依申请公开政府信息的法律纠纷焦点分析

赵晓英 刘 朋

(中国人民银行咸阳市中心支行，湖北 咸阳 712000； 恒丰银行上海分行，上海 200135)

依申请公开政府信息的法律纠纷焦点分析

赵晓英 刘 朋

(中国人民银行咸阳市中心支行，湖北 咸阳 712000； 恒丰银行上海分行，上海 200135)

近年来，随着社会公众维权意识的不断增强，政府部门因信息公开引发的行政复议和行政诉讼案件快速增长，涉及的法律纠纷层出不穷，已经成为各方关注的焦点。本文运用案例分析的方法，梳理总结最高人民法院公开的部分典型诉讼案例的矛盾焦点和裁判要点，提炼出超越具体个案的普适性规则和启示，提出相应政策建议。

依申请公开；法律纠纷；政策建议

一、引言

自2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称“《条例》”)颁布实施以来，我国政府信息公开工作迈入了制度化、常态化和规范化发展的新阶段。作为政府信息公开的两大渠道之一，依申请公开旨在满足公众对政府信息的特殊需求，是保障政府信息公开制度有效实施的关键所在。目前，我国政府机关受理依申请公开主要有以下三大特点：

一是受理依申请公开的数量大幅增长。根据各地区及国务院各部门政府信息公开年度报告中披露的数据统计，2015年，全国31个省市自治区共办理政府信息公开申请42万件，较2011-2013年年均申请量的23万件增长83%，较2014年申请量的30万件增长40%。2015年，55个国务院组成部门共办理政府信息公开申请15万件，申请量较往年也有大幅增加。

二是政府机关受理依申请公开的难度和压力明显增强。从申请主体看，申请人为法律人士、维权人士的比例逐渐增多，其在对《条例》及政策边界的把握上较政府机关人员更具专业优势；从申请内容看，逐渐由简单申请公开政策性文件或资料为主向第三方信息、过程性信息及内部信息等多元化方向延伸；从申请目的看，由单纯为了解相关信息或研究需要转向更多特定的、有明确目的的利益诉求，这些新趋势、新变化使政府部门在处理依申请公开过程中面临严峻考验。

三是因依申请公开引发的行政复议或行政诉讼案件快速增长。2015年，全国31个省市自治区因信息公开引发的行政复议和行政诉讼案件分别为1.74万件、1.11万件，为2011-2013年3年案件总额的近两倍。据某直辖市法院数据披露，仅2016年上半年受理的信息公开行政诉讼案就是2014年全年受理数量的3倍多，增长速度十分迅猛。其中，因依申请公开引发的行政诉讼更是各方矛盾的焦点，2014年最高人民法院发布的政府信息公开十大典型案例无一例外均为依申请公开类型。

二、政府机关依申请公开的法律纠纷焦点及典型案例分析

依申请公开申请主体、申请内容及申请目的的多元化和复杂化、政府工作人员对信息公开的相对保守性、《条例》条款本身界定的宽泛性和模糊性，申请人与行政机关工作人员对《条例》条款认定不统一、理解不一致、利益难平衡是当前依申请公开领域法律纠纷产生的根本原因。有效借鉴历史经验和司法实践，正确理解《条例》及相关法律条款内涵，科学、合理裁量公民知情权、个人隐私权以及公共利益权之间的界限，准确掌握公开与保密之间的平衡是当前政府机关做好依申请公开工作，降低行政诉讼风险，避免法律纠纷的有效途径。本文尝试运用案例分析的方法，通过梳理总结最高人民法院公开的部分典型诉讼案例的矛盾焦点和裁判要点，提炼出超越具体个案的普适性规则和启示。

(一)法律纠纷焦点之一：申请公开的信息是否为政府信息

根据《条例》第二条规定，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。这一条款的引申含义为，只有符合以上条款的政府信息才会受到《条例》规定的制约，即如果申请人所申请的信息，不属于本条例所规定的政府信息的范围，政府部门将有权拒绝公开。在实践中，行政机关拒绝公开信息，较为常用的理由就是被申请的信息不属于《信息公开条例》第二条所规定的政府信息范围。据统计，2015年，全国24个部分省市自治区政府不同意公开政府信息3.28万件，其中，“申请的信息不属于《条例》规定的政府信息”为不同意公开原因的6196件，占比近1/5 。也正因如此，在各类信息公开诉讼案件中，关于政府信息的甄别和认定成为法庭上双方的一大争论焦点，2014年最高人民法院发布的政府信息公开十大典型案例中有两大案例都是围绕政府信息的界定进行争论。具体案例分析见下表所示：

案例1：余穗珠诉海南省三亚市国土环境资源局案分析

案例2：姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局案分析

(二)法律纠纷焦点之二：申请公开的信息是否为《条例》规定的例外情形——涉及国家秘密

《条例》第十四条第四款明确规定，行政机关不得公开涉及国家秘密的政府信息。根据上述规定，可以判断，在我国政府信息公开的“例外”规则下，涉及国家秘密的政府信息属于绝对不公开范围。据统计，2015年，全国24个部分省市自治区政府不同意公开政府信息中，因涉及国家秘密为由拒绝公开信息的数量分别为400件。

判断政府信息是否属于国家秘密，我国目前的主要依据是《保守国家秘密法》及相关的实施办法，该法律明确规定了国家秘密的概念，并在第 8 条具体列举了“国家秘密”涵盖的具体事项。在具体司法实践中，尽管针对可能涉及国家秘密性质的文件，法官可以在秘密而不公开的环境下进行独立的审查，以决定该文件是否属于“信息公开之排除情形”，但由于国家秘密专业性很强，需要相关领域的专业知识和经验判断，法院一般不对政府信息是否为国家秘密做实质性查，而基本上采取程序审查的观点。因此，在以涉及国家秘密为由不予公开有关信息时，行政机关需要注意的核心事项是必须保证该信息在定密程序上的合法性和完整性。具体案例分析见下表所示：

案例3：奚明强诉中华人民共和国公安部案分析

(三)法律纠纷焦点之三：申请公开的信息是否为《条例》规定的例外情形——涉及商业秘密或个人隐私

《条例》第十四条第四款规定，“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开”。同时，《条例》第二十三条规定，“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方”。

根据上述两条规定，我们可以判断，在我国现行的政府信息公开“例外”规则中，商业秘密和个人隐私属于“相对不公开”，即在一定条件下(当事人同意可以公开，或者行政机关认为不予公开可能对公共利益造成重大影响时)应予以公开。据统计，2015年，全国24个部分省市自治区政府不同意公开政府信息中，因涉及商业秘密、个人隐私为由拒绝公开信息的数量分别为402件、1206件。在具体工作实践中，由于《条例》本身未对商业秘密、个人隐私以及公共利益的内涵予以明确界定，尤其是“公共利益”这一概念在国内立法中尚无任何诠释，因此，涉及商业秘密和个人隐私的信息公开问题是当前我国行政机关在处理依申请公开工作中面临的共性难点和诉讼焦点。具体案例分析见下表所示：

案例4：王宗利诉天津市和平区房地产管理局案分析

案例5：杨政权诉山东省肥城市房产管理局案

(四)法律纠纷焦点之四：历史性信息是否属于公开范畴

历史性信息，是指《条例》施行前已经形成的政府信息。由于《条例》第二条关于政府信息的定义并没有将信息的形成时间进行限定，以及例外条款中，也未将历史信息排除在公开的范围之外，目前的司法实践中，均将历史性信息作为信息公开的范畴，行政机关不能以申请信息产生于《条例》施行以前作为拒绝公开的理由。具体案例分析见下表所示：

案例6：钱群伟诉浙江省慈溪市掌起镇人民政府案

三、结论及政策建议

结合政府部门依申请公开的受理特点及部分经典案例的争论焦点，可以看出，以《条例》为代表的政府信息公开相关法律法规在条款上较为宽泛和模糊，可操作性不强是依申请公开成为行政诉讼高发领域，且易引发法律纠纷的一个重要因素。对此，本文提出如下建议：

一是细化和完善相关法律法规。建议借鉴《美国信息自由法案》信息公开“豁免”条款，进一步扩大和细化政府信息公开“例外”规则的范围和内容，并对可不公开信息的涵义及边界进行明确界定。

二是完善依申请公开审查流程。依申请公开制度规定的内容较为简单，未对行政机关就是否为政府信息、能否公开、如何公开等具体环节的审查流程进行统一和规范，建议进一步完善相关内容，促进依申请公开工作的规范性、完整性和合法性。

三是建立政府部门依申请公开案例指导制度。建议对各级人民法院审理的政府信息公开经典案例进行再加工，形成规范化、格式化编纂的指导性文件，便于政府部门在操作中识别“同类”案件。