土地整治与农业产业化发展结合机制——以贵州省毕节市为例

陈军

（毕节市土地勘测规划所，贵州 毕节 551700）

土地整治与农业产业化发展结合机制
——以贵州省毕节市为例

陈军

（毕节市土地勘测规划所，贵州 毕节 551700）

土地整治可以改善农业生产条件，有助于促进土地流转，加快农业转型升级和农业结构调整，实现农业产业化、规模化。但是，由于种种局限及种种因素的影响，土地整治与农业产业化发展尚未实现有机结合，两者相结合的实践在理论方面及政策方面仍处于探索阶段。基于此，以贵州省毕节市“十二五”期间土地整治项目与农业产业化发展现状为讨论基础，通过对大部分县区的实地调研，分析边远贫困山区土地整治与农业产业发展的结合情况、结合成效和存在问题，揭示土地整治与农业产业发展的作用机制。

土地整治与农业产业化结合机制

1 “十二五”期间毕节市土地整治项目实施概况及成效

根据《毕节市土地整治规划（2011-2015年）》及《毕节市高标准基本农田建设年度实施方案》，贵州省毕节市以建设基本农田为重点，全面推进土地整治。“十二五”期间，毕节市实施基本农田整治项目153个，建设规模5.27万hm2，总投资128 729.51万元。“十二五”期间，毕节市基本农田整治项目累计完成土地平整工程1.54万hm2，通过一系列的工程和生物措施，农业生产条件明显改善，农田水利灌溉能力明显增强，耕地质量和土地利用率得到有效提高。总的来看，取得了以下成效。一是粮食安全能力得到有效保障。“十二五”期间，毕节市通过各种类型的土地整治，形成大量配套完善、功能齐全、布局合理的基本农田，为全市坚守耕地红线、巩固粮食生产安全基础提供了有力保障。二是有效改善农村农业生产生活条件。通过土地整治项目的实施，有效改善了农业生产条件，项目区田间道路通达度、农田灌溉保障率以及农业生产机械化运用率普遍提高，农民耕种意愿大幅度增强，土地利用率和生产力明显提高。同时，在土地整治项目实施中，注重与项目区村庄整治的结合，村庄道路、人畜饮水工程得以配套建设，改善了农村生活条件。三是促进土地流转，推进农业产业化发展。通过土地整治项目的实施，完善农业配套基础设施，有效促进了土地的流转，初步形成了以大户流转承包为基础，合作经济组织为纽带，龙头企业为骨干的农业产业化、规模化生产格局，有力支撑了传统农业转型和现代化农业发展。

2 毕节市农业产业化发展概况

毕节市农业产业化工作紧紧结合自身实际，着力打造马铃薯种薯及商品薯、商品蔬菜、山地生态畜牧业、特色经果林、中药材和高山生态茶“六大农业板块经济区”，推动农业产业向区域化、规模化、标准化、产业化方向发展。引导和推动特色农产品大力发展，加强企业标准化、规模化建设，不断做大做强龙头企业，加快建设现代化农业标准化生产基地，培育产业集群，充分发挥优势产业的支撑作用，有力地推动了全市农业产业化经营健康稳定发展。

3 土地整治与农业产业化发展结合机制分析

3.1 土地整治对农业生产条件的改变

土地整治后，农业基础设施条件得到有效改善，土地布局得到一定优化，农户劳动强度减弱。在田间道路方面，新建、扩建田间道，新修、硬化生产路，使田间道路路况和通达度总体得到好转，农户增加了农业机械的购买和使用量，有效降低了劳动强度。在农田水利方面，为解决水患，修建河堤，防止了大面积内涝的发生。为改变耕地地块破碎严重、形状不规则等问题，项目对部分地块进行了坡改梯和土坎归并，修筑干砌石坎，使地块更为平整，地块面积增大，有利于规模化种植的发展。

3.2 农业生产条件助推农业产业发展

以土地整治为手段，建设高标准基本农田，农业产业发展有了良好的硬件环境，在提高农户种植积极性的同时，地方政府也逐渐认识到转变土地利用方式，发展农业产业的条件已成熟，结合当地种植习惯和品种优势，探索农业的规模化经营，实现农民增收、农业增效。

3.3 土地整治与农业产业发展作用机制分析

通过土地整治有效改善农业生产所需的配套基础设施，农民对农业生产的积极性增强，也为农业产业化发展提供了有利的保障和支持。由于土地整治与农业产业发展关系密切，但也不会直接带动项目区农业产业的发展，如果缺乏有效的引导和培育，农户仅靠自身努力发展农业生产，难以实现现代农业产业化发展。

4 土地整治与农业产业化发展存在问题

4.1 土地整治总体投入不足，建设规范不完善

“十二五”期间，毕节市用于土地整治的涉农资金在14.5亿元，平均每年在2.9亿元，资金来源主要是上级专项资金，地方基本没有匹配资金投入。针对全市100万hm2耕地，这些资金明显不足，上级资金下达的同时也下达了任务量，为完成任务量，盲目扩大建设规模，分散投资，普片存在建设标准低、667 m2平均投入少的现象。在建设规范上，国家虽然出台了一系列规程和标准，但这些规范和标准主要针对平原和丘陵地区，没有山区特别是喀斯特地区土地整治建设基本农田的具体标准，对山区就没有提出具体标准。

4.2 缺乏统筹协调，未能形成部门合力

开展农业基础设施整治、改善农业生产条件的工作，除了国土资源部门的土地整治项目外，还有农业部门实施的现代农业示范项目、农业土地开发项目，水利部门的水土保持项目和小型农田水利建设项目等，这些部门资金多存在单体资金量不足的问题，但各部门都有自己的资金和项目管理规定，多是各行其政、各施其责，在实际建设中缺乏统筹协调，难以形成合力统一使用有限的资金，做到上一个项目打造好一片区域。

4.3 缺乏成熟的理论和实践指导

由于毕节市土地整治和农业产业化发展处于初级阶段，两者的有机结合更缺乏成熟的理论和实践作为指导，如是先开展土地整治建设基本农田后再引入农业产业的发展，还是先开展农业产业培育再根据产业特点开展土地整治活动，或两者同步规划统一实施，这些问题缺乏成熟的理论指导，更缺乏实践经验的指导。这就需要进行大胆探索、努力实践，结合当地实际，在实践中总结，在总结中发展完善。

4.4 机构与队伍建设不适应土地整治的要求

土地整治是一项系统工程，涉及农业、水利、建设、林业、环保和工程等众多学科，同时还涉及大量的管理工作，对土地整治机构的人员数量、技术结构都有一定的要求。以国土资源部门为例，市级和县区都成立了土地整治机构，但普片存在人员不足、技术力量薄弱问题，很大程度上影响了土地整治水平的提高。

5 建议

5.1 统筹机制

搞好土地整治，加强组织领导十分关键。一是要建立专门的领导机构。各级政府要成立土地整治的专门领导小组，领导小组统筹组织土地整治工作。二是要落实土地整治共同责任。要建立各级政府土地整治目标责任制，要明确各级领导小组成员单位的职责分工。通过创新组织领导工作机制，使土地整治工作达到组织有力、配合严密、科学高效。

5.2 统筹规划

部门规划在社会经济发展中起到了积极的推动作用。随着社会经济的发展和技术手段的不断提高，部门规划之间暴露出内容重叠、互不协调、相互打架、分割管理的弊端，如《土地整治规划》《村镇规划》等规划之间都不同程度存在这种现象，难以形成合力。土地整治规划编制中长期的土地整治规划尤其重要。一是要科学制定规划；二是要统筹做好规划的实施；三是要实施各种低产低效用地和山地整治并举。

5.3 统筹资金

近年来，各级财政安排了大量资金用于毕节市农业生产发展和农村基础设施等方面建设，这些资金通过各个部门下达，并按一定的管理模式运行，这些资金对毕节市农业生产发展、农村农业基础设施建设起到了积极的作用。但从实践上看，单个部门的资金都是有限的。财政涉农资金的统筹整合，从政府到部门，一直都提出要统筹部门资金，但又都以存在问题保留下来，可见这一问题的难度。国务院办公厅下发《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发〔2016〕22号）明确提出“改革财政涉农资金管理使用机制，赋予贫困县统筹整合使用财政涉农资金的自主权”，为破解这一难题提供了用力的政策支持。应充分利用这一政策，尽快制订毕节市财政涉农资金统筹整合使用的实施办法，推动农村面貌的有效改变。

5.4 统筹管理

土地整治与农业产业化发展的结合，在统筹资金、统筹规划的基础上，需要统筹管理，将相关部门中职能相近的机构合并，建立统一的机构，专业对土地整治与农业产业发展进行管理，统一管理目标、建设标准、规范的制度管理手段，并积极探索发展机制，总结实践经验，不断创新和完善土地整治与农业产业发展模式，实现地方农业农村社会经济可持续发展。

5.5 加强队伍建设

一方面，要加强土地整治和农业产业技术管理机构的建设，一支人员充足、技术结构良好管理机构，是保证土地整治项目成功实施的主要力量；另一方面，要加强农业科技队伍的建设，充分认识专业科技人才队伍和农民科技人才在农业产业发展中的不同作用，重视高层次农业专业科技人才的培养和使用，使其在农业产业化发展中起到引领和指导作用的同时，更加重视乡土科技人才在农业产业发展中的主力军作用，大力培养农村种植能手、养殖能手和农业科技示范能手，不断提高农业劳动力的素质，促进现代农业发展。

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1674-7909（2016）26-83-2