福利视角：高校家庭经济困难学生资助政策思考

程治强

（天津科技大学，天津300222）

福利视角：高校家庭经济困难学生资助政策思考

程治强

（天津科技大学，天津300222）

教育福利是公民享有的社会福利的重要组成部分。建立和完善面向家庭经济困难大学生的教育福利政策体系意义重大。目前，国内关于高校家庭经济困难学生资助政策的研究大都从思想政治教育或经济学角度出发，忽视了教育福利政策的综合效应。本文尝试在借鉴已有相关研究成果的基础上，探讨从教育福利视角出发，从制度视角、分析视角、政治视角来审视当前高校家庭经济困难学生资助政策体系，以期促进其更加完善。

教育福利；高校家庭经济困难学生；资助政策

教育公平是社会公平的重要基础。接受良好的高等教育长期以来被视为改变社会分层、促进社会流动、实现社会公平的基础。中国高等教育自20世纪80年代实行收费制改革以来，不断上涨的学费和生活费成为家庭经济困难大学生接受高等教育无法逃避的拦路虎。为此，我国逐步建立了由国家奖学金、国家励志奖学金、国家助学金、国家助学贷款（包括校园地国家助学贷款和生源地信用助学贷款）、师范生免费教育、勤工助学、学费减免等多种形式有机结合的高校家庭经济困难学生资助政策体系，在帮助高校家庭经济困难学生平等享受高等教育权利过程中发挥了重要作用。

一、研究意义

从世界各国教育发展实践来看，教育福利政策不仅事关国家教育事业的发展，而且具有重要的政治意义和经济意义，影响社会发展和文化繁荣，历来受到各国政府高度重视。高校家庭经济困难学生资助政策体系，从宏观上看，有利于促进科教兴国战略和人才强国战略的落实。高校家庭经济困难学生资助体系不但能够帮助高校全面培养家庭经济困难学生，让他们享受公平的高等教育，为国家发展提供宝贵的人力资本，而且能更好地带动相关贫困地区的发展，促进科教兴国战略和人才强国战略的实现。从政策实践层面来看，高校家庭经济困难学生资助政体系是我国社会福利制度的重要组成部分，资助政策体系的规范化、高效化运行关系到政府的公信力和高校的稳定性。从微观上讲，高校家庭经济困难学生资助政策体系，有利于促进高校家庭经济困难学生的健康发展。高校家庭经济困难学生资助体系在保证家庭贫困大学生的基本生存权、发展权，促进大学生心理健康和顺利就业等方面具有重要意义。

随着政府对教育事业的投入逐年增加，尤其是对高校家庭经济困学生的资助范围和力度越来越大，学术界对高校家庭经济困难学生资助政策体系的研究热情也越来越高，但目前相关研究大都从学生思想政治教育或经济学角度出发，较少关注教育福利，忽视了高校家庭经济困难学生资助政策体系的福利本质以及福利政策本身的综合效应，因此有必要从教育福利视角出发，重新思考当前高校家庭经济困难学生资助政策体系，关注其在政治、经济、社会、文化等多个领域的影响。

二、国内外高校家庭经济困难学生资助政策研究

国内关于高校家庭经济困难学生资助政策的研究成果目前主要集中在以下三个方面：一是研究高校家庭经济困难学生资助政策体系的演变历程。二是研究高校家庭经济困难学生资助政策存在的问题和改进建议。三是对大学生资助政策进行国际比较研究，提出相关借鉴经验。

在对高校家庭经济困难学生资助政策演变历程研究中，学者大都以时间为序列来分析不同阶段的政策演变，如张建奇［1］将1983年以来我国大学生资助的改革分为“1983-1986年、1987-1994年、1995-1997年、1999年至今”四个阶段，每个阶段都伴随着政策的根本性调整，第一阶段主要是改革“免学费加人民助学金”政策，第二阶段是取消人民助学金，实行奖学金与学生贷款，第三阶段初步建成了“奖、贷、助、补、减”的体系，第四阶段是“奖、贷、助、补、减”资助体系的完善及国家助学贷款与国家奖学金的试行。2007年5月，高校家庭经济困难学生政策体系的规范性文件《国务院关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》（国发【2007】13号）颁布实施，高校家庭经济困难学生资助政策体系得到了较大程度完善，张莹［2］等许多学者都认为自2007年以来，高校学生资助工作进入快速发展、成果显著时期。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布实施后，一系列高校学生资助政策和措施密集出台，高校家庭经济困难学生资助政策体系得以进一步完善，在制度上保障了高校家庭经济困难学生顺利入学并完成学业。

高校家庭经济困难学生资助政策体系存在的问题和改进建议是学者们研究的热点和焦点，许多学者从不同研究角度出发，分析了当前资助政策体系中存在的问题并给出了相关建议。在资助资金来源方面，方钫研［3］认为目前我国对贫困生的资助存在社会资助力度太小的问题，光靠国家和学校还不足以支撑整个资助体系；在制度设计方面，程治强［4］认为现行国家助学金制度具有明显的“选择主义”取向，存在运行成本较高、易产生“福利污名”现象等弊端，应建立“普遍主义”取向的国民助学金制度。在制度实施过程中，贫困生认定工作引起了学者们的密切关注，因为其直接关系到资助资金的分配问题以及政策实效，但由于“贫困本身的多元性与标准的多样性、中国城乡居民收入的模糊性与调查的困难性、人类动机的内隐性与表现的复杂性以及中国社会信用体系的缺失性与建设的艰难性”等原因，贫困生认定在较长时间内都将成为高校资助工作的“阿喀琉斯之踵”。［5］

他山之石，可以攻玉。国内学者也积极对家庭经济困难大学生资助政策进行国际比较研究，期望从其他国家的政策实践中汲取经验。杨国洪［6］、张民选［7］等出版专著对比内地资助工作和港澳台地区、国外主要发达国家大学生资助工作，提出国内的大学生资助工作应该完善资助理念、完善奖助学金政策体系、扩大勤工助学范围、完善国家助学贷款政策等建议；杨克瑞［8］对战后美国联邦政府的大学生资助政策进行了研究，分析了美国战后四个时期大学生资助政策发展过程中的理念之争、范围之争、规模之争与实施技术之争等核心问题，对于我国完善大学生资助政策提供了理念支持和技术借鉴。徐国兴［9］对中日在大学生资助体系中的政府定位进行了比较分析，对于我国明确政府在大学生资助政策体系中的定位具有借鉴意义。

国外学者也在积极思考和探索对家庭经济困难大学生进行资助的政策理念和实践模式。在政策理念方面，20世纪70年代美国经济学家约翰斯通［10］提出的教育成本分担理论对我国高校家庭经济困难学生资助政策体系的变革影响较大。该理论认为高等教育成本无论在什么社会、体制和国家中，都必须由政府、家长、学生、纳税人和高等学校几方面来分担，其中国家应负担主要部分。可通过学生缴纳学费、学费快速上涨、减少国家助学金或奖学金等途径来实现教育成本的分担。2015年12月，我国全国人民代表大会常务委员会通过了关于修改《中华人民共和国高等教育法》的决定，其中明确将原《中华人民共和国高等教育法》第六十条第一款修改为：“高等教育实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、高等学校多种渠道筹措经费的机制”，确立了教育分担的法律依据。在实践模式方面，助学贷款政策是作为一项教育福利政策自20世纪80年代开始在西方高校受到推崇。该政策能够在无需政府和高校过多投入情况下较好地帮助家庭经济困难学生筹措接受教育所需资金。世界银行专家萨卡拉波罗斯［11］认为高校给家庭经济困难的学生提供资助有效又公平的方式就是向他发放助学贷款，这不但可以避免学生入学和择校时受资金影响，还可以帮高校筹集到更多私人资金，促使高校提高管理水平和效率。

三、福利视角：教育福利研究进展

教育福利是我国社会福利的重要组成部分。在国内官方文件和学者研究成果中，“教育福利”概念使用较少，多数情况下都在用“教育资助”或“教育救助”，但后两者都强调经济援助，强调单向的、单方面的帮扶方式，不足以涵盖教育福利的核心要义。新中国成立后到20世纪80年代教育制度改革前，我国一直把教育作为一项公益性福利事业，基本上实行的是免费教育的政策，包括儿童教育、初等教育、大学本科教育及成人教育，研究生教育不仅学杂费免缴，而且可以带薪上学。随着我国计划经济体制向市场经济体制转变，教育改革也开始启动，按照市场机制配置教育资源的思路开始在实践中尝试。教育是否应该福利化出现了争论，如景天魁［12］认为教育不一定完全是福利，但教育福利投入的经济回报率很高，福利结构中教育福利越突出，教育投入就可以转化为增进福利的可靠源泉。更多学者从国家对社会困难人群的帮助来界定教育福利，如刘祖强［13］、万国威［14］等都认为教育福利是国家出面来帮助社会特殊群体解决教育困难的政策和举措，这些措施可以是货币支持，也可以通过提供劳务、实物和其他形式的服务。教育福利政策的功能和价值、效率与公平等问题一直都是学者关注的焦点问题。吴至翔［15］认为教育福利政策在政治、经济、社会和文化各个领域发挥着重要的调节和整合功能，体现了政府发展公共教育服务的责任担当。官婧、阳义南［16］，曾超［17］、李晓荣［18］等学者对教育福利制度的效率与公平问题进行了探讨分析。

欧美国家早已有学者在研究中将教育视为一种福利，从福利供应角度探讨教育问题。梅志里［19］从发展性社会福利的思路出发，吉登斯［20］从积极福利的角度出发，都认为国家在构建社会福利体系过程中，应该把教育纳入整体的福利框架中。谢若登［21］从社会资本的视角出发将教育视为一种个人资产，认为教育的福利功能可以让个人周期性受益。多亚尔和高夫［22］从人的需要出发，认为基础而公正的教育是人的需要得以实现的中间途径，政府应当为民众提供诸如教育等能力建设的基本平台。阿马蒂亚·森［23］则明确提出贫困问题是教育权、社会参与权等发展权利被剥夺的后果。

我国教育福利的研究目前主要集中在义务教育或弱势群体教育方面，如祝志芬［24］、万国威［14］、陈鹏［25］等学者对我国义务教育福利制度进行了研究，梁梅明［26］、郭楚敏、王媛［27］等对外来务工人员子女教育福利问题进行了研究，孙悦［28］、周娜［29］、杨晓林［30］等对残疾人教育福利进行了探讨。学者大都认为同为所有适龄儿童和青少年提供免费教育机会一样，为家庭经济困难学生、残疾人、外来务工人员子女等社会弱势群体提供平等教育机会，也是政府的基本职责，政府更应该出台专门针对社会弱势群体的教育福利政策，江赛蓉、刘新民［31］等学者甚至提出教育福利是协助弱势群体摆脱困境的根本途径。

关于高等教育的教育福利研究目前成果相对匮乏。张务农［32］利用福利三角理论框架分析了西方国家的高等教育福利制度，认为我国应该确立高等教育在社会福利制度设计中的核心地位，建立兼顾公平与效率、互补灵活的多元化高等教育供给机制，建立更加灵活开放的大学准入制度，研究与克服高等教育福利依赖现象。王宇［33］、沈晓颖［34］分别以河南、南京高校为例，从教育福利视角研究了我国高校家庭经济困难贫困资助体系。

四、福利视角：高校家庭经济困难学生资助政策思考

美国社会福利政策研究专家尼尔·吉尔伯特（Neil Gilbert）在《社会福利政策导论》一书中将社会福利政策研究分为制度视角、分析视角、政治视角三种视角。教育福利政策作为一项社会福利政策，可从以上三个视角进行深入分析研究，从三种视角出发对高校家庭经济困难学生资助体系的各项政策进行分析和思考，有利于从福利绩效最大化角度出发，进一步完善现有教育福利政策体系，提高政策实效。

社会福利政策研究制度视角主要探讨每种社会制度所承担的社会福利功能。人类社会主要活动发生在亲属、宗教、工作单位、市场、互助和政府六种基本的社会制度中，每种制度具有不同的社会福利功能。传统观念认为社会福利不是一种重要的社会制度，而是只有当政策渠道失效的时候才需要的补充计划。而社会福利的制度观念，将社会福利理解为一种基本的社会制度，是个人、家庭和社区实现其社会需求的主要方式。教育福利应该是一种基本社会制度，还是一种补充计划是政策制定的基础，决定了政府在教育福利政策中的地位和作用。审视当前高校家庭经济困难学生资助政策体系可以发现，政府在筹集和分配资源方面占据绝对主导地位，市场、社会、家庭以及高校本身的地位和作用都相对不明显。作为一项社会福利制度，福利资金的来源如此单一，这对资助政策的可持续发展是否存在不利影响，是否以及如何扩大市场在教育福利政策设计中的力量，个人是否应该在教育福利中承担更多的责任，这些问题需要通过深入调研分析加以解决，才能保证政策的持续健康发展。

社会福利政策研究的分析视角主要包括过程分析、成果分析、绩效分析三种方法。过程分析侧重于关注政策形成的动态过程，是政策评价的要点。成果分析的着眼点是政策选择，即政策方案的形式和实质是什么，支持方案选择的观念、理论和假设是什么。绩效分析关注政策方案实施结果的描述和评价，比如政策执行得怎么样、有何影响、是否覆盖目标人群、花费多少等。运用过程分析、成果分析、绩效分析的研究方法可以对国家助学金、国家助学贷款等高校家庭经济困难学生资助政策进行比较客观全面的分析，了解政策制定过程中是否考虑到社会各方的需求，政策方案的理念是否得到现实支持，政策方案实施过程中目前是否覆盖目标人群，资助力度是否满足资助对象的实际需求，受资助学生在学业、就业能力方面是否有明显进步，政策成本是否合理等问题，有利于资助政策的制定出台更加合理，政策的实施运行更加顺畅高效。

社会福利政策研究的政治视角关注的是个人主义和集体主义的争论。个人主义强调个人利益的哲学导向，体现了每个普通人能借助个人智慧和抱负创造成功生活机会的信念。集体主义则重视为了共同目标而采取共同行动的重要性。反映在社会福利领域则是对政府在提供社会福利时承担责任的不同认识。政府在提供教育福利时，如何处理政府和个人的关系值得深思。提供普遍的、过多的教育福利，会不会让受资助学生产生福利依赖问题；选择性的提供教育福利，会不会产生福利欺诈、成本过高、福利污名等问题，这些都需要通过实际调研分析来深入探讨。

从教育福利视角研究高校家庭经济困难学生资助体系，其最终目的是要实现教育福利政策绩效最大化。这一目标的实现，需要综合考虑教育福利的资金来源情况、教育福利分配基础、教育福利的内容及形式、教育福利的分配方法和途径等众多问题，需要政府、市场、高校、社会、家庭、个人等多方参与。期望有越来越多的学者从教育福利视角出发，对当前高校教育福利政策体系进行系统分析，关注教育福利政策的综合效应，最终实现教育福利政策绩效最大化。

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［32］张务农.福利三角框架下的高等教育福利制度研究［J］.东南学术，2014（3）.

［33］王宇.我国髙校贫困学生的教育福利问题研究—以河南某所高校为例［D］.北京：首都经济贸易大学，2012.

［34］沈晓颖.教育福利视角下高校家庭经济困难学生资助体系研究［D］.南京：南京师范大学，2012.

（责任编辑：姚歆烨）

Reflections on the Subsidy Policy for College Students from Poor Families: Welfare Perspective

CHENG Zhiqiang
（Tianjin University of Science and Technology，Tianjin 300222，China）

Educational welfare is an important part of the social welfare of citizens.Establishing and improving the educational welfare policy for students from poor families are significant.At present，researches on the subsidy policy are mostly from either the perspective of ideological and political education，or economics，but ignoring the effect of educational welfare policy.On the basis of existing research results，this article attempts，from the perspective of educational welfare as well as political and institutional systems，to analyze the current subsidy policy for college students from poor families，so as to make it more perfect.

educational welfare；college students from poor families；subsidy policy

G647

程治强（1984—），男，讲师，研究方向：大学生思想政治教育。

教育部人文社会科学研究专项任务项目（高校思想政治工作）（15JDSZ3023）。