风险预防原则在国际河流开发中的定位

白明华（天津外国语大学 涉外法政学院，天津 300204）

风险预防原则在国际河流开发中的定位

白明华
（天津外国语大学 涉外法政学院，天津 300204）

国际法律文件、国家实践和学界评论共同证实了：风险预防尚不构成国际环境法的一般法律原则。风险预防在国际水法法律文件、司法实践中尚没有明确的法律地位， 但在各国已产生了较深入的影响。我国在利用境内国际河流水资源时，应尽可能地早规划、采用最先进的国际技术，积极参与国际合作开发与综合治理，减少环境风险和生态影响。

风险预防；国际河流；公平合理利用；国际环境法；国际水法

随着环境风险增多，人们逐渐采纳了更有利于保护人类环境权的预防原则。预防原则包括损害预防（preventive Principle）和风险预防（precautionary principle）两方面①。损害预防指各国为了预防具体环境损害，尽早采取适当限制控制行为，已成为各国普遍接受的基本原则。风险预防指在缺乏科学充分确定证据时，采取适当措施预防风险可能性，往往被理解为一种解决特定行为的环境影响的科学不确定性这一常见问题的措施［1］308。风险预防能否使我们更安全，能否在国际环境法所有领域及新出现的环境问题上普遍适用，尚无法判定。

随着国际社会和各国关于国际河流环境保护的法律表达不断累积②，环境因素已在决定国际河流公平合理利用的相关因素中占据一席之地③。鉴于环境保护的严峻性和科学证据的不确定性之间的矛盾，本文探讨了风险预防原则在国际水法中是否具备明确的法律地位，能否直接充入国际水法的理论框架。我国在国际河流开发中，一些国际NGO组织抛出没有科学依据的怀疑，有的国家以不确定风险为由阻止我国开发利用水资源，本文运用国际法进行了反驳并探讨我国的应对之策。

一、国际环境法中的风险预防

风险预防原则产生于20世纪70年代德国国内法律和政策中提出的Vorsorgeprinzip（“前瞻原则”）［2］，后延伸到国际环境法的诸多领域。1992年联合国环境和发展大会《里约宣言》第15条被视为风险预防内涵的权威表述，“各国应根据各自能力采取保护环境的风险预防措施。当存在严重的损害威胁或可能发生不可逆转的损害后果，缺少充分的科学依据不能成为推迟采取费用合理的预防环境恶化措施的理由。”

国际环境法领域包括数百个条约，伴随着人们对人类行为和自然力量如何影响着我们生存环境的认识同步发展。因此与国际法其他领域不同，国际环境法必然同科学技术密切联系。在过去数十年间，大多数国际环境制度建立在人们形成共识的、惹人烦恼的科学数据基础上［3］。但风险预防基于better safe、than sorry（稳妥比后悔好）的理念，要求：如果人类现有知识和科学技术无法对例如气候变暖、转基因食品等问题给出清晰的答案，鉴于环境风险的严重威胁或严峻后果可能性，各国应突破传统的因果关系理论，甚至不要求人类行为与预期结果的盖然性联系④，在现有科技知识不能证实环境影响前实施有效的干预措施。

（一）国际环境法律文件中的风险预防

国际环境法律文件中采用了“风险预防原则（Precautionary Principle）”、“风险预防措施（Precautionary measures）”或“风险预防方法（Precautionary approach）”的措辞。1987年签订的《消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》、1992年通过的《联合国气候变化框架公约》、《里约宣言》均采用了风险预防措施的表述；2001年签订的《卡塔赫那生物安全议定书》采用了风险预防方法的表述；1991年非洲统一组织签订的《禁止危险废物跨界转移的巴马科公约》、1992年《东北大西洋海洋环境保护公约》虽采用了风险预防原则的表述，但均为区域性公约，不具备普遍性约束力。文字表述不一致降低了风险预防理念的约束效力。虽然我们一般称风险预防为原则，但主要的国际法律文件未明确使用风险预防原则的说法，更没有发展为各国公认、适用于国际环境法各个领域和各个阶段、具有普遍指导意义的基本原则。

风险预防虽为国际环境立法中的热门词汇，但大多数国际环境条约只是在序言中以策略性用语或宣示性原则述及风险预防，缺乏具体有效的执行机制。采用风险预防措施一般造成生产建设成本增加，但判定行为或物质有害于环境的关键科学证据还未证实，广大发展中国家为本国经济社会发展考虑，不愿加入或缔结包含风险预防细化规则的国际环境条约，或持保守和有限适用态度。因此，目前风险预防不具备发展成国际习惯法要求的法律确信。

（二）国家实践中的风险预防

风险预防原则有效“改变了科学数据的作用”，针对风险预防的表现都是“在科学不确定性情形下服务决策的工具”［4］。但各国对风险预防的实体内容没有共同理解，实际运用的立场和做法也迥然不同。即便是一体化程度最高的欧盟内部各国，在国内法实践中对预先防范也未达成一致，荷兰、瑞典和瑞士趋向风险预防，但法国和英国仍遵循传统的损害预防原则［5］。

国际社会对环境预防原则的适用状况各不相同，因此该原则对具体案件的效力和影响时大时小，时有时无［6］。国际法院在争端解决过程中出于谨慎考虑，因此风险预防在国际司法实践中仅能得到十分有限的支持。在1996年美国诉欧共体的“荷尔蒙牛肉案”中，欧盟主张风险预防享有国际习惯法和一般法律原则的地位，加拿大认为其是正在形成中的原则，但美国一概否认其具备国际法律地位。作为经济联合国的WTO上诉机构亦未明确确认该原则的国际法地位，只是认为WTO协定涵盖了风险预防的要素［7］。

（三）国际环境法学说中的风险预防

风险预防从产生时起， 就因过度考虑潜在成本、不合理的过分保护，忽视人类福利的增加而饱受批评。风险预防的定义仍不统一，风险预防原则的核心问题、法律效力、构成要件、风险的适用标准等内容依然模糊，各国往往根据自身利益和实际情况做注解。风险预防在国际环境法中的地位备受学者争议。有人主张风险预防原则已由国家实践发展成习惯国际法，至少是正在形成中的习惯国际法［8］；有人则提出反驳，主张国际法上关于风险预防的表述多由国际组织宣言或决议体现，其法律性质属于不具有法律约束力的软法（soft law）⑤。Elli Louka提出，可持续发展理念、污染者付费原则和风险预防原则，在从国际法回到国内实践中时，起到刺激作用，但可能不是解决未来环境争端的原则［9］。目前阶段风险预防不应被滥用，而仅局限于对具有非常严重损害风险的物质和活动采用此评价方法⑥。

我们认为，国际法律文件、学界评论和国家实践共同证实了：风险预防尚不构成文明各国从共同的法律意识引伸出并承认的一般法律原则。但很多国家愿意在确切环境风险的科学证据缺乏的前提下，将风险预防作为一项政策性标准，采纳相关的方法措施。风险预防使得国际环境法从以经济和人类为中心的规制范式转变为生态中心范式［10］。

二、国际水法中风险预防的法律规范

风险预防原则对国际环境保护确实起到了推动作用，而其最终是否能够成为国际法基本原则还未可知。在其漫长的发展过程中，风险预防能否直接适用于国际环境法的分支领域，直接装备国际水法的理论框架吗？回答当然是否定的。单一的风险预防原则不可能适应所有的环境问题需求，在面对风险和不确定性时，应该发展的是适合具体领域的实体和程序规则［11］。

（一）普遍性法律文件中的风险预防

人类对国际河流的开发经历了自由航运阶段--非航运利用阶段--水资源的利用与环境保护阶段的重点转移。国际水法的法律文件日益加深了沿岸国的开发合作。历史上规制国际河流开发利用的普遍性公约不多， 目前仍生效的1921年通过的《国际性可航制度公约及规约》⑦、1923年通过的《关于涉及多国的水电开发公约》，均为专门规范航运和水电利用的专门性公约，由于签订年代久远，没有提及环境风险预防。

《国际水道非航行使用法公约》是第一部联合国关于国际河流的普遍性公约，由34位法律专家花费27年编纂而成，虽于1997年获联合国二读通过，但拖延至2014年8月17日才生效⑧。该公约经历如此艰难才生效，可说是跨界水体领域最具影响力的框架公约。首先，公约没有直接的风险预防规定，仍限于减少、控制污染的损害预防；其次，风险预防原则可能被用于判定是否需要跨界环境影响评价，或者就预防环境损害的义务而言，判定该活动所造成或可能造成的损害是否重大［1］258。但公约的预防跨界环境损害制度中，甚至根本未对缔约国作环境影响评价的强制性要求。但国际法委员会在对公约《条款草案》的评注意见中，对第20-23条规定着重申述，在保护和保存生态系统、减少控制污染、外来新生物的引入、保护和保全海洋环境方面，均要适用风险预防原则。

在跨国地下水方面，2008年联合国《跨界含水层法条款草案》虽然二读通过时间晚于上一公约，但也没有规定风险预防⑨。软法方面，国际法协会1966年通过的《国际河流利用的规则》、1986年通过的《关于跨界地下水的汉城规则》均无风险预防的规定。普遍性法律文件中唯一规定风险预防的是国际法协会在2004年通过的《关于水资源法的柏林规则》，在第5章23条、38条分别规定了对跨界地表水、含水层可持续利用有重大不利影响的严重危险时，应采纳风险预防方法。因此我们说，目前国际水法普遍性公约没有为风险预防的适用规定较低的阈值⑩，仅将其作为决策的辅助性原则，而非决定性依据。

（二）地区性法律文件中的风险预防

基于国际河流“一条河流一个制度”的特点，国际水法中存在大量的区域性条约、双边条约、多边条约。与国际水法普遍性公约中的含糊或回避不同，风险预防在地区性法律文件中发展并不均衡，有些地区风险预防日益获得支持，有些地区仍采用传统的损害预防。

1992年欧洲经济委员会通过的《跨界和国际湖泊保护和利用公约》第2条第5款规定，各方应遵循风险预防原则、污染者负担原则、水资源管理可持续原则，为避免释放危险物质可能产生的潜在跨界影响必须采取行动，不得以危险物质和潜在跨界影响之间的因果关系科学研究尚未充分证实为由拖延，明确采用了“风险预防原则”的表述。该公约的系列后续子公约1994年《默兹河保护协定》和《斯海尔特河保护协定》在第3条第2款a项⑪，1994年《多瑙河公约》在序言、第2条第4款⑫，1999年《莱茵河公约》在第4条a项规定了风险预防原则⑬。

2000年《南部非洲发展共同体关于共享的修订议定书》第4条第2款b项提及的污染预防限于可能对其他沿岸国造成重大损害的预防；1995年签订的《湄公河流域可持续发展合作协定》中没有关于环境风险预防的规定；中俄两国2008 年签署的《关于合理利用和保护跨界水的协定》在第二条第四项中提到，双方为利用和保护跨界水的合作内容中，应制定和采取必要措施，预防和减少污染物排放导致的跨界影响，也是关于损害预防的规定。

因此我们说，目前风险预防在国际水法理论系统中尚不具备明确的法律地位。我们应警醒的是，虽然国际河流的双边、多边条约仅约束相关沿岸国，与其他国家没有关系或关系不大，但在世界上的局部区域，例如欧洲经济委员会缔约国范围内已经在限制污染物排放时采纳了风险预防原则。目前国际河流条约中即使有风险预防规定，大多限于污染物的控制排放，还没有顾及持续性的资源开发和生态系统的维持。

三、国际河流公平合理利用司法判例中对风险预防原则的立场

Holmes大法官曾说过“法律的生命不在于逻辑，而是经验”。如我们拓宽研究视野，从法律实效和社会实证角度，审查国际河流利用争端中裁判机构对风险预防的体现和解释，应能对深入研讨有所裨益。

（一）1997年匈牙利V.捷克斯洛伐克Gabcīkovo-Nagymaros工程案

双方于1977年签订了联合投资修建水电工程的条约，通过对多瑙河最大限度的利用，改善两国的电力生产、防洪、交通运输。随着工程执行，匈牙利对该工程的环境影响产生了疑虑：建造水坝可能使多瑙河南岸唯一湿地水源枯竭、受到污染、生态破坏，使得区域内地下水遭受污染，地下蓄水库可能使沉淀物渗透污染多瑙河水源。迫于强大的国内压力，1989年匈牙利中止该计划，1991年捷克斯洛伐克提出临时性解决方案“Variant C”并自行建设、投入运营。两国协商未果后于1993年将争端提交国际法院解决。

匈牙利主张，该工程继续进行已对匈牙利本国的环境及生态状况构成紧迫的危险。根据风险预防原则，国家有义务防止危害发生，并以此作为其暂停甚至终止该计划的合法性根据⑭36-38。匈牙利在最后陈述时说，国际法关于保护环境相关的强制性要求排除了匈捷两国履行条约。依据风险预防原则，不对其他国家造成重大损害的既存义务，已成为神圣的止损义务⑭59。

Weeramantry法官在其不同意见书中明确指出，风险预防原则作为国际环境法的一部分日益获得支持。该原则是对证据明显问题的必要回应。因为拟开展该活动的一方掌握着大多数信息，原告如果证明一项特定活动会造成不可逆转的环境损害将十分困难，因此利用方应负举证责任。他认为环境影响评价的要求是对风险预防原则的补充，是“更广泛的一般性预防原则的具体适用”［12］39。

国际法院认为：虽然危险（peril）包括风险（risk）的意思，使我们能准确分辨“危险（peril）”和“实质损害（damage）”，但除非能在某一相关时点证明这种危险，否则危险不成立。仅有可能的危险远不能证明存在危急情况。法官们对多瑙克里蒂和整个圣安德列岛的工程进行实地调查后，指出匈牙利所称的危险大部分长期存在且不确定。危急情况必须重大紧迫，与即刻（immediacy）、邻近（proximity）意思相同，但绝不能仅是可能性或不确定性⑭65。

虽然此不确定性也许很严重，但法官不能依据必要性认定存在客观危险。况且匈牙利面对该指称的“危险”，可以采取谈判和协商等替代措施。据此法院认定该危急情况没有达到严重迫切的要求，无权终止该工程⑭。国际法院的法官确认，双方对严肃对待环境关切、采取必需的风险预防措施有共识，但双方关于这些措施对该共建工程的影响有分歧⑭。最后法院判决：匈牙利无权终止放弃履行 1977 年《条约》，赔偿其放弃本该由本国负责的工程项目对斯洛伐克造成的损失⑮；斯洛伐克有权着手进行临时措施水坝的建设，但无权付诸实施，赔偿使用该设施给匈牙利造成的损失。

该案提示我们，国家利用国际河流应遵循公平合理利用原则和可持续发展原则。法官们并未对风险预防原则能否作为判案依据、国家是否有权采取保护国际河流的风险预防措施直接表态，而是巧妙的模糊回避了风险预防原则是否已具备国际习惯法地位的问题。法院没有直接援引风险预防原则，从某种意义上说，也减弱了今后当事国遇有类似情况适用风险预防原则的可能性。但同时法院还承认，由于环境损害及救济机制先天的限制，在环境保护领域，警惕与预防是必需的⑭74。案件判决后，法院在督促当事国协商时，对风险预防原则表现出较激进的立场，要求两国应依据国际环境法新出现的法律规范，重新审视 1977 年《条约》的实施对环境的影响，两国也在风险预防原则的指导下做了大量努力。可见风险预防对各国和国际司法机构都已经产生了较深入的影响。

（二）2013年巴基斯坦V.印度基申甘加（Kishenganga）工程案

1960年世界银行出资协助并作为签约方，同印巴两国就印度河水利用问题签署了《印度河水条约》（Indus Waters Treaty）⑯。根据条约，印度享有东部三条河的使用权，巴基斯坦利用西部三条河水，印度可在符合限定条件下利用西部三条河水，除特殊规定外，不得修建蓄水设施。印度于2006年向巴通报了将在西部河流上建设的、修改后的基申甘加水电工程设计，而巴于 2008年开始在同一河流下游上修建尼勒姆—杰赫勒姆（Neelum/Jhelum）工程。巴指责基申甘加工程不仅影响巴在下游的水电站蓄水、农业灌溉，而且对巴境内的尼拉姆河谷生态环境造成严重破坏，要求印度停建。双方通过印度河委员会（Permanent Indus Commission，PIC）多次磋商未果⑰。巴于2010年5月向印度提出仲裁请求。2011年12月，包括技术专家和法律专家的七人仲裁庭组建。仲裁庭共做出了三份彼此关联的裁决，分别是2011年9月临时措施的决定，2013年2月的部分裁决和2013年12月的最终裁决。

巴基斯坦专员要求印度暂停工程，提供信息，并表达了反对意见“如果该工程进行，将对巴基斯坦基申甘加/尼拉姆河上的水电工程和其他利用产生负面影响”［13］46。条约III（2）条规定“让所有西部的河水不受干扰的流动”，基申甘加河水改道到完全不同的地方将损害该项禁令［14］57。本案中，巴基斯坦挑战了河水改道的国际法可允许性和改道将对巴基斯坦另一在建工程的影响。无论是仲裁庭，还是双方当事国都没有因为缺少充分科学依据的环境影响而放慢开发利用步伐，而是运用翔实的数据和科学的评估方法论证基申甘加工程可能会对巴基斯坦未来环境和生态系统的潜在不利影响，对下游流量、尼勒姆—杰赫勒姆工程预计产电量、农业灌溉可能产生的负面影响［13］80-90。仲裁庭没有认定印度正施工的基申甘加工程对巴基斯坦造成的损害是重大的。根据国际河流利用中的不造成重大损害原则，国家有义务容忍微小的损害和麻烦。

印度认为，国际法不禁止仅有伤害潜力的活动。如果有，没有国家可以建化工厂，核能厂或进行任何其他种类有潜在危险的活动［13］64-65。《印度河水条约》IV（6）条的早期草案使用了“河水的天然流动”的用语，后来由“在这些河道中流动”代替，表明起草者承认“考虑到允许印度的利用，从生效日开始，维持河水的天然流动是不可能的”［13］93。仲裁庭将该条款视作维护河流天然道路（印度称做河道形状）的命令，保留河流运送河水能力的努力，保护双方免受干旱和洪水之苦。IV（6）条不要求维护河道的状况避免任何类型的河床退化，而是要求避免“任何阻碍河水在这些河道的流动，有可能对另一方造成实质损害”［13］139。由此可见，仲裁庭要求国际河流利用方应防止的是具体损害，而不是环境损害可能性。

听证会上印度代理人保证，该河水的环境流量将全年保持着不少于该地的最小观测流量3.94立方米/秒［13］94，仲裁庭最终裁决要求不少于 9立方米/秒。量化的具体规定为今后责任追究确定了非法的界限，不会轻易受律师或裁判者主观解释的影响。此外，最终裁决不再对印度运作该工程施加任何进一步的限制。但是，双方都可以自从基申甘加河/尼拉姆河第一次改道日起七年后，向PIC和《印度河水条约》机制请求复议［14］。许可建设的同时规定了时间限制，意味着印度应于七年后重新申请许可。这可看作是风险预防的有限适用。

实际上，当事国倾向于将国际河流利用争端诉诸国际法院或国际仲裁，本身就意味着国际河流利用分配矛盾相对缓和。但无论是国际司法还是仲裁，在接纳风险预防时都是犹豫的，也会遭到当事国质疑。在现有的国际条约没有对风险预防原则做出明确指引的前提下，其具体实施时各方存在着巨大差异。基于可持续理念，各方又在一定范围内表现出认同、承认环境风险。实践中各方一般根据本国政策、利益需求做出不同解释。缔约国就有关水环境保护的特定措施达成一致，才是处理国际河流利用中不确定环境风险的合适路径。

四、风险预防对我国国际河流开发的启示

我国主要的国际河流有41条，主要集中在西南、西北、东北三个地区［15］，年径流量占全国河川径流总量的40%［16］。中国国际河流区的年均河川径流出境水量超过4000×108立方米，但入境和过境水仅约170×108立方米［17］。中国境内国际河流大部分居于上游或发源地，从贡献上说，中国是亚洲大陆的关键水源地。

开发国际河流我国境内河段，发展清洁水电是我国经济可持续发展的重要战略。发达国家境内的国际河流基本已经开发完毕，发展中国家一般受限于经济和科技水平对国际河流的利用率很低。与欧美70%的水电开发率相比，中国还不到30%，属于全球范围内可开发潜力较大的地区［18］132。但有的发达国家和一些别有用心的非政府组织，而炮制“中国水威胁论”，借种种没有科学依据的、不确定环境风险阻止我国开发国际河流，我们应做好科学应对。

（一）遵照国际法要求尽早行使公平合理利用国际河流的权利

国际河流是沿岸国的共享资源，根据国际水资源公平合理利用的基本原则⑱，我国对位于我国境内河段享有开发利用权。实际上，公平合理利用原则倾向于保护上游国利益，我国作为亚洲多条国际河流的上游国，可以利用该项基本原则行使经济主权，对我国境内的国际河流合理开发，别国不得毫无根据地随意干涉。

尽管我们对发展影响环境的科学认识逐渐增长，但保护环境和促进发展的目标似乎总是存在冲突。一方面，流域各国扩展了改造自然的范围，增加了对水资源的需求；另一方面，利用国为其他国家带来一系列负面影响。但根据国际水法的无重大损害原则，只有对其他国家构成重大影响才能阻止一国的开发利用项目，损害只有达到严重程度才会导致国家责任。

从基申甘加工程案中，我们看到，后进行的利用不能影响在先的利用。先设计施工的工程所受到的实际限制要少于后开工的工程，至少先进行的工程不必考虑会损害在其设计施工时尚不存在的未来利用。对于目前较少开发或尚未开发的国际河流⑲，我们更应抓住风险预防法律地位尚不确定的空档，对国际河流的开发利用尽可能地提早规划、论证、设计，在环境和社会能够承受的开发强度内，做好对人体健康、生物物种存在、流域内生态、水质水量的环境影响评价基础上，防止发达国家将风险预防演化为“对一切”的损害预防，选择适当时机及时通知对方，占据在先利用。

（二）采用最佳先进技术减少环境影响

任何河流上的大坝开发都对其水流规律有所影响［19］。我们应重视对公平合理利用原则产生重大影响的环境维度，充分发挥国际河流水资源的经济效益，减轻水电工程的负面影响。全面接受环境影响评价制度的时代可能即将到来，国际河流开发利用时的环境标准将越来越严格。我们应采用国际最新技术，减少对环境的有害影响；我们应设置风险预防性环境标准，实施严格的跨界环境影响评价要求，履行通知和环境合作等义务；我们应建立风险识别和预警机制，以可控方式和节奏主动释放风险，重点提高水资源的风险防控能力［20］。

我国还可以采取如下措施：信息交流、联合监测、流域生物多样性保护合作、寻求流域生态补偿。水电工程开发过程涉及包括经济、技术、社会、伦理等问题在内的诸多因素，我们应建立包括各国专家的国际智库，引入科技专家参与专业设计审查，掌握最先进的工程技术和环境标准，同其他沿岸国共同努力建立综合性国际河流管理机构，经常性地交流沟通；我们应加大在生物资源保护方面的资金投入力度，例如预留大量专门资金，为洄游鱼类修建洄游通道；在目前各国对国际河流开发利用变得愈益敏感的氛围下，我们应主动考虑灌溉、防洪、航运以及生态环保等要求，防治水害，强化水质、水域和水环境保护，实行地表水、地下水的综合管理，并且对下游国家因此享有的生态利益要求补偿。

我们对国际河流水资源的利用权是受到限制的国家主权⑳，国家对国际河流的开发利用行为要担负一定的国际责任与义务。我们应维持生态脆弱地区的农民生计，减少对自然界的打扰。如果我们能利用支流水资源，尽量不在干流上将河流截断。况且，我们应注意到，国际河流利用时不仅对其他国家可能有环境损害的风险，对本国也可能造成环境风险。因此，我们应以河流的家政管理员的谦卑身份，而不是高高在上的河流占有者地位，自觉限制不滥用权利。

（三）积极参与国际河流水利项目合作开发与综合治理

目前我国各邻国也都相继加大了对国际河流的开发力度。例如在大湄公河流域，除中国在上游澜沧江段已建设相关水电站外，邻国有一些在建项目还曾引起国际纠纷㉑。2008 年，湄公河委员会秘书处完成了“湄公河干流水电站”规划，将在老挝、泰国、柬埔寨建设15 座水电站［21］。

我国除了可以自己开发利用国际河流水资源外，还可以参与沿岸国的水电开发项目。例如中朝1944年建成的水丰水电站是鸭绿江上最早建成的水力发电站［18］168。2006年中国、泰国、缅甸三国达成协议，在缅甸克伦尼邦的萨尔温江上共同开发哈吉水电站。2007年缅甸电力部与泰国MDX集团签署了在萨尔温江上合作开发塔桑水电站的协议［18］152。国际河流的合作开发与综合治理也有利于水资源的生态环境养护，发挥沿岸各国最大范围的利益相关群体的公众参与，对话协商，消除国际社会对我国开发行为提出的环境质疑。我国相邻各沿岸国对国际河流的经济依赖性高，邻国大多数为贫困或弱小国家，水利合作主要是趋利的经济合作。我国国力正在逐步增强，可以调整国际河流开发利用的环境风险理念，有条件地承担较多水利开发和养护、治理成本。

五、结论

风险预防原则是在对未来的危害没有强有力、一致的科学证据支持的情况下适用的原则。风险预防原则要想成为一项国际通行的原则，还可能有一个漫长的实现过程，要经历重重挫折和不断修正。

国际河流开发利用中，环境因素对公平合理利用原则的影响日益加深。但目前对国际河流环境风险预防适用范围有限，过度、不适当地采取预防措施也会抑制经济、水利发展。根据现有的国际水法理论和司法实践，我国现在发展水电能源的战略是正确的。但在实施决策上，我们应警醒的是，我们应尽可能采用国际最先进、环境友好的技术，积极参与国际河流的综合开发治理，发挥最广泛的公众参与，减少生态损害和环境影响。

［注 释］

① 我国学者对该原则有不同的称谓，主要有：警惕原则，见：金瑞林主编：《中国环境法》，法律出版社，1998 年版，第70页；预防原则，见：［法］亚历山大·基斯：《国际环境法》，张若思译，法律出版社 2000年版，第13页；谨慎行事原则，见：徐祥民、孟庆垒等著：《国际环境法基本原则研究》，中国环境科学出版社，2008年版，第182页。本文采取风险预防原则，见：王曦：《国际环境法》，法律出版社，2005年版，第 111 页。

② 国际条约、文献中对国际河流使用的同义词有很多，重要的有国际水道、跨界水、共享河流、国际流域、跨国水资源。本论文目的不是规定或区分定义，且过多讨论术语的正确使用可能将重要问题淡化，除了固定的公约名称外，文中一律采用国际河流的称谓。

③ 根据2004年国际法协会通过的《关于水资源法的柏林规则》，国际河流利用应加考虑的有关因素包括但不限于9个方面：流域的地理、水文地理、地质、气候、生态条件，流域国的经济和社会需要，各流域国境内依靠流域的水源生活的人口尽量减少对环境的危害。

④ 盖然性学说是日本学者支持的环境侵权因果关系学说，受害人只需证明侵害行为引起的损害可能性即盖然性达到一定程度，即推定应该关系成立。

⑤ 国内外持此观点的学者例如Lawrence A. Kogan“The Extra-WTO Precautionary Principle: One European “Fashion”Export the United States can Do Without”，载于2008年《Temple Political&Civil Rights Law Review》；高晓露、周振新“论风险预防原则的国际法律地位”一文，载于《江西社会科学》，2012年第4期。

⑥ 例如李艳芳认为我国应在气候变化、生物多样性保护、转基因食品安全等三个环境法领域适用风险预防原则。参见李艳芳、金铭“风险预防原则在我国环境法领域的有限适用研究”一文，载于《河北法学》，2015年1月。

⑦ 该公约是至今国际社会关于国际河流航行利用规则的唯一的国际性公约。

⑧ 该公约36条规定：自第三十五份批准书、接受书、核准书或加入书交存于联合国秘书长之日后第九十天起生效。2014年5月19日越南作为第35个签字国签署该条约。

⑨ 由于该公约与上一公约的关系未清楚界定、最终形式是否采用框架公约、具体内容不够完善等原因，尚未生效。

⑩ 风险阈值指环境风险的潜在危害、威胁达到何种程度时，平衡成本收益，采取的预防措施才是法律上正当的。

⑪ 该条款规定为：缔约方的行动应遵循以下原则：（a）风险预防原则：据此原则，不应因科学研究尚未充分证实危险物质排放与可能的重大跨界影响之间的因果关系，而推迟采取避免此类物质排放的措施。

⑫ 该条款规定为：风险预防原则应成为所有旨在保护多瑙河及其积水区水源的措施的基础。

⑬ 该条款规定为：各国在预防或降低污染、修复河流自然功能、保护物种多样性时，应遵循风险预防原则。

⑭ 参见International Court of Justice，Gabčíkovo-Nagymaros Project Case （Hungary v. Slovakia），Judgment，I. C. J. Reports，1997.

⑮ 1993年1月1日，捷克斯洛伐克解体，斯洛伐克成为独立国家。因为本案涉及工程全在斯洛伐克境内，根据国际条约法，1977年匈捷两国条约下的权利义务由斯洛伐克继承。

⑯ 参 看 ： Indus Waters Treaty， 网 址 ： http://siteresources.worldbank.org/INTSOUTHASIA/Resources/223497 -1105737253588 /IndusWatersTreaty1960.pdf.

⑰ PIC是两国在条约框架下共同成立的常设联合管理机构。PIC经历了印巴于1965年和1971年的两次战争，至今依然照常运作，基本没有影响到条约的执行。

⑱ 公平合理利用原则、无重大损害原则、国际合作原则是公认的国际水法基本原则。参见何艳梅：《国际水资源利用和保护领域的法律理论与实践》，法律出版社，2007年版。

⑲ 例如发源于我国境内的澜沧江-湄公河是世界上除亚马孙河和刚果河之外仅有的尚未被开发的大河。参见国际大坝委员会：《国际共享河流开发利用的原则与实践》，贾金生等译，中国水利水电出版社2009年版，第45页。

⑳ 限制领土主权论是目前主流的国家水权理论。关于国际河流利用的几种理论的演进和介绍，参见白明华“国际水法理论的演进与国际合作”一文，《外交评论》，2013年第5期。

㉑ 老挝建设的沙耶武里水电站遭到柬埔寨和越南的反对，2011年曾经搁置。2015年11月27日，该项目奠基正式开工，成为相关国家通过协商解决分歧的范例。

［1］ （爱尔兰）欧文·麦克因泰里.国际法视野下国际水道的环境保护［M］.秦天宝，译.北京:知识产权出版社，2014.

［2］ D.FREESTONE，E.HEY. International Law and Global Climate Change ［C］//Origins and Development of the precautionary Principle［A］.London:Martinus Nijhof Publishers，Dordrecht，1996:3.

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本文推荐专家：

韩松，西北政法大学教授，研究方向： 民商经济法。

焦和平，西北政法大学副教授，研究方向： 民法和知识产权法。

Position of Precautionary Principle in Utilization of International River

BAI MINGHUA
（School of Law and Political Science，Tianjin Foreign Studies University，Tianjin 300204，China）

International legal documents， state practices and scholar comments prove that Precautionary principle hasn't yet constituted a general legal principle in the international environmental law. Precautionary principle hasn't had explicit legal status in the international water law， but it has had a profound influence on the countries of the world. When developing water resources of the international river in our country， we should plan as early as possible， employ the most advanced international technique and take an active part in the international joint development and comprehensive control in order to decrease environmental risks and ecological effects.

precautionary principle； international river； equitable and reasonable utilization；international environmental law； international water law

D996.9

1008-472X（2016）02-0100-09

2015-10-26

天津市哲学社会科学规划项目 项目编号：TJKS15-013；天津市哲学社会科学规划项目 项目编号：TJFX15-009。

白明华（1979-），女，河北保定人，天津外国语大学讲师，博士研究生，研究方向：国际环境法，国际经济法。