农村居民点整治问题研究

2016-02-16张婷严蕊陕西省土地工程建设集团有限责任公司陕西西安710075相慧国家海洋局第二海洋研究所浙江杭州310012

中国房地产业 2016年10期

文/张婷、严蕊　陕西省土地工程建设集团有限责任公司　陕西西安　710075相慧　国家海洋局第二海洋研究所　浙江杭州　310012

农村居民点整治问题研究

文/张婷、严蕊陕西省土地工程建设集团有限责任公司陕西西安710075
相慧国家海洋局第二海洋研究所浙江杭州310012

【摘要】随着城镇化进程的发展，伴随有越来越多的地方出现废弃居民点、居民点乱占乱建等问题。农村人口的贫困化近年来逐渐减少，但是，部分偏远地区仍达不到农村居民基本生活水平。尽管国家一直在扶持，但是能够覆盖的广度和深度是有一定的局限性。因此，一方面土地整治项目急需开展，另一方面贫困人口的生活水平也需要解决。本文通过讨论土地增减挂钩政策对于扶贫开发地区的倾斜能够有效提升农村人口生活水平，提出了在居民点整治中的问题和今后工作方向和要点的建议。

【关键词】增减挂钩；扶贫开发；居民点整治；土地整治

土地资源是关乎工农业生产、居民生活的重要资源，每一寸土地关乎千家万户。珍惜土地、珍惜资源是每一个居住在地球上的人的义务与责任。随着人口的激增，节约利用好、整理好土地就是造福人类。土地整理国内外很早就开始了研究，国外最早进行土地整理的是德国和瑞士，后法国等其他国家也开始了土地整理[1]。我国土地整理中关于农村居民点研究的问题主要有农村居民点整理潜力的研究和农村居民点整理模式的研究。在整理潜力的研究方面主要是通过整理潜力和综合潜力系数来说明农村居民点的整理潜力和整理效率[1]。在农村居民点整理模式上主要有限制发展、滚动发展、新村建设、旧村重建、迁村并点型、缩村腾地型、村庄整体搬迁、异地改造等等。从上世纪90年代开始，我国开始了农村居民点整治，综合国内外整治模式，我国农村居民点整治模式具有广泛性、地域性和多样性等特征[2]。

一、农村居民点整治背景

居民点整治工作结合相关政策文件，能够有效发挥土地整治工作。增减挂钩即是依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。城乡建设用地增减挂钩，实质上是保证农用地和建设用地总量不变的前提下，农村建设用地所有权以及使用权通过特定方式的流转[1]。

实现城乡建设用地增减挂钩，包括三个层次的内容。一是通过农村宅基地整理、复垦，产生节约出来的农村建设用地挂钩指标，设定流通性的挂钩指标交易权利；二是土地指标的流通；三是土地指标使用的实现。自增减挂钩政策实施以来，各地积极开展城乡建设用地增减挂钩项目区建设，通过项目区建新拆旧和土地整理复垦等措施，实现项目区内建设用地总量有减少，布局更合理、耕地有增加的目标。

2016年国土资源部下发了《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》，针对贫困地区进行的增减挂钩政策既是土地整理规划的政策，也是对国家扶贫政策的支持。通过扶贫开发及易地扶贫搬迁工作，一方面解决了用地指标问题，另一方面解决了贫困人口生活问题。

二、农村居民点整治中存在的问题

在大量农村居民点整治与探索中，出现了一些可供后面土地整治借鉴的方法与措施，同时，也出现了一些必须面对与解决的问题。已有的居民点整治的研究，对整治中空间属性和时间属性问题的探索较少；在征地拆迁补偿政策中，对于征地拆迁的意愿征集机制不健全，补偿政策的内容不充分，拆迁的安置问题的解决等都存在不同程度的问题；同时，在拆迁中城市近郊的拆迁和农村地区的拆迁难易程度差距较大。

1.在居民点整治中，农村居民点用地缺乏统一规划，整体表现为自发、无序、空心、闲置、多宅等粗放式发展，造成大量土地资源浪费[3]。随着经济的快速发展，城市扩张加速，居民宅基地的腾退对于增加建设用地指标具有重要的意义，与此同时带来的巨大土地收益也是显而易见的。因此，在城市近郊居民点整治中，特别容易出现为了最大利益而没有具体规划的土地整治。一方面造成了土地资源管理混乱、土地整治规划混乱；另一方面也造成了资源的浪费。

2.居民点的拆迁和整治对被拆迁户的前期调研工作不充分，缺乏对拆迁意愿的征集，宣传措施不到位，补偿不能够满足大众需求。同时，被拆迁户今后就业和生活的安置问题也是居民点整治中应该考虑的一个方面。

3.城市近郊土地资源紧缺，因而在居民点整治中所投入资本较大，同时，近郊农民的贫困人口较偏远地区少。

4.居民整治中为追求最大利益，对于划分的区片通常进行大规模拆除，特别是对于具有典型地方特色的古人文遗址缺乏保护意识，在拆建地方会对当地生态环境造成一定的破坏。

因此，对于在居民点整治中出现的问题，我们在认识到的同时还应加强防范。

三、农村居民点整治中问题的建议

在新的政策文件中“用好用活”这四个字包含了国家对于政策实施者通过利用土地政策来提高和解决人们生活水平的迫切愿望。作者认为较以往增减挂钩政策的不同在于盘活土地开发和政策，更有对贫困地区经济的扶持政策倾向。通过增减挂钩政策带动经济发展，将土地进行整合、对农村集体土地进行确权并流转。

1.耕地占补平衡中，对农村居民点整治、易地拆迁等工作的开展。扩展补充了建设用地指标，减少空心村现象以及浪费土地资源的问题，加强了土地利用规划的科学合理性。

2.在土地开发工作中，无论是土地整理、复垦或者拆迁工作，都不应盲目进行，应结合土地利用规划，不做大拆大建，保护自然生态与人类社会和谐发展。

3.将待开发的贫困地区列入待整治区，充分协调土地用地指标，引进可开发项目。同时确保土地流转与项目分红中农民的收益保障。

4.在政策实施过程中，应监督一些地方因为提高经济收入而纷纷将自己所在村镇变相成为贫困村的问题；对于扶贫政策应变通使用，而不是所有的贫困地区都进行开发和易地拆迁工作；对贫困地区进行土地开发等工作，应建立在科学的基础上，不能盲目的进行开发。过度及无规划的开发反而容易造成资源浪费和经济疲软。

5.土地整治具有一定规划，建有时空配置的新型城镇化农村，同时提高农村耕地质量[4]。推进城镇化建设，并非城市化建设[5]。按照城乡建设用地增减挂钩政策的理论内涵，在进行之前应根据相关指标，如自然适宜性、生态安全性、经济可行性、社会可接受性以及规划导向性等方面进行居民点整治潜力分析。城乡建设用地增减挂钩实质上是土地位置的改变，将农村居民点转为城镇建设用地，挂钩项目的经济效益则来源于土地的级差收益，是决定挂钩项目成功开展的关键[6]。

6.农村居民点集约化、事前需进行评价。农村居民点必须在分类型、划等级、定时序的基础上进行。根据耕地质量等级不同，划分不同类型农用地，进行整治。对居民迁入后，可有保障性耕地进行生产、生活。