基于“规土融合”的棚户区改造土地储备与经营机制

2016-02-17杨俊杰新疆佳联城建规划设计研究院有限公司新疆乌鲁木齐830000

中国房地产业 2016年7期

文/杨俊杰新疆佳联城建规划设计研究院（有限公司）新疆乌鲁木齐 830000

文/杨俊杰新疆佳联城建规划设计研究院（有限公司）新疆乌鲁木齐 830000

只有对企业单位、普通民众、管理部门多个利益进行协调，才能实现棚户区的成功改造，平衡规划理想与现实之间的关系。在这之中最为关键的利益点就是土地。通过合理棚户区建设，加强土地经营机制的改造，不仅可以确保土地征收、土地储备、土地出让工作的有效性与公开性，同时还可以以居民意愿为主，方便后期的建设管理。

“规土融合”；棚户区改造；土地储备；经营机制

引言

棚户区改造中最为关键的就是土地储备与土地经营制度。最近几年，我国一些城市受到“规土融合”观念的影响，已经开始实施存量催化的引导工作，同时开始落实。本篇文章重点分析了基于“规土融合”的棚户区改造土地储备及经营机制。

一、“规土融合”概述

“规土融合”在本质上就是一个城市规划内实现与满足土地规划及城市规划的两大标准，进而促进土地利用与城市规划两者工头构建保护资源、节约资源的产业结构、空间格局和生活方式，有效实施土地规划，实现土地利用效益的最大化，即我们所说的 “两规合一”。

所谓“两规合一”其主要侧重于在空间布局及空间发展上，合理连接土地规划与城市规划，进而有效控制土地利用。“两规合一”的理念在城市规划贯彻中重点强调土地掌控，对土地运行秩序进行规范，加强土地的集约化使用，明确合理的土地整备机构，开展土地收储、确定征收还建方案，以土地政策为核心寻求突破口，确保充分有效的供应城市建设用地，最终有效实施城市空间发展战略。

“规土融合”理念其以规划为主，空间建设为重点，并通过规划整合和体制改革的主要手段，对规划协调、规划编制等问题加以解决。在编制城市用地规划的时候，充分贯彻 “规土融合”理念，有效实施 “两规合一”，其重点在于建立一个信息收集、性质判断及方案选择再到政策制定的这一过程，简单来说，就是通过长期实践实现规划目标的动态化的过程。所以，从这个角度来说，“规土融合”就是一个以实施为导向的主要规划，也可以称之为实施性规划。

二、棚户区改造现状

所谓棚户区，具体指的就是“在城市已经建成的区域范围之内，使用寿命较长、平方密度较高、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不完善、交通状况差、存在较大的消防隐患和治安隐患、卫生条件差、乱、脏的地区以及‘城中村’”。而棚户区改造指的就是对以上区域进行合理建设与规划。当前我国进行棚户区改造通常包括两方面问题：第一，侧重于改造物质形态，而没有充分更新环境、经济、社会等诸多方面的问题。第二，单单规划个别项目，只改造局部区域，没有对城市功能定位及空间结构进行充分考虑，极少考虑到城市发展的趋势即方向。具体体现在如下方面：第一，没有合理安置城市居民，城市民生问题突出，包括社会保障问题、再就业问题等，在这种情况下，居民生活负担明显增大。第二，社区管理支部不健全不合理，社会的管理能力及凝聚力不高，存在难以管理、秩序混乱、公共设施严重损伤等问题。而这些问题产生的主要原因是因为棚户区土地规划不合理。

三、基于“规土融合”的棚户区改造土地储备与经营机制

1.加强土地资源的储备与整理工作。

在开展棚户区改造的过程中要保持一定的改造循序，具体为统筹规划、确保实施计划、土地支撑及规划落实。在开展棚户区土地资源储备与整理的过程中，一定要提前构建土地资源近期储备供应计划、中期计划以及远期计划，同时严格按照计划进行落实改造。除此之外还要制定相关的土地资源建设计划、政府投资计划等。在具体的实施项目上，要提前制定好拆迁时序以及建设时序，按照相关计划开展棚户区土地资源整理与出版工作，最终实现棚户区的有效改造。

2.土地经济的平衡与融资。

在改造棚户区的过程中，改造最大的阻碍就在于建设客体与建设主体分离、拆迁、在建的周期相对较长、成本增高。同时，地块分散分布、单宗地块开发难以疏解原有功能也必然会导致拆迁苦难、市场融资难及开发主体意愿不高等问题出现。所以，应该及时对土地资源进行整理，对土地经济成本进行清算，还要加大对土地经济测算的重视程度，对跨区域的拆迁还建区域进行全面统筹规划，利用 “土地打包”的方式对土地开发成本进行平衡。综合考虑到土地集约化利用与改造的效益，促进土地需求与土地供给之间的资金平衡，构建“规”与“土”的适宜的经济效益。

3.土地政策的引导与制约。

在开展棚户区改造的过程中，为了有效落实规划的相关内容，寻找最佳的规划建设方式，需要制定合理的土地政策。土地政策引导及制约棚户区改造主要体现在如下内容：第一，为了减少交易成本、最大程度的使用土地资源，需要在土地市场中实现最佳的资源配置。第二，在公众参与的过程中要尽可能的缩减土地运行的支出，并实施集体决策体制。第三，在进行空间布局的时候，要选择最佳的土地产权交易方式，实现空间布局的合理性。土地政策的制约与引导作用要从基础设施建设、土地储备与供应、产业发展及投资融资模式方面实现规划与土地的统一化与一体化，创建城市土地制度、制定土地政策，有效实施棚户区改造方案。

4.规划功能与土地经济运行相结合理念

在进行规划空间布局的过程中，要充分考虑到土地经济平衡这一原则，充分整理棚户区改造区域的土地资源，对土地成本进行清算，对拆迁还建区域进行重新划定，捆绑商务区中的有关项目。简单来说，就是在对公共服务设施区域、商业区域即企业总部进行重新划定的过程中，要考虑到精细化及土地平衡的土地经济测算，对不同功能区域进行划分，同时开展相配套的开发。在实际功能业态招商的过程当中，要对运营收益及土地收益进行远期测算、中期测算及近期测量，充分考虑到市场可接受的程度与基本的规律，以有效满足规划的需求。