中国行政改革的深化研究——基于美国进步时代改革经验的视角*

丁 煌，潘荣坤

(武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072)

中国行政改革的深化研究
——基于美国进步时代改革经验的视角*

丁 煌，潘荣坤

(武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072)

当前中国行政改革面临着新的挑战，尤其是在经济转型背景下，作为上层建筑的行政领域必须进一步深化改革。当前中国正处于赶超型和压缩型的转型发展阶段，具有多种转型的特征，而19世纪末20世纪初的美国正处于从农业向工业、从乡村向城市、从传统向现代的变革时期，也被称为进步时期。但是，这一时期却也是腐败、堕落的美国经济垄断、社会混乱、文化断层、政治腐化无所不在的时期，在转型调整这个意义上与当前中国的转型发展具有某种程度的共通性。美国通过进步主义改革成功地进入新的发展模式，有效地针对各种问题提出相应的解决措施，这也是当前我国行政改革可资借鉴的有效路径。

行政改革;进步时期;中美比较

一、中国行政改革的现状及其改革深化的必要性

(一)目前我国行政改革的现状

我国行政改革的现状可以从两个方面进行概括:

一方面是取得的成就。经过多轮的行政变革，尤其是新一届政府的大刀阔府的深化改革，行政改革已取得巨大的成就，主要成就包括:

(1)反腐倡廉成果明显。在强力反腐倡廉的行动过程中，既有国家级的腐败领导落马，也有众多中下层的腐败分子被抓;既有现任的腐败官员落网，也有退休的前腐败官员认罪。在数量、质量和影响上都达到了新的高度，为反腐倡廉营造了良好的氛围。

(2)机构调整成效凸显。2013年国务院大部制改革方案，进一步深化了大部制改革，也进一步理顺了职能的设置，减少了职能的交叉重叠。并进一步成立了以习近平总书记为组长的中央全面深化改革领导小组，且地方已经对应成立了相应的改革小组，为深化改革提供了一个高层次和高水平的协商决策平台。

(3)简政放权改革效果突出。以权力清单和责任清单为手段，进一步改革行政审批制度，简政放权，推行各级政府包括各个部门的权力清单制度，并且进一步公开公共权力运作的流程。通过权力清单和运作流程的公开，既达到梳理和理顺权力的目的，避免权责交叉，也达到提高对权力的监督，并使监督的标准和依据更为明晰。与权力清单类似，责任清单可以进一步突出公共部门和公共权力的公共性，更好地规避以权谋私等腐败行为。

另一方面是当前行政改革存在的问题。主要表现在:其一是改革的路径依赖问题存在，路径依赖是制度经济学提及的旧有的路径对现在的制约和影响，过去的行政模式影响仍旧深远，短期内较难转变;其二是改革的广度和深度问题，现有的行政改革在广度和深度上显现不足，某些问题只涉及一部分，某些问题甚至未涉及。

(二)当前行政改革深化的必要性

习近平提出:“我们也清醒地认识到，新常态也伴随着新矛盾新问题，一些潜在风险渐渐浮出水面。能不能适应新常态，关键在于全面深化改革的力度”。［1］尽管改革已经取得了一定的成效，但是风险和挑战仍然存在，主要表现为以下几个方面:

(1)国际环境的变化和挑战。随着各个国家的发展尤其是中国国力和国际地位的提升，国家间的旧有均势在某种程度上已被打破。然而，正如诺斯的路径依赖所揭示的那样，以往的行为模式并没有相应的改变，这中间必然产生新的矛盾和冲突，既包括中国与周边国家，也涵括中国在国际事务的行为，而这些新变化毫无疑问地会体现在国内行政模式上。

(2)新的行政模式处于建构过程的初期，还需进一步调整。破旧立新是时代发展的表现，也是当前行政改革的新要求，但是当前如果说已经取得了一定的成就，那更多的是“破旧”层面的成就，而在“立新”角度仍然存在很多问题，并没有完全摆脱传统的路径依赖，也有没有构建完善的行政模式。

(3)转型期复杂的内外行政环境的挑战。转型期，无论在经济领域，还是政治领域，亦或是社会、文化领域，都会有明显的表现，这些因素共同构成了行政改革在内外环境上的挑战，而同时应对众多的挑战并不是一蹴而就的。

在这个意义上看，上一个世纪美国在进步时代的改革，是美国当时为了适应转型的挑战而进行的成功转型，对我国行政改革具有一定的借鉴价值。

二、美国进步时代的改革

19世纪末20世纪初被称为进步时代，事实上这一时期也是一个黑暗的时代，被罗斯福称为“扒粪”的“揭露黑幕运动”正是对当时各方面问题的全面展示，经济垄断、社会混乱、文化断层、政治腐化无所不在，但是美国通过进步时代的改革成功地改变了这一面貌并进一步进入了新的发展通道。具体来说进步时代的改革主要有如下几个方面的措施:

1．政治层面

首先是文官制度改革。政党分肥制带来的低效和混乱，终于在一个被谋求“分肥”不成的商人恼羞成怒地刺杀了当时的美国总统加菲尔德的重大事件下，引起了美国政府的重新审视，1883年的《调整和改革美国文官制度的法案》(也叫《彭德尔顿法》)，算是在美国建立了现代文官制度的雏形。这一文官制度体系内容包括:进入文官的考试甄选、选拔标准的唯才是举、工作中的政治中立价值导向和职业化，并提出了职业保障，尤其是时间上的终身任职制。

其次是强化政府权力。随着社会事务和经济的发展，传统消极的政府慢慢受到质疑，越来越多的社会公共事务需要政府的介入。最成功的实践是美国总统西奥多·罗斯福的成功。林克认为罗斯福总统通过加强政府的权力，建构全面介入社会的大政府，“民主政治学会了有效的工作”，并高度评价罗斯福“对管理科学的贡献超过了他所有的前任”。［2］102和西奥多·罗斯福一样，“威尔逊对全国进步运动所作的也是最重要的贡献，是加强和扩大了总统的权力”。［3］503通过政府强有力的介入，尤其是在食品药品方面组建了食品药品管理局，建立了卓有成效的监管制度，为公民的健康等提供了最基本的保障。

最后是预算体系改革。20世纪前，美国从联邦政府、州政府到各级地方政府，都没有完整的、有效的公共预算。那时议会的权限只在于对资金总数的控制，没有开支的分类，更没有细目，各个部门对向议会争取到的资金具有完全的使用权限，这就为贪污腐败留下了巨大的空间。［4］51－53纽约市政府会计改革和预算改革，通过会计的准确控制和预算的细化和责任机制的建立，很快为其他美国的城市学习借鉴。［5］在这个改革实践的基础上，美国国会在1921年通过《预算与会计法》便成为水到渠成的事，至此，美国的预算改革可以说是大功告成了，［6］42－43建立了现代意义上的预算体系。

2．经济层面

在经济层面主要的进步改革措施是从消极自由走向积极自由，发挥政府职能，实行政府管制。通过FDA(食品和药品管理局)的积极管制，1906年通过《肉品检查法》与《纯粹食品药品法》两部具有重要意义的管制法律，对食品药品的管制机构、管制内容和管制程序等方面都作出了明确的规定。［7］进一步使民众放弃了传统的政府“守夜人”理念，逐渐接受“帮助管制经济和为所有的人民提供至少是少量的保护是政府的工作”。［8］

3．社会层面

社会层面分为两个方面，一方面是第三部门在进步时期崛起并在安置和美国化方面起到的重要作用。早在1889年，简妮·亚当斯(Jane Addams)在芝加哥建立了“芝加哥哈尔堂”(Chicago Hull House)，到19世纪末，已经有超过一百多家社会安置堂。［9］43社会安置堂的发展，首先是在实际上起到了政府未能承担起来的对弱势群体在一定程度上的扶持职能;其次是作为一种实践形式，及亚当斯等人对政府的批判和呼吁，使政府有所调整和转向。

另一方面是政府逐渐承担起基本的保障功能。政府对弱势群体如妇女、童工，对问题较为突出的如贫民窟等区域已经采取一定的措施，在某种意义上起到了一定的基础性保障功能。

4．文化层面

文化层面主要的问题是移民与本地居民的文化撕裂的弥合问题。进步改革的主要措施是:美国化。罗斯福总统就清醒地认识到“一个人要么是百分之百的美国人，要么根本不是美国人，不存在对美国一半的效忠”。［10］61通过免费的公立教育的模式，对形形色色的美国移民的下一代进行美国化;在美国教育的课程内容设计上，美国历史、美国民主价值、美国政府等内容都成了重要的组成部分，期望借此而增强移民的美国忠诚度。

三、比较视角下我国行政改革深化的启示

理查德·布朗指出，中国的现代发展“之所以举世无双，是因为没有其他文化、没有别的政治制度、没有其他民族与其相似;也因为中国现代化所处的历史时期与众不同。中国的现代化必将区别于任何其他国家的现代化，这一点历史学家深信不疑……同时，中国告别传统向现代社会经济和政治秩序转变，也必然会显示出与世界其他地区(如:欧洲、非洲、南北美洲和其他亚洲国家)现代化经历相似之处”。［11］从这个角度上可以认为在比较视野下研究我国行政改革的深化是非常有必要的。

(一)美国进步时代改革与当前我国行政改革的比较

1．相同之处

王玮从可比较性和针对性两个方面认为:美国在进步时代的改革可以作为我国行政改革的借鉴，一方面是进步时代对于当时的美国的转型而言，经济社会的转型、重重危机的克服;另一方面是政府应对而言，成功的政府改革。［12］5换句话说，这也是美国进步时代与我国行政改革的相同或相通之处。

(1)相同的转型阶段。19世纪末20世纪初是美国迅速从农业社会转型到工业社会、快速城市化和进步现代化的阶段。我国自改革开放以来就进入了社会发展的快速阶段，尤其是21世纪以来，经济社会的发展更多地体现出我国处于现代化发展的高速轨道上，也是我国工业化进一步优化发展、城市化迅速推进阶段。从转型发展的意义上看，我国当前的转型与美国进步时代的转型在某种程度上有类似之处。

(2)类似的发展问题。美国进步时代面临严重的政治腐化、经济畸形、社会危机和文化断层等方面的问题。事实上，在我国当前的发展过程中，也面临着相对比较严重的腐败问题。从国有经济和民营经济的对比、基尼系数基本在0．4以上、群体性事件的频发、农民工等流动人口群体难以融入城市等现象上看，可以发现当前我国面临的问题与美国进步时代面临的问题有较大的类似之处。

2．相异之处

19世纪末20世纪初与21世纪在时间上相差了100多年，美国的资本主义两党制和我国社会主义的共产党领导下的多党协作制度存在很大的差别，具体来说有以下两点:

(1)国情的差别。美国是资本主义的两党制，轮流执政，是以资本主义私有制为基础的;而我国是社会主义国家，实行共产党领导下的多党协作制度，并不存在轮流执政问题，是以公有制为基础的。美国是实行三权分立，立法、行政、司法三权分立相互制衡，我国是实行议行合一的人民代表大会制度。美国是地广人稀的国家，中国是人口相对密集的人口大国，等等。具体国情的差别必将导致具体问题和具体措施的不同。

(2)发展阶段的差异。进步时期美国是处于工业化发展的高峰期，是机器工业的天下;但是当前是信息化和后工业化社会，是处于全球社区的全球化阶段。尽管中国仍需进一步优化工业，但是我国是赶超型发展，既有工业社会的某些特征，但是更多地体现了现代信息社会和后工业社会的特征。整个社会环境并不是进步时代的社会环境，具有非常大的差别。

(二)对中国行政改革深化的启示

从美国进步时期的改革历程来看，至少可以在如下几个个方面有参考价值和意义:

1．政府行政与社会发展的匹配

康马杰总结“共和国早期的先知和政治家所曾经设想的民主主义成份是农民的，倾向是农村的。但是，到了19世纪末，人口涌往大城市中心，就大大改变了早期哲学家所据以建立的基础”。［13］502在某种程度上可以认为，美国进步时期的改革主要是使美国政府匹配社会发展需求而进行的调整，社会发展到资本主义的大工业社会，经济高度发展和集中，需要政府调整其姿态从消极不干预主义的自由主义转入积极干预的自由主义，适当地对经济社会进行调控。

当前，我国进入了新的发展轨道，经济建设固然重要，但是当前的经济建设并不能与之前一样，政府同样积极直接介入投资和控制式地追求GDP的高速发展，而需转入对经济发展质量的追求。这就需要政府的匹配和改变，在行政审批上简政放权并规范审批，需要政府承担相应的责任;基本公共服务均等化建设，需要政府的职能转变;服务型政府建设，需要政府运作方式的改变。

2．积极拓宽参政议政的渠道和途径

理查德·霍夫斯达特曾说“美国进步主义最重要的成就是揭露黑幕运动”。［14］76“新闻记者是美国人民的监护者，他们是美国民主的监督人”。［15］213同时，公众政治参与的增强推进了政府活动的公开性，从而保证了人民对政府的有效监督，而有效的监督制约又可以从根本上克服政府的主观随意性。［16］

美国进步时代的政府改革的一个重要动力和来源是民众的监督和社会运动的压力，尤其是被罗斯福称为“扒粪”的“揭露黑幕运动”，记者和中产阶级的积极参与介入是进步改革至关重要的因素。在这个意义上，对我国行政改革深化来讲，需要注重新闻舆论的监督功能，需要借助人民群众参政议政的集体智慧。因此，需要在制度上进一步保障和拓宽参政议政的途径，需要在更高层次上做到政务公开，也有必要在官员财产公开制度上进一步完善。

3．进一步规范管制制度

国内研究比较多的是美国对食品药品的监管，综合来说，主要可能体现为如下一些特点:第一是较为完善的法律体系，既有综合性意义较强的如《食品质量保障法》等，也有具体的各类食品药品的法律;第二是健全的监管的组织体系，如著名的美国食品药品管理局;第三是较为先进的检测体系和预测机制，既有着眼于当前的足够的检测技术和条件，也有相对有效的立足于未来的预测控制系统。［17］这也是美国进步时期政府管制的最重要的成果，至今仍旧发挥着非常重要的食品药品安全保障功能。

事实上，我国政府改革中管制的改革是重要议题，既要加强管制，也需要放松管制。初看两者互相冲突，但事实上，两个措施是针对不同层面，并需要同时着手的。在加强管制方面，主要是提高政府管制的水平，规范管制的机制和制度。如2008年三鹿奶粉事件反应出作为一个荣誉的“免检”事实上成为了“无检”，是政府监管的缺位，这并不是手段的不足，而是激励和考核的缺失。放松管制主要指的是由于我国由计划经济政府全面管理的传统，很多层面上存在政府管制过严、过细、过杂的问题，需要进一步简政放权，推行行政审批制度的深化改革。

4．健全现代预算体系

进步时代的美国初步建立了国家预算制度，对财政的“钱袋子”有了基本的控制，堵住了腐败的根源。王绍光认为预算是一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制方法”。王绍光进一步提出了现代预算的七大标准，如计划性、完整性、详细性和公开

性等。［18］42－43

在现代预算体系的完善上，我国仍需进一步努力，构建能完全涵盖我国财政收入支出的预算系统，从根源上控制“钱袋子”，从根基上断绝财政资金的腐败问题，保障财政资金“取之于民，用之于民”的公共性特征。这其中税收的征管、各类费用的规范、预算案的权威性、支出的控制等方面仍需进一步努力，建立全面而有效的国家预算管理体系。

5．完善国家治理体系

国家事务的全球化特征引出全球治理的大背景。在全球治理背景下，国家治理体系和国家治理能力的建设反映在行政机构上，必然需要在行政理念、行政运行、行政机构等方面均作出相应的变化和调整。统治视野下的权力传统运行模式被代之以多中心治理的善政追求，行政独大式的全能运作被代之以合作治理的共同负责，当前和内部导向的实施机制被代之以未来和全面视野的全球治理的重大改革。

［1］谋求持久发展共筑亚太梦想［EB/OL］．http://finance．people．com．cn/n/2014/1110/c1004－26000555．html，2014－11－17．

［2］［美］阿瑟·林克等．1900年以来的美国史［M］．中译本．北京:中国社会科学出版社，1981．

［3］Richard·B·Morris，Willian Greenleaf．America History of the People［M］．Rand Mcnally Company，1971．

［4］高新军．“进步时代”纽约预算改革的启示［J］．双周刊，2008 (20)．

［5］Khan，J．，B udgeting Dem ocracy．State Building and Citizenship in Am erica 1890－1928［M］．New York:Cornell University Press，1992．

［6］王绍光．美国“进步时代”的财政建设［J］．学习月刊，2005(8)．

［7］刘亚平．美国进步时代的管制改革——以食品安全为例［J］．公共行政评论，2008(2)．

［8］马骏．改革共识:改良而不是革命［J］．中国改革，2008(10)．

［9］马骏．经济、社会变迁与国家治理转型:美国进步时代改革［J］．公共管理研究，2008(6)．

［10］Herman Haldedorn．The Free Citizen:A Summons of the Democratic Ideal by Theodore Roosevelt［M］．New York:MacMillan，1956．

［11］［美］理查德·布朗．现代化:美国生活的变迁1600－1865·写给中国读者［M］．北京:世界知识出版社，2008．

［12］王玮．美国进步主义时代政府改革研究［D］．东北财经大学博士学位论文，2012．

［13］［美］H·S·康马杰．美国精神［M］．中译本．北京:光明日报出版社，1988．

［14］［美］理查德·霍夫斯达特．改革时代［M］．中译本．石家庄:河北人民出版社，1992．

［15］CCTV．大国崛起［M］．北京:中国法制出版社，2006．

［16］朱其剑．危机中的变革——19世纪末20世纪初的美国政府改革［D］．天津师范大学硕士学位论文，2005．

［17］刘俊梅．美国的食品安全保障体系及其经验启示［J］．理论探索，2008(6)．

［18］王绍光．美国“进步时代”的财政建设［J］．学习月刊，2005(8)．

责任编辑:熊先兰

A Research on the Deepening of Chinese Administrative Reform——Based on the Perspective of American Progress Era Reform Experience

DING Huang，PAN Rong－kun
(School of Political Science and Public Administration，Wuhan University，Wuhan，Hubei 430072，China)

The administrative reform of China faces new challenges and problems，especially in the background of the new economic normal adjustment．As the superstructure，the administrative area must make further reform．With a variety of characteristics of transformation，China is in the stage of catching up and surpassing and compressing type development．It is similar to the America at the end of the 19th century and the beginning of the 20th century，which was from agriculture to industry，from countryside to city，from the traditional to the modern period of change，which was known as the progressive era．However，there were the corruptions in the United States，economic monopoly，social chaos，fault culture and political corruption everywhere．The United States successfully entered a new development model through progressive reform，effectively put forward the corresponding measures to solve the problems．It maybe a referential effective path for our administrative reform nowadays．

administrative reform; progressive era;the comparison between China and USA

D630

A

1001－5981(2016)02－0022－05

2015－08－20

丁 煌(1964－)，男，河南息县人，武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师，主要从事公共管理与公共政策研究;潘荣坤(1982－)，男，江西赣州人，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生，广东警官学院讲师，主要从事公共政策与公共安全研究。