中国林业产权制度的特点、问题和改革对策

2016-02-19吕惠

乡村科技 2016年26期

关键词：林权产权制度使用权

吕惠

（呼和浩特市新城区林业局，内蒙古呼和浩特 010050）

中国林业产权制度的特点、问题和改革对策

吕惠

（呼和浩特市新城区林业局，内蒙古呼和浩特 010050）

对我国当前的林业产权制度特点进行阐述，分析林业产权制度存在的问题，主要是法律政策限制了权利主体，农户收益权容易受到侵犯，林权制度中的权、责、利复杂不统一，林业政策变动带来林权纠纷，人为因素影响产权交易等。据此提出深入完善林业产权制度，依法治理林业产权，通过林业新“三定”明晰财产关系，调动农户投入林业的积极性，通过规范政府行为来保护产权行为。

林业产权制度；特点；改革；权利主体

1 林业产权制度的特点

1.1 产权关系受约束

我国的林地分为国家所有和集体所有2种产权，在所有权和经营权分离的情况下，经营者就不具备林地的完整权能，这项不完整的全能需要采取政策措施进行规定；林业要发挥生态、社会、经济三大效益，需要政策来规定；在处理林木时必须受到森林资源管理制度、林地管理制度的约束。由此可以看出我国林业产权制度的复杂性，产权关系受到了政策的约束，对林木的占有、使用、收益、处分受到法律、政策的规制和约束。

1.2 经营形式和行政隶属体现产权归属

林业产权因为多样化的林业经营体制而呈现出多种形式，根据所有权及其纽带关系，可以将林业产权分为国有、集体、承包、租赁和拍卖5种形式；根据政策规定来划分，可以分为自留山、责任山、集体统管山3种类型；根据行政隶属和林木所有，可以划分为国有林、社有林、村有林、组有林和个人所有林，此处的国有林为县以上政府拥有，社有林指产权隶属乡镇所有。对于隶属国有的林地、林木和森林，隶属哪一级政府管辖，该政府就拥有该林地林业所有权及其派生的权力。而对于林地承包者来讲，只能拥有对林间副产品、林下产品的采集利用权。

2 林业产权制度存在问题

2.1 法律政策限制了权利主体，收益权容易受到侵犯

当前我国林地的产权制度非常明晰，然而权利主体较为模糊，很多法律政策架空了林地权利主体的权利，具体的林种权被有关部门制约，森林、林木受到森林采伐限额限制，集体经济组织无法处分林权，只有县一级政府才有权处分。当前对林权权利人的处分权没有具体落实，现有的法律、政策限制了森林、林木的转让、拍卖、采伐利用权，在层层控制和审批制度下，使得处分权流于形式。我国的林业税费负担沉重，林业税费种类繁多、不规范，缺乏林业税费的优惠政策，侵犯了所有者的权益。

2.2 权、责、利复杂不统一

林权制度中对权、责、利的规定错综复杂，各种权益相互交织。较为显著的就是林地的承包经营，林地的所有权归集体，而承包人只有林地使用权，可以转让使用权。其中对于使用权的转让有规定，需要2/3以上的集体组织成员或代表同意才可以，也就迫使承包者放弃承包合同，由集体组织来重新签订承包合同，这与法律规定的承包者享有转让权有所不同。而在承包山的林木所有权转让方面存在更加复杂的权责利问题，这是由于林木与林地是一体的，使得林木购买者不能享有林地的占用权，导致了承包者的林木转让权不能实现。

2.3 林权纠纷

我国的林业政策经过多次变化，增加了农村林权争议、纠纷问题。林权证存在不规范现象，导致了边界纠纷问题。在经过林权变动后，一些农村未能及时对林权登记手续进行变更办理，导致有关部门处理问题较为复杂。

2.4 人为因素影响产权交易

我国现有的法律政策限制了林木所有权和使用权的产权交易上，集体林地并不完全拥有处置权。在承包责任制下，山林承包是“谁造谁有”、可以转让的，由于在林木与林地不能分割的限制下，使得林木交易不能占用林地，导致不能自由买卖活立木。当前的产权交易在本质上属于对使用权、占有权、支配权的租赁。乡村集体所有者对活立木交易进行强力控制，无法实现活立木的交易。

2.5 国有林场的所有者缺位

国家所有的林地、林圃名义上属于国家产权，然而事实上很多企业无偿占有国有林地，使得国有林地没有明确的产权主体，存在责任和权利模糊的情况，没有明确指出谁是出资人、谁是经营者、谁是监管人，各种权利主体关系紊乱。总体来说，存在政企、事企不分的情况，国有林地长期缺乏监管。

3 林业产权制度深化改革对策

3.1 进一步完善林业法律体系

健全、清晰的林业产权制度，能够保护公民法人的林业财产所有权，有利于依法治理林业产权。由此，要做好以下工作：①在《物权法》中对林地承包经营权制度进行明确规定，规范林地承包权的法律制度，明确保护林地承包权中完整的物权；②对自留山、自留地的林地使用权进行规定，产权所有者拥有永久的使用权，而责任山应有长期使用权，集体经济组织享有名义所有权；③在法律条款中明确界定“私有林”含义，将私有林受纳入法律保护范围；④用法律形式固定自“三定”以来那些成熟的政策，明确规定法定经营主体，使得所有权能够稳定下来，将林业经营权搞活，保证农户的林业收益权和对林地、林木的处置权得到落实；⑤对于私有林和林地承包权允许自由处置，可以进行抵押、担保、转让、继承；⑥国家政策的制定要符合法律，不得抵触侵犯限制所有者的经营行为［1］。

3.2 全国林业工作会议全面开展林业新“三定”

将林业产权关系和市场主体用法律制度进行规制，能够促进林业的发展。由此，可以通过召开全国林业会议，对林业产权制度进行深化改革，使得山林权属、经营主体、公益林都得到规范和明确认定划分，在原有林业产权基础上，明确划分规定林业财产权，既能保持林业政策的稳定延续，又能调动农村农户发展林业［2］。

3.3 规范政府行为，强化产权保护

林业产权制度要落实，需要政府对林业经营主体的经营行为给予支持，不能有干涉行为，制定的行政审批制度要符合市场规则，不能与市场规则相违背，尽量不加重林业经营者的税赋。此外，需要依法维护好地方经济与治安环境，为经营者提供良好的经营环境，维护其合法权益。