式进行的一次性捐赠,该研究未对这部分资金进行统计;还有一些捐赠活动可能并未对外报道或宣传范围有限,导致在统计中难以确保全部涵盖。

在生态旅游收入方面,少数自然保护区管理机构出于争取更多资金支持的想法,在填写相关调查数据时存在少报或是不报旅游收入的情况,这也会导致自养筹措资金规模的计算值小于实际值。

该研究在广泛收集相关数据的同时,充分利用了最新开展的全国范围的调查数据,所收集的数据在当前条件下具有较高的代表性,但鉴于以上种种原因的客观存在,使得在计算我国自然保护区2013年资金投入规模时仍然存在一些不明确因素。因此,今后一方面要做好基础数据的长期积累,尤其是实地调查所得的第一手数据,避免因主观因素导致不必要的误差;另一方面,要细化、完善自然保护区资金的统计名目,避免出现因自然保护区不是单独统计单元而被迫粗略估算数值的情况。

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(责任编辑： 许素)

Characteristics of and Problems in Economic Investment in Nature Reserves of China.

QIANZhe-dong1, GUO Chen2, WU Ru-hua2, LIANG Yu-tong3, YANG Quan-guang2, PAN Zi-ping2，PANHong2, GAO Jun1, JIANG Ming-kang1

(1.Nanjing Institute of Environmental Sciences， Ministry of Environmental Protection， Nanjing 210042，China；2.Guangxi Fangcheng Golden Camellia National Nature Reserve Management Office， Fangchenggang 538000, China;3.Business School， Hohai University， Nanjing 210042， China)

Abstract:Data about the economic investment in nature reserves were collected by means of questionnaire and consultation with leading officials of the nature reserves and retrieval from literature in 2013 for analysis of status quo of and problems in funding of the nature reserves, concerning channel, scale, level and use. Results show that the nation invested a total of 18 388 million yuan RMB into the 1 262 national/provincial nature reserves or on average 14.570 6 million yuan RMB per reserve or 13 801.42 yuan RMB per unit area (km-2). The funds invested into the nature reserves increased by 2.99 times from 1999 to 2009, and by 2.45 times from 2009 to 2013. Comparison shows that the total fund China put into the nature reserve was a bit lower than that the US government put into the national parks. However, the funding of an individual national nature reserve amounted only to 74.8% of that of an American national park, and only 27.0% in terms of funding per unit area. The funds of the nature reserves were controlled by different administration departments, who did not have any integrated budgeting of their incoming funds and revenue, which added to irrational restriction of expenditure and led to shortage and structural deficiency of funds for the nature reserves as a whole.

Key words:nature reserve;funding;structural deficiency

作者简介：钱者东(1986—),男,江苏海安人,助理研究员,硕士,主要研究方向为自然保护区管理。E-mail: zhedongqian@sina.com

通信作者①E-mail： gaojun@nies.org

基金项目：中央级公益性科研院所基本科研业务专项

收稿日期：2015-10-13

DOI：10.11934/j.issn.1673-4831.2016.01.007

中图分类号：X36;Q959.7+26；Q-9

文献标志码：A

文章编号：1673-4831(2016)01-0035-06