内蒙古自治区生态保护建设现状及反思

文│薛泽冰 徐丽 谢悦（全国畜牧总站）

内蒙古自治区生态保护建设现状及反思

文│薛泽冰 徐丽 谢悦（全国畜牧总站）

内蒙古自治区地处祖国北疆，横跨“三北”地区，毗邻俄蒙两国，地域辽阔，资源丰富，是我国重要的粮食主产区、畜产品生产基地和生态安全屏障，2014年，粮食产量居全国第10位，牛奶、羊肉、羊毛产量居全国首位；天然草原面积13.2亿亩，占全国的22%；森林面积3.73亿亩，占全国的7%。近年来，在各级政府和各族群众的共同努力下，内蒙古自治区生态建设发展取得重大成就，但仍然面临不少困难和问题，需要继续采取有效措施予以推进。

一、生态保护建设取得明显成效

内蒙古自治区以草原、森林为主体的植被带，东西直线距离2400千米，南北宽度200～500千米，自东向西连接东北、华北、西北，跨越温带半湿润、半干旱和干旱三个气候带，占据着大陆北方季风主通道和东北、华北上游水源地等特殊的气候地理位置，对我国北方气候调节和河流、湖泊等水生态及农业生态环境具有重要影响，对维护国家生态安全发挥着重要作用。国家高度重视内蒙古自治区生态保护建设，截至2014年，国家已累计安排内蒙古生态保护建设中央投资达500亿元，项目范围覆盖了自治区90%以上的旗县，生态治理面积达10多亿亩，全区生态环境整体恶化的趋势有所减缓，生态条件明显好转。

1.草原生态保护补助奖励政策。2011年，为了遏制草原生态持续恶化，国家实施了有史以来对草原生态投入资金最大、涵盖面最广的一项惠民政策——草原生态保护补助奖励机制。政策主要包括阶段性禁牧补贴、草畜平衡奖励、畜牧品种改良补贴、牧草良种补贴和牧民综合生产资料补贴等。截至2014年，中央财政下达内蒙古草原生态补奖各类资金161.6亿元，全区已有10.2亿亩草场纳入到草原生态保护补助奖励机制范围内，146万户、534万农牧民从中受益。2014年，内蒙古草原平均植被盖度达到43.6%，比2010年提高了6.5个百分点，比2000年提高了13.6个百分点，最近4年的增幅几乎是此前10年的总和。

2.退牧还草工程。

工程建设内容主要包括草原围栏、重度退化草原补播改良、人工饲草地及舍饲棚圈建设等。截至2014年，中央财政已累计安排内蒙古中央投资49.7亿元，完成退牧还草任务2.6亿亩，涉及呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、鄂尔多斯市、巴彦淖尔市、阿拉善盟、呼和浩特市等7个盟市的37个旗县。据农业部2014年监测，内蒙古东部工程区内平均植被盖度为61%，比非工程区高出3个百分点；植被高度、鲜草产量和可食鲜草产量分别为29.7厘米、3644.3千克/公顷和3543.4千克/公顷，比非工程区分别高出1.2倍、46.7%和60.6%。

3.京津风沙源治理工程。该工程建设内容除植树造林外，还包括人工种草、飞播牧草、围栏封育、草种基地、禁牧舍饲、暖棚建设等。2013年国家印发实施了《京津风沙源治理二期工程规划(2013—2022年)》，启动二期工程，内蒙古自治区实施范围从一期工程的31个旗（县、区）扩大至70个旗（县、区），规划安排内蒙古中央投资196亿元，约占全国的49%，规划治理面积1.37亿亩。自一期工程实施以来，中央财政已累计安排内蒙古中央投资115.2亿元，完成治理任务1.081亿亩。项目区植被盖度提高了14～16个百分点，产草量提高了25%～34.2%，明沙面积减少了24.7%～30.7%。

4.天然林资源保护、退耕还林、三北防护林等林业生态工程。

截至2014年，中央财政已累计安排中央投资93亿元用于内蒙古上述生态工程建设。据国家林业局第八次森林资源清查（2009—2013年）结果，内蒙古森林覆盖率为21.03%，比第七次清查期间（2004—2008年）增加了1.03个百分点。

二、存在的困难和问题

尽管内蒙古草原生态保护和建设取得了很大成绩，局部生态环境得到明显改善，但总体恶化趋势尚未根本遏制。

1.草原超载过牧尚未根本解决。受农畜产品绝对短缺时期优先发展生产的影响，强调草原的生产功能，忽视其生态功能，造成草原长期超载过牧和人畜草关系持续失衡，这是导致草原生态难以走出恶性循环的根本原因。据内蒙古自治区反映，各项草原生态保护与建设项目实施以来，内蒙古部分草原特别是禁牧区生态得到恢复，牧民收入增加。然而，草原生态脆弱，恢复周期长，对生态退化的草原尤其是荒漠化严重的地区来说，很难得到实质性恢复。全区草原超载率仍高达70%以上，可利用草原 “三化”（沙化、退化、盐渍化）的比重达到63.2%，其中重度退化草原面积超过30%。

2.工业开发破坏和非法开垦草原的现象尚未遏制。近年来，随着经济发展加快，工业比重提高，工业项目和铁路、管线等基础设施建设占用草原，工业生产超采地下水、破坏河湖和地下水系、未经处理直接排放污（废）水，造成牧区水资源过度利用和污染。同时，受经济利益驱动，农牧交错带开垦草原现象有所抬头，而农牧交错带大多处于干旱半干旱地区，降水不足，缺乏水资源条件，已垦草原很快弃耕，直接导致土地裸露沙化、碱化，成为沙尘暴重要源头。据农业部统计，目前我国北方草原边界向北退缩约200千米、向西退缩约100千米，已被挤压到降水量300毫米以下的地区；内蒙古自治区原有的五大草原中乌兰察布、科尔沁和鄂尔多斯草原已基本成为农牧交错带，呼伦贝尔和锡林郭勒草原面积也大幅萎缩。

3.气候变化对牧区生态的不利影响显现。我国牧区多分布在北方干旱半干旱区和青藏高原等生态环境脆弱地区，易受全球气候变化等不利因素的影响。在全球气候变暖的大环境下，近年来我国牧区气温升高、蒸发量加大，一些地区的降雨较常年偏少，多种原因导致天然草原植被盖度降低、河川径流量减少、湖泊蓄水量下降。以内蒙古呼伦湖为例，根据水利部监测，2000—2006年呼伦湖入湖水量大幅减少，湖面水位下降近3米以上，湖面面积大幅萎缩，即使2009年建成了呼伦湖水资源配置工程向呼伦湖补水，湖水水位仍在小幅下降。

三、几点建议

1.切实加强草原生态保护和监督管理。内蒙古自治区和有关部门应进一步贯彻落实好《国务院关于促进牧区又好又快发展的意见》（国发〔2011〕17号）精神，把保护基本草原和保护耕地放在同等重要的位置。加快制定基本草原保护条例，对不同区域采取禁牧、休牧、划区轮牧，以水定草、以草定畜等措施，实现草畜平衡。开展草原动态监测，加强草原基础设施管护，保护草原生态建设成果。严格执行相关法律法规等对工业项目布局、征占用草原和植被恢复的规定，加强草原征占用管理和执法监督，依法查处非法征占用、乱开滥垦、乱采滥挖及其他侵占破坏草原的案件，及时纠正违反禁牧和草畜平衡管理规定的行为。

2.继续加大生态保护建设力度。坚持重点突破与面上治理相结合、工程措施与自然修复相结合，全面加强生态建设。形成稳定健全的草原生态补助奖励长效机制，加大天然草原退牧还草工程实施力度，继续推进京津风沙源治理、三北防护林体系建设、天然林资源保护等重点工程建设，完善政策补贴和工程建设内容，科学合理布局各项生态保护与建设政策的实施范围。加强重点地区生态综合治理，恢复和提高生态系统水源涵养、水土保持和防风固沙能力。尽快启动实施农牧交错带已垦草原撂荒地治理，恢复草原植被。

3.鼓励和吸引社会资本参与生态保护建设。按照“谁投资谁受益”的原则，在利用现有扶持农民合作社、草原生态奖补、企业上市和发行企业债券等政策的基础上，制定出台金融支持、税收优惠等政策，吸引企业、农牧民以及外资参与生态保护和建设。在草原围栏、人工饲草地等建设方面，可以安排符合条件的专业大户、家庭牧场、合作社等新型经营主体，承担项目建设并负责维护管理，多渠道、多层次、多方位筹集资金，促进草原畜牧业转型发展。

4.创新政策确保公平安全。为转变牧民生产生活方式，确保牧民收入持续增长，在利用现有扶持政策的基础上，应大力提倡“禁牧不禁养”理念，把畜牧业生产项目优先安排在禁牧区，不断提升的草原畜牧业基础设施建设水平，使原有的粗放型草地畜牧业正逐步向建设型、生态型的现代化草地畜牧业转型。积极探索节本增效的舍饲圈养技术和手段，为发展舍饲育肥创造条件。此外，还要利用全区逐步建设成熟的草原饲草料储备体系，破解原来草业发展区域不平衡的难题。