动物疫病防控中行政强制的应用与思考

文│李凌 王素贞（河南省温县动物疫病预防控制中心）

动物疫病防控中行政强制的应用与思考

文│李凌 王素贞（河南省温县动物疫病预防控制中心）

布鲁氏菌病（简称“布病”）、牛结核病、狂犬病等人畜共患传染病被列入我国二类动物疫病病种目录。近年来，由于诸多原因，这些疫病在我国部分地区呈现季节性和零星式散发状态，但发病的场户、点数、头数和频次持续上升，预防、控制和扑灭畜间布病等人畜共患传染病逐渐成为各地开展动物疫病预防控制工作的一种新常态。

为切实加强对动物防疫活动的管理，有效预防、控制和扑灭动物疫病，促进养殖业发展，保护人体健康，维护动物源性食品质量和公共卫生安全，国家制定并颁布了《中华人民共和国动物防疫法》《中华人民共和国畜牧法》《重大动物疫情应急条例》《兽药管理条例》《饲料、饲料添加剂管理条例》等法律、法规和技术规范，各省、市、自治区也相继制定了本行政区域内的实施细则和实施办法等配套法规。

各级、各地方人民政府在具体开展动物疫病预防控制工作中，为有效预防和控制动物疫病的发生、流行与蔓延，确保在最短时间内扑灭动物疫病，依法对动物饲养单位和个人及其所饲养的动物、经营的动物产品、运输工具、有关物品等实施了一系列带有强制性的行政管理手段，下面，笔者结合平时开展布病联防联控工作实际，谈一谈自己对在动物疫病防控工作新常态下行使行政强制的几点体会和思考。

一、行政强制在布病防控中的应用与实践

在平时开展的布病联防联控工作上，主要依据《中华人民共和国动物防疫法》和《布鲁氏菌病防治技术规范》，并采用以下程序和措施，对动物布病进行控制、扑灭和净化。

1.信息通报。卫生部门将所监测到的人感染布病信息通报给当地同级兽医主管部门。

2.畜间流调。当地兽医主管部门责令所辖动物疫病预防控制机构根据收到的患者信息，围绕患者展开畜间布病流行病学调查，以期查明传染源。

3.监督采样。由动物疫病预防控制机构委派技术人员对疑似传染源的牛、羊等动物进行血样采集，同级动物卫生监督机构派工作人员对样品采集过程依法进行现场监督，并向畜主现场下达告知书。

明确告知畜主：将疑似患病动物进行隔离饲养，且在动物卫生监督机构做出新的行政决定之前，该批所有动物必须保持原样、原数、原地，不得移动、藏匿、出售、屠宰和擅自销毁等，否则，将依法追究其责任，并承担由此引起的一切后果。

4.检测诊断。当地兽医实验室对所采集样品进行检验诊断。首先对所采集血样采取琥红平板凝集试验进行布病初筛，进而采取试管凝集试验进行布病诊断，并将诊断出的布病阳性畜和畜产品及时向当地兽医主管部门进行通报。

5.强制扑杀。当地兽医主管部门接到兽医实验室检验结果通报后，立即组织当地动物卫生监督机构等相关单位的技术人员，依据《布鲁氏菌病防治技术规范》，采取扑杀等强制控制和扑灭措施。

（1）讲政策。由县兽医主管部门、县财政部门协同当地乡镇人民政府、当地村民委会以及村民小组，当面向畜主讲解扑杀布病病畜的理由、依据、补偿办法与标准以及畜主依法享有的陈述和申辩权力，努力争取畜主主动配合。

（2）做评估。在征得畜主理解与同意后，由县兽医主管部门、县财政部门会同当地乡镇人民政府、当地村民委会及村民小组，临时组织补偿评估小组，共同参与对畜主所有的患病动物现场逐个进行价值评估，给每只患病动物作价后，作为政府补偿标准记入评估报告。

（3）给补偿。根据《中华人民共和国动物防疫法》第六十一条第一款之规定，参照财政部、农业部《关于颁发〈牲畜口蹄疫防治经费管理的若干规定〉的通知》有关精神，按每只患病动物评估作价后的补偿标准的80%给予畜主经济补偿。同时，将应补偿头数、补偿金额写入评估报告。另外，索取畜主银行开户信息，由县财政部门直接将补偿款打入畜主个人银行账户。

（4）经确认。县兽医主管部门将确诊患病动物头数、耳标号、扑杀决定、评估报告、补偿标准与金额一并告知畜主，在畜主明确表示“无异议”后，由畜主在相关文书、证明、收据上签字、盖章，以示确认。

（5）全扑杀。上述行政决定一经畜主确认，立即组织动物防疫技术人员对实验室诊断为布病阳性的患病动物全部进行电击或药迷等技术性扑杀。扑杀过程由兽医主管部门派员现场进行监督、取证。

（6）三核实。为将工作留下痕迹和档案资料，一是对照实验室诊断耳标号，将圈中患病动物一一拍照、核实；二是对扑杀后的染病动物逐一进行全身及耳标拍照，进行二次验明正身；三是将所有被扑杀动物与畜主现场合影拍照，进行三次身份核实。

（7）有见证。参与评估、扑杀的县兽医主管部门、县财政部门会同当地乡镇人民政府、当地村民委会、村民小组有关人员以及动物卫生监督机构、动物疫病预防控制机构现场工作人员，现场见证扑杀工作全过程，并在相关文件、文书上签字作证。

6.规范处理。由动物防疫技术人员将被扑杀的患病动物及其流产物、排泄物、乳液等按照《畜禽病害肉尸及其产品无害化处理规程》进行无害化处理。

无害化处理过程由县动物卫生监督机构工作人员现场进行全程监督和取证，所有影像资料和证据、证明材料均及时归档，并长期保存。

7.严格隔离。派出乡级动物防疫员逐一上门，为养殖场户开展技术指导，要求发病场周边同类动物养殖场户在一段时间内禁止放牧，在本场内实行圈养，严密隔离，严防传染。

8.强化消毒。无论发病养殖场还是未发病养殖场，督促其做好本场连续强化消毒工作，加大消毒力度，加大消毒频次，重点加强对场内地面、圈舍、用具、物品等消毒。如果是发病养殖场更要注意做好本场粪便、污水、废弃物的集中堆积、密闭发酵等消毒工作。

二、几点体会

1.得出一条经验。在一般状态下，控制、扑灭和净化动物布病等动物二类、三类疫病，首先，要抓住关键，关键就是有地方财政提供充足的补偿资金作保障，为净化工作奠定基础；其次，要抓住重点，重点就是取得当地县级政府、主管部门、乡镇政府、村民委员会、村民小组等干部的全力支持与配合，为净化工作凝心聚力；其三，要抓住脉搏，脉搏就是畜主最关心自己的损失和补偿，要通过讲法律、讲政策、讲利害、讲实际，做通畜主思想，消除工作阻力，为净化工作争取主动；其四，要抓住根本，根本就是政策一定要落实，承诺一定要兑现，评估一定要合理，标准一定要严把，补偿一定要到位，为净化工作树好典范；其五，要抓住核心，核心就是将患病动物全部扑杀掉，将与其有关的有害物品进行消毒或无害化处理，为净化工作赢得彻底胜利。

2.区分两种情况。一种是在发生重大动物疫情情况下，必须由县级以上人民政府启动本地区《重大动物疫情应急预案》，宣布“封锁令”，按照应急机制，采取强制措施，组织开展动物疫病预防控制和扑灭工作。

另一种是在发生二类、三类动物疫病情况下，既不需要启动应急预案，也不需要采取封锁措施，但要按照所发生疫病的该病种防治技术规范进行快速、强制处置。

3.防止三个误区。

（1）要防止的第一个误区。若将《中华人民共和国动物防疫法》二十九条与第三十条内容相比较后会发现，虽然第三十条中在发生二类动物疫病时，对“隔离、扑杀、销毁等措施”未特别强调“强制性”，但是，这些依然属于行政强制措施。无论相对人同意或愿意与否，管理相对人都必须服从、遵守和执行当地县级以上地方人民政府及其兽医主管部门依法做出的控制和扑灭行政决定，依法履行自己的法定义务。

（2）要防止的第二个误区。在发生重大动物疫情的紧急情况下，依据《重大动物疫情应急条例》第三十二条，县级以上人民政府重大动物疫情应急指挥部有权决定实施隔离、扑杀、销毁等强制措施，有关单位和个人拒不服从的，由公安机关协助执行。除此情况外，在其他情形下均应当按照《行政强制法》第十三条之规定，由做出行政决定的行政机关申请人民法院强制执行。

（3）要防止的第三个误区。当发生一类动物疫病，或二类、三类动物疫病暴发时，做出控制和扑灭行政决定的行政机关是当地县级以上人民政府重大动物疫情应急指挥部，而当发生二类、三类动物疫病时，做出控制和扑灭行政决定的行政机关则是当地县级以上人民政府所属的兽医行政主管部门。

4.规避四大风险。当发生二类、三类动物疫病，在实施控制和扑灭措施过程中可能会遇到畜主强烈反对、拒绝和阻挠等情况。为避免疫病进一步扩散、蔓延等更严重后果，则必须依法强制执行。但是，在采取强制执行时，应当注意规避以下四大风险。

（1）要注意规避违法风险。行政机关应当责成所辖畜牧兽医综合执法机构对此进行立案调查，正确履行告知等法律程序，责令畜主限期改正。

逾期不改的，则应当由做出行政决定的行政机关依法申请当地人民法院强制执行，而不应当直接由做出行政决定的行政机关或者所辖畜牧兽医综合执法机构强行实施。否则，将会构成违法。

（2）要注意规避越权风险。只有当发生一类动物疫病等重大动物疫情情况下，才会由公安机关协助依法强制执行。除此之外，公安机关则无法理、无依据、无义务协助当地兽医主管部门行使控制和扑灭等行政强制措施。

（3）要注意规避抗法风险。由于畜主前期可能对控制和扑灭工作表现出的不满意、不积极、不主动、不配合和抵制，在实施强制执行时，往往会遇到畜主的强烈反抗，极易引发畜主或其相关人员的极力阻挠、暴力抗法等行为。

因此，事先要对强制执行中可能带来的后果与风险有充分的了解、细致的分析、明确的预判和完善的预案。应当有当地乡镇政府和村民委员会等基层组织的积极配合，与畜主进行充分沟通。同时，还要有当地公安部门的大力协助，控制和阻止抗法行为。

（4）要注意规避强杀风险。在实施强制执行时，如果对后果估计不足，强行进行扑杀，极易引发个别畜主情绪失控和行为过激，甚至出现自残、自焚、自杀、报复等严重后果，也极易招致社会对动物防疫工作的诟病，甚至被渲染成“强拆”之类的强行扑杀（简称“强杀”）等暴力执法。

所以，为避免这些情况发生，现场除了有乡政府、村两委和公安等部门的积极协助与配合外，还应当有消防、医护人员和急救车辆等在现场待命。

三、几点建议

1.主动加强对法律法规知识的学习。应当组织参与动物疫病防控工作的相关人员加强对本专业相关的《动物防疫法》《畜牧法》《重大动物疫情应急条例》等法律、法规以及国家《行政法》《行政诉讼法》《行政强制法》等法律知识的学习，深刻理解文字背后的精神内涵和实质。

2.主动加强对行政法律关联性的研究。应当组织参与动物疫病防控工作的相关人员加强对应用法律、法规之间关联性的研究与探讨，特别要加强法律应用与实践的研究和总结。平时，利用实际案例进行研究分析，或利用假设情景进行案例模拟或沙盘推演。通过探讨与研究，进一步验证专业法律与相关法律之间的关联性。

3.主动加强与基层组织的沟通合作。在遇到畜主拒绝和阻挠疫病扑灭工作正常进行时，还应当紧紧依靠县乡政府和村两委、村民小组等基层组织，积极与县乡干部和村两委干部、村民小组长进行沟通，取得他们的理解与支持，并希望他们在疫病扑灭工作上，共同做好畜主的思想工作，得到畜主的主动配合，为疫病扑灭工作扫清障碍，减小阻力，尽量避免不顺利、不愉快的后果发生。

4.主动加强与司法部门的互动协作。在遇到畜主拒绝和阻挠疫病扑灭工作正常进行时，应当主动与司法部门建立必要联系，也可以向律师等法律专业人士进行咨询，通过思想交流，相互交换看法，力争在法律框架内寻求最强支持与协作。

5.主动加强对执法队伍的人才培养。应当有目的、有计划、有组织地主动安排执法队伍中的骨干人员多参加一些法律专业高级进修班、高级培训班，为当地畜牧兽医行政执法工作培养人才、储备人才，即是给本部门、本单位多培养一些“明白人”，让他们为单位的执法工作提供强有力的法律支撑。