农民工基本医疗保障权转移接续的法律规制

张　健

(安徽大学江淮学院　安徽合肥　230031)



农民工基本医疗保障权转移接续的法律规制

张健

(安徽大学江淮学院安徽合肥230031)

【摘要】随着基本医疗保障制度的深入实施，农民工基本医疗保障权的转移接续越发凸显。农民工基本医疗保险的复杂性，统筹层次较低，各地经济的不平衡发展，信息化网络建设的滞后，严重束缚和制约了农民工基本医疗保障权的转移接续。有关农民工基本医疗保障权转移接续规定的不足，农民工就业顺畅移转的迫切需求，催生了农民工基本医疗保障权转移接续的尽快建立。全面深入分析了长三角部分地区、深圳、镇江、欧盟地区关于农民工基本医疗保险的做法，在此基础上，从逐步提高统筹层次，建立信息化系统，协调不同医疗保险制度等三种途径，提出相应的解决措施。

【关键词】农民工；基本医疗保障权；转移接续；法律规制

目前，农民工参加的基本医疗保险主要有城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗保险与农民工专项医疗保险。农民工基本医疗保障权转移接续，是指在不同地区、不同基本医疗保险制度下的农民工在其流动时，其所参加的基本医疗保险能够跨地区、跨制度实现顺利衔接，从而能够更好地实现农民工的基本医疗保障权[1]。然而，实践中，基于地方财政独立、操作难、信息网络不完善、农民工医疗保险的复杂性与多样性等多种因素，导致农民工的基本医疗保险不能移转接续，严重侵犯了农民工的基本医疗保障权[2]，进而阻碍了农民工劳动力市场的形成和自由流动。

一、农民工基本医疗保障权转移接续的动因

农民工基本医疗保障解决了农民工医疗费用高昂的困扰，反之，农民工将难以享受基本医疗保障，从而加剧了农民工因病致贫的局面[3]。能否顺利地转移接续关乎到农民工的基本医疗保障权实现与否。

(一)有关农民工基本医疗保障权转移接续规定的不足

现行有关农民工基本医疗保障权转移接续的规定，主要是2010年7月1日起实施的《流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法》，该办法明确提出了流动就业人员①可以在不同医疗保险制度、不同地区进行转移，并且指出流动就业人员只能选择参加一种基本医疗保险，同时，针对城镇医保参保人员，规定了三个月的等待期和转移接续时允许转移个人账户余额。

该办法肯定了流动性就业人员的医保可以转移接续，有其现实意义，然而，笔者认为，针对农民工的基本医疗保险转移接续，还存在以下问题必须解决：

1. 该办法提到农民工参加的基本医疗保险主要有三种，即城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险与新型农村合作医疗保险。没有提到针对农民工实行的专项医疗保险，比如北京和深圳关于农民工基本医疗保险的专项制度。对农民工专项医疗保险与上述三种基本医保的转移接续没有提及，很难保障参加专项医疗保险的农民工。

2. 虽然提出参加城镇基本医疗保险的农民工，在转移接续时有三个月的宽限期，但是没有涉及城镇基本医疗保险与新农合转移时的等待期，并且，在三个月等待期或者没有及时接续时，农民工的基本医疗保障如何处理。

3. 在账户余额转移方面，由于城镇居民医保和新农合没有建立个人账户，只有统筹账户，对于三种医保转移接续时统筹账户如何转移没有触及，只提到个人账户可以移转。如果农民工从城镇职工医保转向城镇居民医保或新农合时，个人账户如何处理问题，无法回答[4]。

(二)农民工就业顺畅移转的迫切需求

随着城乡一体化进程的持续进行，大多数农民离开家乡外出务工，改善了自己及家人的生活，但当其自由流动就业时，由于不能够实现基本医疗保险的顺利转移，大量农民工再次面临承受医疗费用的负荷[5]。只有实现了农民工基本医疗保障的顺利转移，才能够更好地促进农民工的流动，形成合理的农民工劳动力市场。若在就业地缴纳的医疗保险不能移转，农民工返回原居住地则面临无保的状态或重新缴纳保险，如此皆损害了农民工的医疗保障权益[6]。实践中，对于建立农民工基本医疗保障转移接续的呼声越来越高涨。

二、农民工基本医疗保障权转移接续的障碍

农民工基本医疗保险转移接续难的因素是多方面的，触及到了社会保险的核心问题[7]，该问题的解决则能进一步发挥基本医疗保险的作用，充分保障农民工的基本医疗保障权。

(一)农民工基本医疗保险的复杂性

农民工这一特殊身份，是经济发展的产物，并且长时间存在社会之中。随着社会保险意识的增强，农民工外出务工越来越多倾向于参加医疗保险。

相较于流动就业的城镇居民来说，农民工的医保问题更加复杂，原因在于城镇居民只涉及城镇职工医保和城镇居民医保，且这两种医保均实行市级统筹。然而，对农民工来说，医保种类繁多，主要有城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗保险和农民工专项医疗保险[8]，每种医保有其自身的规定，具体内容差异巨大，这些差异主要体现在：

第一，在统筹层次方面，城镇医保实行市级统筹，新农合实行县级统筹，规定农民工专项医保的城市实行市级统筹。在缴费基数方面，城镇职工医保缴费基数普遍高于其他三种基本医疗保险，并且其他三种的缴费基数亦各不相同。城镇职工医保建立个人账户，缴费年限累计，退休后仍可享受医保待遇，其他三种不建立个人账户，当期缴费，当期享受，缴费年限不予累计。另外，只有城镇职工医保实行强制缴纳，其他三种自愿缴纳。

第二，同样的城镇职工基本医疗保险在不同省市，缴费基数、缴费比例、报销比例、起付线标准、最高限额等均有差异。

第三，城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗保险，是对非劳动者所采取的基本医疗保障制度，虽然存在诸多相似之处，但是，两者在缴费基数、缴费比例、待遇享受等，因地域的不同体现出不同的差异。

第四，农民工专项医疗保险更加复杂，大多数发达城市规定了适合本市的针对农民工的医疗保险制度，例如北京、深圳分别规定了具备不同内容的农民工专项医疗保险。同时，对于农民工专项医保与其他三种医保能否转移接续，没有提及。

(二)统筹层次较低

前文述及，城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险和农民工专项医疗保险主要实行市级统筹，农民工返乡参加的新型农村合作医疗保险实行县级统筹，农民工在统筹区域内基本医疗保险可以自由转移，也就是在市县区域范围内进行流动[9]。但是，更多的农民工需要跨市或跨省流动。流动性的强弱跟统筹层次高低有必然联系，统筹层次高，则流动性强，反之，流动性弱。对于跨省或跨市流动就业的农民工来说，只能采取先退保后重新参保或者干脆不参加医保的方式来对待基本医疗保险问题。农民工对待基本医疗保险的这种消极态度，直接阻碍了基本医疗保险制度的发展与完善，一旦农民工生病住院，高昂的医疗费用则会压垮农民工及其家人。因此，要想实现农民工基本医疗保险的转移，必须要提高统筹层级，才能在更大区域范围内实现农民工的自由流动。

(三)各地经济的不平衡发展

我国各省之间、省内各市之间由于政策、所处区域、人口等原因呈现出经济的不平衡发展，虽然各地出台很多政策，打造经济的区域化、一体化发展，但至少截至目前仍有差异，这种差异短期内难以消除，并将长期存在。经济的发展水平直接影响到农民工的实际收入，进而影响到各地基本医疗保险的缴纳，以及农民工基本医疗保险待遇的享受[10]。各省市根据实际情况来规定农民工基本医疗保险制度，导致农民工基本医疗保险呈多态势发展，给农民工的移转接续带来了巨大的障碍。

(四)信息化网络建设的滞后

医保的管理离不开互联网，尤其要加强医保的信息化网络管理，信息化网络管理为医保登记、查询提供便利，某种程度上可以避免重复参保，当然，也为医保的转移接续提供了前提条件。由于现行医保统筹层次较低，各地基本上处于封闭状态，在统筹区域内已经基本实现信息化管理，但是各统筹区域之间缺乏联系，信息网络不畅通，严重阻碍了医保的转移和衔接[11]。

三、农民工基本医疗保障权转移接续的路向

前文述及，农民工基本医疗保障权转移接续对农民工影响巨大，基本医疗保障权转移接续的本质是服务的转移接续，即医保机构服务和医院服务，涉及到医保经办机构、医院和农民工三方主体，应当以此作为突破，来解决农民工基本医疗保障权的转移接续难题。

(一)值得借鉴的经验

1. 长三角模式

2009年通过的长三角地区江苏、浙江和安徽的城镇职工基本医疗保险转移接续意见，该意见虽只是地方性的文件，解决的是三个省级区域内城镇职工基本医疗保险的转移，但是，其为基本医疗保险跨统筹地区转移接续提供了可操作性的规定。比如跨统筹地区流动性就业给予三个月的宽限期，只要在三个月内接续医疗保险的，视为连续缴纳，不设立医保统筹基金支付等待期，避免城镇职工医保参保人员因流动就业出现医疗保障无法享受的问题。缴费年限予以承认，合并计算，解决了城镇职工医保参保人员因流动就业导致的后顾之忧。同时，针对统筹基金账户余额，提出按照有关规定执行，突破了统筹基金账户余额不予转移的瓶颈，全面保障了流动就业人员的应有权益。

2. 深圳模式

深圳市于2008年实施的《深圳市社会医疗保险办法》规定：深圳市户籍的医疗保险参保人员退休后，居住在其他地方的，其医保个人账户一并移转，对于无法移转的，则转入其养老保险银行账户。对于由城镇职工医保转向城镇居民医保或新农合时，城镇职工医保个人账户余额可以参照上述方法移转。

3. 镇江模式

依据2007年颁布的《镇江市社会医疗保险办法》有关规定，在镇江市参加工作的农民工应当参加统账结合基本医疗保险，对于困难的企业，允许其缴纳居民基本医疗保险。同时，明确规定，居民医疗保险转统账结合基本医疗保险时，允许居民医疗保险缴费年限与统账结合基本医保年限累计计算，前提必须按照规定补交两种保险的保费差额。

由于城镇职工医保缴费明显高于其他三种基本医保，若涉及到转移接续时，则应允许低保费缴纳的医疗保险通过补交保费后，与转入的基本医疗保险累计计算，至于补交的保费，应转入统筹账户还是个人账户，考虑到统筹基金账户未来需要承担新转入人员的基本医疗保障，补交保费划入到统筹账户较为合理。

4. 欧盟经验[12]

在欧盟，不同的国家经济发展不平衡，比如卢森堡、波兰，但是，在欧盟范围内不同国家就业的流动性就业人员却均能享受基本医疗保障权益，不会面临断保或无保的状态。不论继续留在就业地，还是返回到原居住地，其所缴纳的基本医疗保险能够转移接续，处于持续性状态，一旦生病就医，基本医疗保险将能及时发挥作用，解决了其后顾之忧。中国相较于欧盟，虽有所不同，但相似性明显，最起码要像欧盟一样，保障在其范围内就业的农民工能够通过基本医疗保险减轻经济负担，否则，将进一步加剧贫富差距。

(二)农民工基本医疗保障权转移接续的具体路径

1. 逐步提高统筹层次

学界对于统筹层次的提高存在争议，主要有两种思路，一种思路是只有实现基本医疗保险的全国统筹才能从根本上解决医保的转移接续问题[13]。另一种思路基于国情，认为一步到位并不可取，先实现省级统筹，再过度到全国统筹。笔者认为，两种思路皆有可取之处，但缺点不言而喻。第一，各地经济发展水平的不平衡，直接实现全国统筹，需要巨大的成本，即便解决了经济成本，由中央财政转移支付，强行推行，势必能够加快农民工医保的转移，但是将会带来繁多的管理和操作层面问题，稍有不慎，将会影响农民工的医保权益。第二，由省过度到全国，那么，在过度期，如何解决跨省医保的接续，没有提出可行的方法[14]。

基于上述两种思路的利弊分析，在能够保证农民工基本医疗保障顺利转移接续的基础上，同时要具有很强的操作性和可行性。应该在如下方面做出努力：一方面，现有农民工所参加的基本医疗保险统筹层次过低，严重束缚了医保的转移，考虑到现实条件，尽快实现省级统筹，保证农民工在省级范围内流动就业医保转移接续无障碍，为下一步实现全国统筹打下良好的基础，同时，整个过程中要注意及时总结出现的问题。另一方面，在省级层面上，可以由中央有关部门组建协调机构，在涉及到农民工跨省流动，由协调机构出面予以解决，必须保证农民工跨省流动，医保不会中断[15]。待条件成熟时，建立全国统筹。

2. 建立信息化系统

建立信息化系统，就是利用互联网技术、电脑技术等对农民工基本医疗保险进行登记、查询和管理。要想实现农民工基本医疗保障权的转移接续，应尽早完善省级信息化系统，加快建立全国联网的信息化网络系统[16]。

笔者认为，目前，针对农民工的基本医疗保险登记部门，在其统筹范围已经实现网络化管理，即在市、县一级实现信息化，但是省级范围内的地级市、县之间没有联网，另外，联网管理更多的是技术层面的原因，具有很强的操作性与可行性，只要省级有关部门在全省范围内推行，能够收到预期效果。因此，省级有关部门尽快推行省级范围内信息网络管理，只有省级层面全面完成信息化管理，为下一步实现全国区域内的信息化管理奠定良好的基础和提供借鉴经验。

3. 协调不同医疗保险制度

由于农民工参加基本医疗保险的多样性，增加了农民工医保转移接续的复杂性[17]。破解农民工基本医疗保障权转移接续的难题，实质上就是协调不同医疗保险制度之间如何实现转移接续。

笔者认为，综合考虑不同基本医疗保险制度的不同功能和内容，要想更好地实现不同医疗保险制度的转移接续，应当以下几个方面入手：

(1)减少基本医疗保险的种类，丰富医疗保险的内容。

第一，随着户籍改革的推行以及城乡一体化的深入进行，应该将农村居民和城市居民一视同仁，不应实行差别化对待。同时，考虑到现行的新型农村合作医疗保险和城镇居民医疗保险，无论从功能上，还是具体内容上，皆有诸多相似之处，应当将这两种制度予以整合，实行统一后的居民医疗保险[18]。同时，为了能够更好地与城镇职工基本医疗保险衔接，实行强制缴纳，对于困难家庭通过财政补贴的方式予以解决。实行缴费年限累计计算，达到一定年限停止缴纳仍可以享受，同时，建立个人账户，能够实现与城镇职工医保个人账户之间顺利移转，但个人账户余额相比较低。当涉及到与城镇职工医保转移时，允许统一居民医疗保险参保人员补交保费后，其已经缴费年限合并计算，补交保费分别转入统筹账户和个人账户。

第二，随着《社会保险法》、《劳动合同法》的实施和最低工资标准的实行，对于新参加工作并与用工单位签订劳动合同的农民工，应强制参加城镇职工基本医疗保险，不应当单独设置农民工专项医疗保险制度[19]。对于已经缴纳专项医疗保险的农民工实行逐步过渡，并最终完成农民工专项医疗保险向城镇职工基本医疗保险的转移。同时，考虑到农民工实际工资收入，在缴费基数和缴费比例上有所倾斜，适当减轻农民工的经济成本[20]，当其转向城镇职工医保时，按比例折合计算或者补交保费累计计算。

(2)协调不同的医疗保险制度。

前文述及，在减少农民工基本医疗保险种类后，只剩下城镇职工基本医疗保险和统一后的居民医疗保险。因此，协调农民工所参加的不同医疗保险制度，主要是指在城镇职工基本医疗保险和统一后的居民医疗保险两种制度之间，顺利地实现制度转移。

第一，农民工与其他劳动者一样，对于有长期稳定用人单位的，强制参加城镇职工基本医疗保险，没有长期稳定的用人单位或者个体工商户等流动性较强的农民工，选择参加城镇职工医疗保险或者统一后的居民医疗保险。当农民工跨统筹地区就业，有接收单位，参加就业地的城镇职工基本医疗保险。没有接收单位的，在中止原医疗保险关系三个月内，到就业地按当地规定参加城镇职工医疗保险或统一后的居民医疗保险，等待期内，农民工仍按原单位所缴医保享受医疗保障。

第二，城镇职工医疗保险和统一后的居民医疗保险分别管理，当农民工流动涉及到两种医疗保险制度时，在同一个省级区域内，由省级有关部门协调解决。若跨省转移，则由中央有关部门组建各省级部门成立协调小组来解决。协调期间，农民工仍享受医疗保障。实现农民工基本医疗保险在这两种制度之间，不同省级区域之间无缝对接，如此才能更好地解决农民工的后顾之忧，逐渐形成全国统一的农民工劳动力市场。

注释

①流动就业人员包括城镇居民和农村居民，本文所称的农民工是指涉及流动就业的农村居民。

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Legal Regulation on Continuation of Migrant Workers the Basic Medical Insurance Right

ZHANG Jian

(School of Jiang Huai，Anhui University，Hefei 233031, Anhui, China)

Abstract:With the deepening of the implementation of the basic medical insurance system, the transfer of migrant workers in the basic medical insurance continuation rights has become more prominent.Such factors including the complexity of migrant workers basic medical insurance, the low overall level, uneven development across the economy, information network construction lag severely constrain and restrict the transfer of migrant workers in the basic medical insurance continuation rights. The lack of basic medical care related to migrant workers the right to transfer and continuation provisions of the urgent needs of a smooth transfer of employment of migrant workers promote the basic medical insurance of migrant workers the right to transfer and continuation of the establishment as quickly as possible. On this basis, the overall level gradually increase, the establishment of information systems, coordination of three ways different medical insurance systems and propose appropriate solutions, trying to establish the basic medical insurance of migrant workers the right to transfer and continuation of the legal system as soon as possible.

Key words:Migrant workers; The right to basic health insurance; Transfer and continuation; Legal regulation

【中图分类号】D912.5

【文献标志码】A

【文章编号】1672-4860(2015)06-0071-05

基金项目：2015年度安徽省教育厅高校人文社科研究一般项目：《农民工基本医疗保障权转移接续的法律规制》，(项目编号：2015SK0005)。

作者简介：张健(1985—)，男，安徽合肥人，讲师，硕士在读。研究方向：劳动与社会保障法学。

收稿日期:2015-08-25