关于依法加强农村土地经营权流转监督管理的思考

刘艳秋 宋建坡 刘 洋

关于依法加强农村土地经营权流转监督管理的思考

刘艳秋 宋建坡 刘 洋

近年来，我市高度重视土地流转工作，在全省率先建立了市、县、乡、村四级土地流转体系，为正确引导和规范土地流转做了大量工作，发挥了重要作用。当前，我市土地流转总体形势良好，土地流转行为比较规范，土地流转发展健康平稳。但是随着土地流转规模扩大、速度加快、流转对象和利益关系日趋多元化，因为土地流转合同不够规范、合同签订率和备案率不够高，出现了个别土地规模主体涉嫌打政策“擦边球”的现象。针对目前土地流转工作面临的新常态，土地流转工作既要重视进度，更要重视规范运作，保证质量，注重效果。因此，当前加强土地流转监管非常必要，以确保土地流转行为规范，推动土地流转健康有序发展。

一、严格坚持土地流转监管的原则

1、依法监管的原则。严格按照《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《河北省农村土地承包条例》等法律法规的规定，确保土地流转监管的权威性、严肃性、强制性和一贯性。

2、分类监管的原则。实行科学监管，分类指导，按照土地流转面积、经营范围、受让主体类型等条件，对监管对象进行综合分析，科学分类监管，加强土地流转监管的针对性。

3、公开监管的原则。强化土地流转监管的公开性和透明性，通过网络平台将土地流转监管工作的有关情况公开发布，接受公众监督，拓宽土地流转监管渠道。

4、公平对待的原则。在开展土地流转监管工作过程中，坚持执法必严、违法必究，严格按照有关法律法规办事，做到一视同仁，公平对待每一个监管对象。

二、明确土地流转监管的内容

一是对土地流转行为的监管。检查土地流转是否坚持依法自愿有偿的原则，流转价格的确定、流转形式的选择是否由承包农户自主决定，流转收益是否归承包农户所有，流转期限是否由流转双方在法律规定的范围内协商确定；合同签订是否规范，是否使用全省统一的土地流转合同示范文本；涉及委托流转的，是否签订书面的土地流转委托书；土地流转合同是否按照规定进行登记备案；对流转的土地涉及养殖、设施农业等方面用地的，是否办理审批备案相关手续；是否存在破坏耕地及非法占用基本农田的情况。重点检查土地流转后改变农业用途、借土地流转之名违规搞非农建设、以租代征等问题。

二是对土地流转规模的监管。检查是否存在指标流转，人为归大堆、垒大户的现象；着重检查土地规模流转项目是否存在脱离实际、违背农民意愿，片面追求超大规模经营，造成土地资源浪费等情况。

三是对土地流转工作的监管。检查各级土地流转机构的履职情况，是否有专职人员从事土地流转工作，是否依法按照程序办理土地流转业务，是否按照规定履行土地流转管理服务及监管职能；监督地方政府、有关部门是否存在通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转的现象；农村基层组织是否存在未经农户书面委托，擅自决定流转农户承包地的现象；是否存在以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营；是否有基层干部私相授受，谋取私利。

三、建立健全土地流转监管体系

1、政府负责，明确职责，上下配合。建立健全市、县、乡、村四级土地流转监管体系，上下配合，联动监管。市政府负责组织指导土地流转监管工作的开展，协调相关部门开展检查工作；县级政府要按照市政府的安排，做好土地流转监管工作的组织协调，适时开展土地流转执法检查；乡级政府负责组织相关部门，落实责任分工，依法开展土地流转监管具体工作，加强信息收集，及时将土地流转违法违规问题报告有关部门；村民委员会要依法监督受让方按照合同约定的用途合理利用和保护土地，制止损害承包地和农业资源的行为，并及时提请有关部门处理。

2、部门联动，齐抓共管，形成合力。各级农牧（农经）、国土、纪检、监察、司法、信访等部门要建立土地流转监管的联动机制，明确职责，各司其职，相互联动，通力合作，齐抓共管，形成合力，进一步完善农村土地突出问题专项治理工作机制，建立联合执法监督长效机制，构建耕地保护共同责任机制，重点纠正和查处严重侵害农民土地承包权益和改变流转土地农业用途等问题。一是各级农牧（农经）部门要加强对土地流转的监督管理。指导合同签订，落实登记备案制度，强化合同履行情况的监督；加强流转平台管理服务，优化流转市场环境；做好土地流转信息搜集，发现问题报告有关部门；加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范，建立健全资格审查、项目审核、风险保障金制度。严格准入门槛，加强事中事后监管，防止浪费农地资源、损害农民土地权益，防范承包农户因流入方违约或经营不善遭受损失。定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开展监督检查，查验土地利用、合同履行等情况，及时查处纠正违法违规行为。二是各级国土资源管理部门，要严格执行《基本农田保护条例》和国土资源部《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号）等政策法规，加强土地流转用途的管制。严禁借土地流转之名违规搞非农建设。严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为，坚决禁止擅自将耕地“非农化”。三是纪检、监察等部门对土地流转工作中涉嫌违规违纪问题的工作人员进行处理。四是司法部门要做好相关法律支持，并对土地流转违法案件进行依法处理。五是财政部门要加大扶持力度，设立土地流转监管工作专项资金，保障工作经费。六是信访等其他部门要按照各自职能做好土地流转监管的相关工作。

3、公众参与，社会监督，公开透明。一方面建立广大群众参与的社会化监督体系，通过农民举报、媒体曝光等方式，拓宽对土地流转行为的监督途径，依法维护农民的合法权益，切实保护土地资源。探索建立对土地流转违法违规行为举报的奖励机制，提高公众参与的积极性，形成行政监管与社会监督的有效结合。另一方面加强对土地流转监管工作的公开化和透明化，将土地流转违法规规案件的查处过程及结果向社会公布，接受公众监督。对公众举报的案件，有关部门要及时依法进行调查和处理，并将处理结果或调查进展反馈举报人。

四、强化土地流转监管的手段

1、建立土地流转动态巡查监管制度

各级农牧（农经）部门要切实加强对土地流转情况的监管，定期进行土地流转巡查，并加强与相关部门密切合作，切实杜绝以土地流转之名改变农用地性质的现象发生。市级每年不定期组织开展土地流转违法违规情况的抽查，尤其是对规模较大的土地流转项目进行重点监督；县（市）区农牧（农经）部门每季度要组织开展一次土地流转情况的巡查，建立巡查记录；乡（镇）要对土地流转进行实时监控，及时掌握土地流转项目的运行动态，纠正违规流转行为，确保土地有效利用。各级农牧（农经）部门对于检查发现的问题，要及时报告有关部门依法进行处理。

2、加强土地流转执法检查工作力度

加强农牧（农经）、国土、纪检、监察、司法、信访等部门的联合执法，加大对涉嫌违法违规流转土地案件进行执法检查的力度。针对群众举报或排查出的土地流转违法违规现象，开展联合执法检查，对于土地流转行为不规范、涉嫌打政策“擦边球”的现象，要及时纠正，落实整改；对于借土地流转之名违规搞非农业建设，在流转土地上建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、农家乐、私人会所等行为由国土部门进行依法处理，对涉嫌犯罪的依法由司法机关追究刑事责任。

3、建立土地流转整改落实回访制度

各级农牧（农经）部门要加强对土地流转不规范问题整改落实的督导工作，对于监管检查出的土地流转合同不规范、没有备案、没有委托书、养殖和设施用地手续不全等问题，要及时提出整改意见并严格抓好整改落实。要建立土地流转行为不规范项目的花名册，建立健全回访制度，落实责任到人，不定期开展回访检查，切实加强整改督导工作，确保整改到位，土地流转行为规范达标。

五、强化土地流转监管的保障措施

1、加强组织领导，明确责任分工。各级政府要全面领会《中共中央办公厅国务院办公厅关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）精神，把土地流转监管工作摆上重要议事日程，按照农牧（农经）部门主抓、有关部门各负其责的要求，建立职能明确、权责一致、运转协调的工作机制。各级政府要组织协调有关部门从维护农民利益和保护耕地出发，履行好对土地流转监督管理的职责，建立健全土地流转监控体系，保障土地流转健康有序发展。

2、强化宣传教育，引导规范流转。各级农牧（农经）部门要充分利用广播、电视、报纸、网络等媒体，加强对土地流转法律法规、典型案例等内容的宣传报道。正确引导新型农业经营主体依法规范流转土地，开展适度规模经营，切实增强耕地保护意识，杜绝违法违规流转土地的现象。引导广大农民增强法律意识和自我保护意识，避免口头流转和私下流转的现象，维护自身的合法权益。

3、保证流转质量，注重工作效果。各级农牧（农经）部门在推进土地流转工作时，一方面要采取有力措施，积极推动土地流转的进度，发展适度规模经营，促进现代农业发展；另一方面要加强土地流转监管工作，规范流转行为，保证流转质量，确保土地流转平稳健康发展。

4、保障人员经费，确保工作到位。各级政府要高度重视土地流转监管工作，加强土地流转队伍建设，落实工作人员，加大财政支持力度，保障土地流转监管工作经费，研究制定配套措施，切实将土地流转监管工作落到实处。

5、建立通报制度，落实责任追究。各级农牧（农经）部门要建立对土地流转违法违规行为的通报制度，及时将土地流转监管检查情况通报有关单位，并责令落实整改。对于土地流转违法违规行为，相关部门要严肃依法处理，发现一起，处理一起，绝不能姑息包庇。

（作者单位：唐山市农村土地经营权流转交易中心）