海域生态补偿基本法律问题研究

陈忠禹

(中共福建省委党校 马克思主义研究所， 福建 福州 350001)



海域生态补偿基本法律问题研究

陈忠禹

(中共福建省委党校 马克思主义研究所， 福建 福州 350001)

海域生态保护；海洋经济；生态补偿；生态保护；生态污染；生物多样性；损害赔偿

海域生态补偿法律机制是利用法治手段调整利益相关者在开发、利用、修复海洋自然生态系统过程中形成社会关系的一种制度化机制。从制度化机制构成要素角度分析，海域生态补偿法律关系具有主体多元化、内容复合性、客体特定化等特点，并且海域生态补偿费的法律性质不属于海域使用金，而是一种生态修复社会责任承担方式。探讨海域生态补偿机制的基本法律问题，能为海域生态补偿法治化机制提供理论铺垫，并最终实现海洋生态经济良性循环和可持续发展。

海域生态补偿是整个自然生态补偿活动的有机组成部分，是特定主体在从事海洋资源开发利用活动中对海洋自然生态系统造成破坏，从而采取有效措施直接或间接推动海洋自然生态系统修复的活动。海域生态补偿目标的实现不能单靠政策的推动或市场机制的自行调节，必须有一整套相应的法律保障机制。建立海域生态补偿法律机制，既是推动海洋经济发展的有效手段、实现海洋强国战略的内在要求，也是实现海洋生态文明机制建设不可或缺的内容。

一、海域生态补偿法律机制概念的界定

(一)生态补偿

关于生态补偿的概念，学术界仍未达成一致共识。生态补偿是自然科学、经济学、生态学、公共管理学、哲学、法学等多门学科共同关注的话题，所以各学科均以其特有的研究视角来厘定生态补偿的内涵和外延。生态补偿起源于生态学理论，起初专指自然生态系统自我修复活动，随着人类加大对自然生态系统的开发利用，生态补偿更多地被界定为一种旨在推动人工修复自然生态系统的政策机制。自20世纪90年代以来，随着我国经济快速发展与生态保护之间矛盾日趋凸显，以及国外生态系统服务价值理念的引入，我国学术界和政府均致力于生态补偿制度的构建。一般认为，生态补偿是指“对为环境福利而做出经济牺牲的个体或组织予以一定的利益补偿的制度”〔1〕。相对于生态污染损害赔偿而言，生态补偿是对人类的某种活动所产生的生态环境的正外部性所给予的补偿。从本质上看，这一概念与国外的生态服务付费和生物多样性补偿的内涵有较大的相通性。生态服务付费强调对生态系统服务功能的经济补偿，生物多样性补偿重在对生物多样性遭受破坏后的修复性补偿。

目前学术界关于生态补偿的内涵有广义和狭义之分：广义的生态补偿包括环境污染损害赔偿和自然生态系统服务功能的恢复；狭义的生态补偿是指对由经济快速发展给自然生态系统造成了损害或较大影响，对此进行评估、修复及综合治理等行为。质言之，生态补偿的内涵和外延均不同于环境污染损害赔偿，它旨在为自然生态系统的恢复和保护提供内在的激励机制和制度保障。综合国内外研究成果，笔者认为，生态补偿是为解决经济发展过程中出现的自然生态系统失衡问题而提出的，根本目的是维护、改善或恢复自然生态系统的服务功能，是在自然生态系统自身具有的自我修复的基础上嵌入人工辅助机制，以帮助自然生态系统实现服务功能的修复或复归。

(二)海域生态补偿

王淼、段志霞指出，“海洋生态补偿是指海洋使用人或受益人在合法利用海洋资源过程中，对海洋资源的所有权人或为海洋生态环境保护付出代价者支付相应的费用，其目的是支持与鼓励保护海洋生态环境的行为，而不是一味地向海洋索取经济利益。”〔2〕郑苗壮等认为，“海洋生态补偿是激励海洋生态服务供给、提高海洋生态质量、推进海洋经济向绿色经济转型的有效手段。”〔3〕一般而言，海域生态补偿是指海洋生态环境受益者或保护者在合法利用海洋资源及其生态系统过程中，对海洋生态系统的监管者或海洋生态系统保护者给付相应费用或提供其他救济措施，其宗旨是激励海洋生态保护行为、实现海洋生态经济良性循环和可持续发展。

(三)海域生态补偿法律机制

生态问题是一个全社会综合治理的问题，海域生态保护涉及方方面面的利益调整，需要依靠机制创新，综合运用多元化机制实现海洋自然生态系统的修复和保护。其中，法律机制是海洋生态文明机制创新的重要举措。海域生态补偿法律机制是利用法治化手段调整利益相关者在开发、使用、保护海域生态环境之间关系的一种制度化机制。该机制围绕“谁来补、补给谁、补多少、如何管”等核心内容设计海域生态补偿法律关系；确立“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”法定原则；按照“谁保护谁受偿”的原则，厘定海域生态补偿的对象；确定科学合理并且现实可行的补偿标准；综合运用行政方式和市场机制，探索建立灵活多样的补偿方式；建立多元主体参与和良性互动的监管评估体系和动态调整机制。

二、确立海域生态补偿法律机制的理论基础

(一)人与自然和谐共存的科学发展理念

人类与自然(包括海洋)的关系问题这一最古老的哲学命题，是生态补偿理论中深层次的问题。正确处理人类与自然的关系，实现蓝色经济与海洋生态保护的协调发展，是生态经济学理论中一个具有重要意义的课题，也是实现科学发展的重要理念。这一理念要求我们必须改变过去人类对自然的掠夺性开发或利用，掌握合理利用自然资源的限度，并实现从不可再生资源利用向可再生资源利用的转变，提高人们的生态保护意识，改变不合理、不科学的生产方式和消费方式。以发展海洋经济为例，一方面，人类在发展海洋经济时，要切实保护好发展海洋经济的生态基础，不能以牺牲海洋生态环境为代价换取短期的经济增长；另一方面，在保护好海洋生态系统的前提下，应当积极推动海洋生态经济和海洋新兴战略产业的科学发展。良好的海洋生态环境是未来蓝色经济持续发展的根本基础，修复海洋自然生态系统在一定程度上就是储备和保护潜在生产力，这符合人类社会可持续发展本身的要求；反之，破坏海域生态环境也就是破坏生产力。推行海域生态补偿的目的是在发展经济中实现对海洋生态系统的修复和保护，最终实现人类与海洋和谐共存的科学发展理念。

(二)公共物品理论

“公共物品(public goods)是与私人物品相反的、不具备明确的产权特征，形体上难以分割和分离，消费是不具备竞争性或排他性的物品(如大气质量、海洋)。”〔4〕公共物品具有两个基本特征：消费的无竞争性和消费的无排他性(不能阻止任何人免费享受该公共物品)。公共物品的非竞争性和非排他性特征使它在利用过程中容易产生两个问题：“公地的悲剧”和“搭便车”问题。“公地的悲剧”是界定不清的模糊产权引起的最严重的激励问题，其产生首先是观念上的问题。长期以来，人们认为自然资源并非劳动产物而是大自然的慷慨赐予，因而没有价值。这种观念使得自然资源的稀缺性未能在价格中得以体现，结果必然是对自然资源超强度、破坏性、掠夺性的开发，最终导致生态环境破坏。“搭便车”问题最早是休谟在1740年提出的，他认为在经济社会，如果有公共物品存在，免费搭便车者就会出现；如果所有社会成员都成为免费搭便车者，最终结果是谁也享受不到公共物品效能。

海域资源所有权法律上属于国家所有，它所提供的生态系统服务功能是整个社会共同享用的。它的公共物品属性决定了其面临着过度利用、供给不足和资源枯竭的潜在危机。建立海域生态补偿法律机制，将过去被忽视的海域生态环境保护成本凸显出来，有助于推动涉海企业增强生态保护意识，改进生产技术，提高海域资源利用效益，从源头上减少对海洋生态系统的破坏性开发，着力推动海洋开发方式向循环利用型转变，维护海洋自然再生产能力。公共物品理论可以为推行海域生态补偿确定相应的法律关系、权利义务关系及其客体等内容提供理论支撑。

(三)外部性和外部效应理论

“外部性是指对他人产生有利的或不利的影响，但不需要他人对此支付报酬或进行补偿的活动。”〔3〕外部性又分为正外部性与负外部性，正外部性如被放在网络上的免费软件，由于没有受到法律保护的限制，任何人都可以直接下载使用，并且一个人的使用不并排除其他人的使用；负外部性如企业排放的污水之于下游的居民、汽车排放的尾气之于过路的行人、对自然资源的掠夺性开采和对生态环境的严重破坏等。前者是一方的经济活动使得另一方或他方获益，但另一方或他方不需要支付报酬或对价；后者是一方的经济活动使另一方或他方的利益受损，但不需要支付相应补偿费。外部性中的非市场性这种影响并没有通过市场价格机制反映出来。经济活动对环境和生态的影响具有外部性，特别是环境污染会造成外部不经济，这是公认的事实。所谓的外部效应是指某项经济活动对第三方的经济影响，这种经济影响未在价格中得以反映的经济成本或效益。

海域生态系统提供的服务或资源就具有典型公共物品属性，导致人们在开发利用海域资源过程中必然产生外部性问题。在现实生活中，沿海化工类等污染严重行业的厂家生产过程中排放的废水、废气等污染物直接排入海洋，无疑给附近沿海居民或企业造成损害，但是污染物的排放者却并不需要给受害者以应有的补偿或赔偿。反过来讲，某特定海域的政府和企业投入大量人力、物力和财力治理海域环境污染问题、采取限制沿海污染行业发展的政策措施，使得该区域经济发展受限和附近海域居民和企业受益，但是受益地区政府和企业并不需要为此支付相应的补偿。这种外部性问题的存在，无疑会使海域生态保护这一公共物品供给严重不足。海域生态补偿法律机制的建立即旨在实现海洋经济发展过程中外部性问题的内部化，保障蓝色经济可持续发展和海洋生态环境保护的良性对接。

(四)环境善治理论

“环境善治是各种公共或私人机构与个人采取联合行动来管理环境公共事务的方式，是以协调、信任、合作和互惠关系为基础的促进生态文明的动态过程。”〔5〕环境善治旨在通过一整套协同机制，调动一切积极因素，营造以政府为主导、多元治理主体共同参与、共同促进整体生态福祉提升的生态治理模式。环境善治的价值导向是促进整体生态福祉的提升。环境善治有别于传统的政府管控型治理模式，它能够推动和促成各类环境治理主体之间的良性互动，实现协同治理。较之以往的治理模式，环境善治可以聚合政府权威、市场机制、公共利益以及社会自治组织力量。

与其他自然资源相比，海域生态具有流动性、立体性和复杂性特点。海域生态补偿的主体和对象多是跨行政区的(如跨省、跨市、跨县)，涉及的主体相互之间有时还存在行政隶属关系，而大多情况下并不存在行政隶属关系。从产生机制来看，生态补偿多数是在补偿方与受偿方自愿协商的基础上形成的，在补偿标准确定、补偿方式选择、补偿协议签订等方面均具有自愿自主协商的特征。总体而言，要实现海洋生态文明建设领域的善治，就必须构建起健全的生态补偿法律机制，运用法治方式充分调动各类环境治理主体的积极性，共同参与到海域生态治理实践当中，最终达致海洋生态福祉的回归和提升。

三、海域生态补偿法律关系的基本特征和要素

海域生态补偿法律关系，是指为实现海洋自然生态系统修复目的，特定主体依据相关法律法规规定在开展海域生态补偿活动中形成的权利义务关系。

(一)海域生态补偿法律关系的基本特征

为实现海洋生态利益及其经济发展成果在保护者、破坏者、受益者和受害者之间的公平分配，应发挥法治在海洋生态文明建设中的应有作用。这种作用的发挥很大程度上需要我们充分认识和利用好海域生态补偿法律关系的基本特征。

1.海域生态补偿法律关系主体之间的利益依存度高

海域生态补偿主要在生态利益关联性十分密切的海域之间展开，即补偿方与受偿方之间的生态利益关系相互依存。对于受益主体难以确定的生态补偿，往往由中央政府(上级政府)通过纵向海域生态补偿的方式予以提升生态福祉，比如国家逐步在海洋生态保护中推行财政转移制度等。在其他大多数情况下，生态利益关系明确的不同海域可通过横向海域生态补偿予以解决。横向海域生态补偿是建立在补偿主体和受偿主体自愿协商基础之上，在补偿中的保护成本评估核算、补偿方式、补偿协议内容确定等方面都具有较大的协商空间。

2.海域生态补偿法律关系复合性的特点突出

海域生态补偿法律关系的设立旨在修复和保护海洋自然生态系统、推动海洋生态系统与海洋经济系统之间的良性对接。海洋生态系统与海洋经济系统相互融合、相互影响，并在人类社会逐步发展中形成海洋生态经济系统。事实上，海洋经济生态系统不是海洋生态系统与海洋经济系统的简单混合或叠加，而是人类经济活动与生态环境相互融合所产生的客观实体。海域生态补偿法律关系不仅需要调整国家、政府、企业、自然人之间的权利义务关系，而且需要调整人类经济行为与海洋生态保护之间的法律关系。

3.海域生态补偿主体与受偿主体之间的权责利对等特征明显

除了国家财政直接补助的纵向补偿外，多数海域生态补偿的补偿方和受偿方之间往往会对各自的权责利进行明确的约定，最终形成对等的权责利法律关系。补偿方往往会要求受偿方供给更好或更多的海域生态服务，并分担由此而增加的额外成本，在满足双方约定的情况下，及时足额地向受偿方支付相应的海域生态补偿费用。受偿方为了提高海域生态服务供给能力，会对辖区海域生态实施严格保护制度，同时对沿海排污企业进行更有效的治理，这些保护活动无疑会额外增加受偿方的生态保护和环境治理成本，并会由此丧失一些重要经济发展机会，需要通过海域生态补偿方式弥补上述损失。

(二)海域生态补偿法律关系的主体

海域生态法律关系的主体，是指在海域生态补偿活动中依法享有权利和承担义务的参加者。

1.国家是海域生态补偿法律关系的多元化主体

国家作为特定范围海域生态资源的所有者和监管者，既是海域生态补偿的补偿主体又是海域生态补偿的受偿主体。所谓的“国家补偿是指国家(中央政府或国家机构)承诺的对生态建设给予的财政拨款和补贴、政策优惠、技术输入、劳动力职业培训、提供教育和就业等多种方式的补偿”〔6〕。国家理应成为海域生态补偿重要的补偿主体。反过来讲，在其他海域生态补偿主体向国家交纳生态补偿费时，国家无疑是海域生态补偿的受偿主体。与此同时，国家还是海域生态补偿的监管主体。

2.地方政府是海域生态补偿法律关系的重要主体

地方政府是地方权力机构的执行机关，地方政府通过行使行政管理权，实施国家海域生态保护法律法规，执行海域生态保护以及海洋资源保护管理职能。地方政府参与海域生态补偿活动，主要是以行政监管者的身份出现，行使法律法规赋予的监督管理权力，并履行海域生态补偿义务。地方政府作为海域资源所有权的代理人和管理者，是非常重要的海域生态补偿利益相关者。这种利益相关者主要分为以下两种情况：一方面，作为海域生态受益区，地方政府应按照法律法规规定代表受益区进行生态补偿；另一方面，作为海域生态服务提供区，地方政府应按照法律法规规定代表提供区政府接受补偿。

3.涉海企业和自然人是海域生态补偿活动的直接参与者

在框定海域生态补偿直接参与者范围时，应全面分析特定海域开发活动和准确评估海域生态系统变化的情况。涉海企业和自然人主要通过开发利用海域生态环境和海洋资源向海洋排放各种污染物质或通过科技手段减少排污改善海域生态环境，由此成为海域生态补偿法律关系的主体。其实，并不是所有的涉海企业生产行为都伴随着对生态的破坏，相反地，有些企业的生命及利润就寄托在良好的生态环境中。

4.环保公益性社会组织是海域生态补偿法律关系不可或缺的主体

在海域生态保护活动中，环保公益性社会组织等社会团体曾经发挥过并继续发挥着不可替代的作用。联合国也倡导社会团体尤其是非政府组织(NGO)应在海域生态保护领域中发挥作用。环保公益性社会组织参与海域生态补偿属于社会补偿的范围。这种补偿类型属于非直接利益相关者承担的社会责任，且应纳入社会道德倡导范畴。

(三)海域生态补偿法律关系的内容

海域生态补偿法律关系的内容主要包括海域生态补偿权利和海域生态补偿义务。所谓海域生态补偿权利，是海域生态法律关系主体依法享有的受到补偿的权益，具体表现为可以获得生态福祉的权益，或者要求他人作出补偿或不得提供不符合要求的生态服务。所谓海域生态补偿义务，是指海域生态补偿法律关系主体所受的法律约束或承担的责任，表现为海域生态补偿义务主体必须采取措施提升海域生态福祉或不得作出损害海洋生态环境的行为。海域生态补偿权利与义务是相互融通、相同依存的，特定主体履行海域生态义务的目的也是为了更好地享有一定的生态权利。同时，权利与义务应该是平衡的，没有无义务的权利，也没有无权利的义务。

(四)海域生态补偿法律关系的客体

海域生态补偿法律关系的客体是指海域生态补偿主体之间发生权利义务所指向的对象〔7〕，主要包括海域生态系统、海域生态补偿行为及其他权益。

1.海域自然生态系统是海域生态补偿法律关系的首要客体

海域自然生态系统是指在一定海洋时空范围内，由海洋生物因素与海洋环境因素相互作用、相互影响所构成的综合体，或者占据一定空间的海洋生态客观存在的实体，是海洋生命系统与环境系统在特定空间的组合。在一定程度上讲，海域生态补偿法律关系主要是围绕人类活动与海域生态系统之间的关系来展开的。

2.海域生态补偿行为是海域生态补偿法律关系的重要客体

海域生态补偿行为是指海域生态补偿主体依法应当从事保护海洋生态环境的行为或依法被禁止从事破坏、损害海洋生态的行为。每个国家都需要通过创设法律关系的方式，激励各类主体积极从事保护海域生态的行为或严格禁止破坏海洋环境的行为。从行为类型角度来看，海域生态补偿行为主要分为海洋生态修复、经济补偿和资源补偿三种类型。

3.其他生态权益

可持续发展权益、环境权等其他权益，也是海域生态补偿法律关系客体的有机组成部分。建立健全海域生态补偿法律制度的根本宗旨，是协调人们发展经济与海域生态保护之间的关系。在海域生态补偿法律关系中，可持续发展权益等其他权益是海域生态法律关系客体的最新发展。

四、海域生态补偿费的法律性质及其与海域使用金之间的关系

(一)海域生态补偿费的法律性质

目前，海域生态补偿费主要来自政府财政转移支付，但是在实践当中容易混淆海域生态补偿费、海洋环境损害赔偿费、海域使用金之间的关系。至于海域生态补偿费的法律性质，学术界和实务中也是众说纷纭、莫衷一是。笔者认为，海域生态补偿费与海洋环境损害赔偿费具有不同的内涵和外延。

1.海域生态补偿费与海洋环境损害赔偿费的区别

从法学的角度来看，海域生态补偿是有别于海洋环境损害赔偿的另一项制度安排。海域生态补偿费是特定主体在合法开发、利用海域过程中给海洋生态系统造成减损或影响的情况下而承担的法律责任；而海域环境损害赔偿费是特定主体因违法行为造成生态破坏后果所应承担的法律责任。质言之，海域生态补偿费意味着海域自然生态利用行为的“合法性”，而海域生态损害赔偿费意味影响海域生态系统行为的“违法性”。

2.海域生态补偿费不属于行政事业性收费范畴

征收海域生态补偿费的目的主要包括以下两个方面：一方面应当激励市场主体积极进行海洋生态资本投入、提升海洋生态福祉；另一方面则应当从资金上保证修复海域生态环境的成本落到实处。从这个意义上讲，海域生态补偿费应是苛以在海域开发、利用及保护过程的特定主体维护海域生态环境的一种社会责任和经济负担。所以，若将海域生态补偿费性质定位为行政事业性收费，在理论上难以自圆其说。并且，在国家大力推进行政审批制度改革、清理乱收费的政策背景下，继续将海域生态补偿费纳入行政事业性收费，容易被误以为是“乱收费”，进而阻碍海域生态环境保护工作的开展。

综上，海域生态补偿费应界定为以有效保护和提升海洋生态福祉为目的，以政府财政转移支付为主导，以市场运作为原则，以经济手段和法律机制为主要调节方式，对为恢复和维持海域生态环境服务功能而牺牲发展机会的，或者因为特定海域被开发利用而利益受损的个人、单位及地区进行经济补偿中的现金给付。

(二)海域生态补偿费与海域使用金之间的关系

海域生态补偿费是对海域自然生态系统修复的补偿，是解决海洋经济发展过程中的生态正外部性内部化问题的有效措施，也是特定主体在合法开发、利用海洋资源过程中应担当的社会化责任。“海域使用金是国家作为海域自然资源的所有者出让海域使用权应当获得的收益，是资源性国有资产收入。从经济性质看，海域使用金属于资源租金，是国家在海域一级市场上海域使用权转让的收益；从法律性质看，海域使用金属于权利金的范畴。”〔8〕总而言之，两者的区别在于，前者是一种生态社会责任的承担，而后者是国家海域自然资源使用权转让的一种资源性收益。

〔1〕黄鸣鹤.谁来负责生态补偿〔J〕.民主与法制，2014，(11)：25.

〔2〕王 淼，段志霞.关于建立海洋生态补偿制度的探讨〔J〕.中国渔业经济，2008,26(3):12-151.

〔3〕郑苗壮,等.海洋生态补偿的理论及内涵解析〔J〕.生态环境学报,2012,21(11)：1911-1912.

〔4〕赵 玲.生态经济学〔M〕.北京：中国经济出版社,2013:21.

〔5〕李 娇.环境善治：面向公共生态福祉的政府选择〔N〕.光明日报,2014-10-21(7).

〔6〕杜 群.生态补偿的法律关系及其发展现状和问题〔J〕.现代法学，2005，(3)：187.

〔7〕曹明德.生态法原理〔M〕.北京：人民出版社，2002:269.

〔8〕郑苗壮，等.海域管理中的经济手段及其问题〔J〕.生态经济，2013，(1)：73.

(责任编辑：叶光雄)

Study of Basic Legal Issues on Marine Eco-Compensation

CHEN Zhong-yu

(InstituteofFujianSchoolofAdministration,PartySchoolofFujianCPCProvincialCommitteeofCPC,Fuzhou350001,China)

marine ecological protection; marine economy; eco-compensation; eco-conservation; eco-pollution; bio-diversity; compensation

The legal system of Marine Eco-Compensation is a kind of institutionalizing mechanism which conforms to the principle of rule of law to coordinate the parties concerned when they form a kind of relationship in the process of exploiting and repairing marine natural ecosystem. According to the main factors of institutionalizing mechanism, the legal relationship of Marine Eco-Compensation is characterized by diversification of subject, complex content and object specialization. Legally, marine ecological compensation fees are not part of marine fees. Instead, it is a kind of ecological restoration-fulfillment of social responsibility. The paper discusses the above-mentioned basic legal issues in the hope of forming a theoretical basis for the system of rule of law of Marine Eco-Compensation and promoting the virtuous circle and sustainable development of Marine ecological economy.

2016-02-16

2014年度福建省社会科学规划项目“福建省生态文明先行示范区建设中的海域生态补偿法律机制研究”(2014B226)

陈忠禹(1979-)，男,福建福州人。副教授,博士，主要从事马克思主义法哲学研究。E-mail:354384166@qq.com。

D922.683

A

1009-4474(2016)03-0136-06