我国通用航空发展面临的难题及对策建议

高林照

(河南省政府研究室,河南 郑州 450018)

我国通用航空发展面临的难题及对策建议

高林照

(河南省政府研究室,河南 郑州 450018)

国务院办公厅日前印发《关于促进通用航空业发展的指导意见》(以下简称《意见》)，对进一步促进通用航空业发展做出部署。通用航空发展正当其时，面临重大政策机遇。但是目前我国通用航空基础设施落后、配套不完善、产业体系不完备、体制机制未理顺、政策支持不到位、面临的区域竞争激烈，因此，必须抓住机遇，用好有利条件，将国务院办公厅的《意见》落到实处：一要科学谋划，制定通用航空发展的战略规划和扶持政策；二要试点先行，配合国家空管委布局，建设全国低空空域改革试验区；三要夯实基础，加快以机场为重点的通用航空设施建设；四要打造集群，推进通用航空产业链式发展；五要发挥优势，加大国际通用航空人才培养力度；六要宣传造势，搭建有利于通用航空发展的重要平台；七要理顺体制，推动通航业界加强协作合作。

通用航空；通航产业；航空业发展

通用航空与一个国家的经济发展高度相关，目前通用航空发展较快的依然是西方发达国家。近年来，我国通用航空已经起步，一些民间资本纷纷进入通用航空领域淘金。但是，在通用航空发展过程中，也存在一些问题和制约因素。

一、当前我国通用航空发展存在的问题分析

1.基础设施落后

通航机场建设是通用航空发展的基础条件。虽然近年来我国相继批准新建了一批通用机场，但远远不能满足我国通用航空发展的需要。总体上看，机场不足已成为我国通用航空发展缓慢的重要原因。同时，通用航空飞行是一个复杂的系统工程，需要配套空中指挥系统、空中导航系统、地面监视系统以及信号反馈系统等航空导航基础设施，目前相关配套和设备装备水平低，缺乏固定运营基地(FBO)、飞行服务站(FSS)、专业维修站(MRO)等必要基础设施，空管、航油供应等配套设施不健全，难以满足通用航空的发展需求。

2.产业体系不完备

我国通航产业研发制造基础薄弱，仅有小型通用航空飞机组装、无人机航模生产企业。运营服务方面，获得运营许可的通航公司受制于各方面因素影响，飞行作业量普遍不大，缺乏飞机销售、租赁、托管、维修、金融保险等服务体系的支撑和保障，以致通用航空方便、快捷的优势发挥不出来。

3.空域开放不够

天空开放是通用航空发展的关键，天空不开放就像汽车没有路一样行不通。我国拥有1 000多万平方公里的空域面积，但85%左右的空域用于军用。同时，我国空域监控技术手段较为落后，执行的是国际上最严格的空域管理政策，管理主体多，国家空管委、空军、民航局等部门都管理通航企业，导致申报手续多、管理效率低，难以满足跨区域、连续性的飞行需求。虽然我国自2010年开始实行低空空域管理改革，但以跑道为中心，半径只有5 000米，高度仅为300米，这些区域的城市周边及跨区域低空飞行仍受到很大限制，即使是允许通航，也难以实行点对点服务。以河南省为例，河南省宏力医院2011年以来先后从欧洲购买了3架直升机用于医疗救援，但由于低空空域的限制，截至目前，这家医院的飞机还没有真正运送过患者，而且医院每年还要承担至少500万元的人力、维护和演练成本费用。另外，河南省通用航空飞行困难的原因还是通用机场太少，目前全省运营的通用机场只有2个，临时起降点不足10个。

4.准入门槛高

通用航空是资金、技术密集型产业，不仅飞机昂贵、飞行员培训费用高，而且航材、燃油等费用居高不下，机场跑道停机坪、辅航设备等配套基础设施建设内容繁多。从技术层面看，通用航空不但包括航空技术，而且还需要与所从事行业相关的技术相配合，比如农业航空需要与农牧业技术相配合，工业航空需要与地质勘测、石油开发等技术相配合。涵盖技术范围广是通用航空的主要特色，这些属性决定其市场价值不能在短期内为投资者带来巨额经济利益。目前，市场上买一架普通直升机需要100万元，考一个直升机私照需要20万元，使用成本每小时折合5 000元，这实属于“高大上”产品，短期内难以“飞入寻常百姓家”。

5.区域竞争激烈

通用航空是一个横跨三次产业的巨大产业链，将带动高端装备制造、现代农业、现代物流等服务业的快速发展，其核心是研发制造、运营托管、维修培训、服务保障四个环节，即使在制造业中其产业链也远长于汽车工业，涉及几百个配套产业。由于通用航空产业前景看好，很多地方政府认为，以前发展汽车工业动作慢了，吃了亏，这次一定要动手快，先生产飞机抢占市场最重要，所以各地都争相制订“十三五”通用航空发展规划，谋划并着力加快通用航空产业发展。

6.体制机制尚未理顺

通用航空管理除了涉及军民航主管部门外，还涉及工商、税务、公安、工信、商务、农业、体育、旅游、文化等部门。从河南省通用航空管理情况看，虽成立有省民航办，但精力主要集中于运输航空，对通用航空发展投入力量不够，同时鉴于其机构性质，统筹协调难度较大，制约了通用航空发展。

二、加快我国通用航空发展的对策建议

当前，我国通用航空发展正处于培育期，产业发展正处于幼稚期。国务院办公厅《意见》的出台，使我们看到通用航空的辉煌前景毋庸置疑。如果说我们以前错失了家电制造、汽车制造等产业的发展机遇，这次不能再错失通用航空发展的机遇了，必须因势利导、超前谋划、加强研究、总体布局、顶层设计。

1.科学谋划，制定通用航空发展的战略规划和扶持政策

通用航空发展，市场有空间，企业有动力，社会有激情，关键是要在落实国务院办公厅《意见》的基础上，再具体出台“1+N”系列配套政策助力发展，形成政策支持体系，从而解决企业和社会解决不了的一些问题。

(1)顶层设计，制订通用航空“多规合一”发展规划

将通用航空发展纳入国民经济和社会发展“十三五”规划、城市发展规划、综合交通体系建设规划、土地利用规划及有关产业发展规划，实现“多规合一”，围绕落实国务院办公厅的《意见》，由相关部门制定包括财税、投融资、土地管理、基地公司引进在内的一系列扶持政策，对交通巡视、国土普查、环保监控、平安城市定点监控、应急救护、森林消防、人工降雨、农业作业等作业飞行、保障能力建设、基础设施建设予以支持和补贴。

(2)解决好资金和土地两大难题

据测算，建设一个标准二类通用机场需要土地600亩，机场基础设施建设需要3 000万元左右，全部下来需要资金1至2亿元，没有扶持政策，单靠企业投资显然不够。根据国土资源部2011年发布的《划拨用地目录》第十八条第九款的规定，“训练机场、通用航空机场、公共航运机场中的通用航空业务配套设施，可以以划拨方式提供土地使用权”。建议借鉴重庆经验，对通用机场等属于基础设施范畴的用地实行划拨。鉴于通用机场具有一定的公益性，建议通过财政补助、贷款贴息等方式，对新建机场空侧非盈利设施、通用机场运营以及老少边穷地区盈利性较差的通用机场建设给予资金支持。探索混合所有制发展模式，构建股权激励机制，吸纳社会资本设立通用航空产业发展基金，搭建投融资平台，鼓励大型企业和民间资本采取PPP等多种投资建设模式，投入机场基础设施建设。

(3)研究出台《通用机场建设管理办法》

简化审批程序，规范并促进通用机场建设。同时，对城市建设规划出台新规，引导、鼓励和支持新建大型公园、公共建筑尤其是三甲综合医院等设立直升机停机坪。试点政府采购通用航空服务，支持通用航空发展。

2.试点先行，配合国家空管委建设全国低空空域改革试验区

目前通用航空发展最大的制约因素是空域开放。如果谋划建设一批全国低空空域改革试验区，可以说将是全国通用航空发展的“破冰之举”，将为通用航空打开大门，从此使通用航空的发展步入快车道。要抓紧建立完善的飞行服务体系，积极协调军队和民航部门，在通用航空联合监管机制方面有所突破，力争建立统一的军、地、民三方空域管理协调机制，在试验区域范围内实现空域统一管理。同时，建立通用航空飞行服务站管理平台(FSS)，尝试和探索将飞行管制与航行情报业务进行融合，构建完善的“天地数据链”；做好通航机务维修、油料供给配套工作，提升对通用航空的飞行保障能力。

3.夯实基础，加快以机场为重点的通用航空设施建设

通用机场是事关通用航空飞行、事关公共安全的重要基础设施，是综合交通运输体系的重要组成部分，具有较强的公益性。国务院办公厅《意见》指出，到2020年，建成500个以上通用机场，基本实现地级以上城市拥有通用机场或兼顾通用航空服务的运输机场，覆盖农产品主产区、主要林区、50%以上的5A级旅游景区。当前，国家民航局已把通用机场建设审批权下放到各省和民航的地区管理局。建议各地要抓住这一机遇，加快以通用机场为重点的通用航空基础设施建设，打造四通八达的飞行网络。

4.打造集群，推进通用航空产业链式发展

通航产业的重要特征是产业链长、辐射面广、产业环节之间关联性强，呈现集群式全产业链的发展态势。

(1)把通航产业作为战略性新兴产业加快培育

出台促进通用航空产业发展的政策措施，鼓励、支持、引导一些能源原材料企业和房地产企业向通用航空领域拓展延伸。

(2)统筹通用航空产业园区建设

按照整体规划、统一标准、分工协作、错位发展、优势互补的原则，布局通用航空上、中、下游无缝衔接的产业园区，并加快设立一批国家级通用航空产业园。

(3)加大招商引资力度

一方面，瞄准世界知名的直升机整机企业，加大招商引资力度，通过收购、参股等多种方式，购买成熟机型知识产权，引进飞机生产线，借力发展通用航空制造产业，拉长产业链条，着力建设一批轻型通用航空产品的进出口基地。另一方面，利用中航工业集团优势，加强与对方的对接合作，中航工业集团旗下拥有中航通飞、中航直升机、哈飞股份、西飞国际等200余家成员单位、20多家上市公司，是我国实力最强的航空制造企业，要引导其在我国布局通航产业项目。

(4)以直升机通航旅游作为产业发展的切入点

目前通航点对点常态飞行难度较大，而通航旅游门槛较低，直升机可以做到由点起飞再回到该点，审批容易通过，要鼓励民企率先发力“破冰”通航旅游市场，引领通航消费。

5.发挥优势，加大国际通用航空人才培养力度

鉴于国内通用航空人才缺乏，建议加大通用航空类飞行员培养力度；同时，建议加大校企合作力度，调整优化一些职业院校的专业设置，以机务维修培训与通用航空资格证书培训为突破，培育通用航空人才。

6.宣传造势，搭建有利于通用航空发展的重要平台

目前国内很多地方都借鉴互联网的大众普及模式，争相举办以通用航空为主题的全国性展会、论坛和飞行表演，从入口市场开展航空文化、模拟飞行等宣传普及活动。珠海市自1996年起就开始举办航展，现在已形成“双年办航展、单年办通航展”的固定模式，通过打造珠海航展品牌，着力建设“全国最大、世界一流”的通用航空产业综合性基地；陕西省已成功举办了三届中国国际通用航空大会，国务院同意陕西省作为通航大会的永久会址，在全国形成了“南有珠海、北有西安”的航展格局。但这些都是地市一级的活动，规格和规模受到一定限制，影响力也有限。建议从全国层面尽快谋划申办有国际影响力的大型通航展会，由国家发展改革委、民航办牵头，邀请国内外相关科研院所、高等院校、业内企业参与，每两年确定一个主题，举办通用航空发展论坛，加强对通用航空的研究，增强社会各界对通用航空发展的共识，激发其参与通航的积极性。

7.理顺体制，推动通航业界加强协作合作

为促进通用航空发展，建议成立通用航空发展领导小组，由相关部门和地方政府参加，定期研究通用航空发展工作，协商解决工作中遇到的问题，强化工作落实和督查。鉴于目前通用航空企业规模小、资金筹措能力差、运营水平低、抵御市场风险能力弱、经济效益不佳，建议成立通用航空发展投资公司，整合企业和地方政府的相关通航资源，统筹协调促进通用机场建设和通用航空产业发展。同时，建议由规模大、有一定影响和知名度的企业牵头，成立通用航空行业协会或产业联盟等组织，加强通用航空企业的交流协作，实现资源共享、优势互补、合作共赢，携手开创通用航空组团式集约发展之路，联手开拓通航发展新天地。

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责任编校：田 旭，马小军

The Problems and Countermeasures for the Development of General Aviation

GAO Lin-zhao

The Government Laboratory of Henan, Zhengzhou 450018,China)

General office of the State Council recently issued theGuidancetoPromotetheDevelopmentofGeneralAviation(here referred to as" opinions ") to further promote the development of general aviation deployment. General aviation development timely faces a major policy opportunity. But at present, the infrastructure of China's general aviation is backward, supporting mechanism is imperfect, industry system is incomplete, system is not smooth, policy support is unfulfillment and the regional competition is intense. Therefore, we should understand the situation, seize the opportunity, use advantages, reverse unfavorable factors and make the implement of the general office of the state councilOpinions. Firstly, we should make a scientific plan, a strategic planning and political support for the develop ment of general aviation . Secondly, we should try to be a pilot place, cooperating with the National air traffic committee to construct a low-altitude airspace reform pilot area. Thirdly, we should make a solid foundation, accelerating the construction of general aviation, with emphasis on the airport facilities. Fourthly, we should create cluster, promoting the development of general aviation industry chain. Fifthly, we should take advantages, increasing the intensity of the international general aviation talents cultivation. Sixthly, we should strengthen the propaganda, establishing the platform to conducive the development of general aviation important. Seventhly, we should straighten out the system, promoting the aviation industry to strengthen cooperation.

general aviation;aviation industry;the development of aviation

2016-11-15

高林照，男，河南中牟人，调研员，硕士，研究方向为航空经济。

10.19327/j.cnki.zuaxb.1007-9734.2016.06.003

F560.7

A

1007-9734(2016)06-0013-04