西安市农村土地流转的 “高陵模式”分析与启示*

王吕蓉（西安外事学院，陕西西安 710077）



·问题研究·

西安市农村土地流转的 “高陵模式”分析与启示*

王吕蓉
（西安外事学院，陕西西安 710077）

摘 要西安市农村土地流转速度大大加快，在8区县开展土地流转工作试点，土地流转区域范围得到不断拓展，规模得以不断扩大；流转形式向多样化发展，流转主体向多元化发展且以农民为主体；政府重视程度提高，土地流转形式更加规范化。文章在分析西安市农村土地流转现状、流转特征、以产权改革促进土地流转的基础上，选取西安市最具代表性的农村土地流转“高陵模式”为例，分析其具体的实践策略，总结出“高陵模式”中流转土地建农场、小面积土地流转给园区、不改变流地农业生产性质的三大现象。以土地流转“高陵模式”的实践经验为参考，探讨农村土地流转的战略意义，从政策法规、组织管理机构、流转机制、配套体系等方面进行农村土地流转路径研究，提出了出台土地流转政策法规，健全土地流转组织管理机构、试点工作勇于突破，进行流转机制的大胆创新、完善土地流转配套体系建设的土地流转路径，为西安市农村土地流转工作提供指导性作用，有效促进西安市农业现代化发展。

关键词农村土地流转 高陵模式 改进策略 西安市

0 引言

实现农村社会经济发展最重要的问题之一就是解决农村土地问题，农村土地流转作为农村土地制度改革的重要组成部分，在促进农业产业化、规模化经营与管理的同时，实现农业生产要素的优化配置，保证了农民的利益［1-2］。明确的土地产权是合理配置土地资源的前提，深化农村土地产权制度改革，加快土地流转，切实维护农民利益，成为我国农村改革的重要任务［3］。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，放活了土地经营权，明确了土地适度经营的标准，是我国农村土地经营制度的又一次重大突破。而在2015年印发的《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》将农村改革放在突出位置，正式提出稳步推进农村土地制度改革试点，推进农村产权制度改革，引导土地经营权规范有序流转［4-5］。当前我国农村土地流转仍处于起步阶段，在城乡统筹发展及土地产权制度改革背景下，农村土地流转仍存在多方面阻碍［6］。2014年6月，西安市开展了农村土地承包经营权确权登记活动，并计划为农户颁发新的土地“身份证”，以此开启新一轮农村改革的大门。本文以西安市为研究对象，探讨西安地区农村土地流转模式现状，提出西安市农村土地流转的实现路径，探求农村地区土地改革及经济发展新的突破点。

1 西安市农村土地流转概况

1.1 流转现状

随着城乡二元结构的发展，西安市在实现城乡协调发展目标的指导下大力发展现代都市农业，提高农业产业经济的发展规模，重视特色农业的发展，随着西安市农业产业发展规划的全面制定，农村土地流转速度大大加快。截至2012年末，全市总面积约10 108km2，其中城区面积369km2，农村耕地面积47.0万hm2，农户土地承包总量为43.5万hm2，约有1/10的承包土地进行转移。农户主动进行土地流转面积约为3.8万hm2，占据土地流转的主要部分，集体流转的土地面积约为0.6万hm2，所涉及的流转乡村比重达到70%以上［7］。

2014年，西安市在长安区、灞桥区、阎良区、临潼区、蓝田县、周至县、户县、高陵县等8个区县开展土地流转工作试点，全面推动西安市农村土地流转工作，引导和规范农村经营性土地入市。长安区是西安市最早成为农村土地流转的试点，在土地流转政策法规制定、构建土地流转交易平台方面已经积累了丰富的建设经验，成为西安市农村土地流转工作的排头兵。在陕西省开展的“省市共建大西安”工作及丝绸之路经济带建设的推动下，建设用地指标迅速扩大，而农村土地流转成为缓解建设用地矛盾，盘活农村存量土地，提高农村土地集约利用水平的有效途径［8］。西安市坚持以严格的土地利用规划及耕地保护制度，对农村土地流转的用途进行严格限制。

1.2 流转特征

首先，西安市农村土地流转区域范围不断得到拓展，规模不断扩大。在经济发展水平还不高的时期，西安市农村居民的主要经济收入来源就是土地，土地流转规模比较有限，并且主要集中在经济相对发展较好的农村以及第二、三产业较为发达的城市郊区。而对着农村地区经济发展水平的不断提高，二三产业得到极大发展，建设用地规模不断扩大，大部分农村都已经开展土地流转工作，农村土地流转规模迅速扩大。西安市农村地区农业龙头企业、农业生产合作社、种养大户积极参与到土地流转工作中来，通过土地流转将分散的土地集中起来，建立起规模化经营及市场化管理的农业生产基地。以高陵县为例，截至2013年上半年，高陵县土地流转总面积达到6.49千 hm2，占可流转面积的54%，规范化流转率达到90.8%。

其次，流转形式向多样化发展，流转主体向多元化发展且以农民为主体。西安市农村土地流转形式多样，包括出租、转包、互换、转让、土地托管、入股等形式，互换、出租、转包是西安农村土地流转最主要的三种形式。高陵县农村土地流转中，互换面积2.29千hm2，占流转总面积的35%；出租面积2.39千hm2，占流转总面积的37%；转包面积1.49千hm2，占流转总面积的23%。西安市农村土地流转以促进农民增收为重要目标，在尊重农民主体地位的前提下逐步扩大农业产业经营规模，农业龙头企业及农民专业合作社、种养大户及家庭农场等新型农业经营主体积极参与到农村土地流转工作中，极大提高土地流转效率。

最后，政府重视程度提高，土地流转形式更加规范化。不管是农户之间，还是农业龙头企业及各新型农业经营主体之间，普遍具有分散性，在农村土地流转协调方面限制性较大，难以实现土地规模经营。西安市政府作为农村土地流转的管理主体，不断完善其管理职能，并逐步发展成农村土地流转的服务主体，从土地流转一直到农产品的产加销，实行全程规范性管理与服务。西安市统筹办及市农委联合下发了《西安市统筹城乡发展农村土地承包经营权确权颁证工作实施办法》和《西安市统筹城乡发展农村土地承包经营权流转办法》，不断加强农村土地承包经营权流转有形市场和流转信息系统建设，建立以乡镇、街道办事处农经机构为依托的土地流转中介服务平台；以区 （县）农经部门为龙头的土地流转信息平台；以土地承包经营权流转所或者流转中心为主要形式的土地流转市场平台，健全管理机制，规范市场流转程序，不断完善流转服务体系。

1.3 流转动力

第一，政府推动土地确权工作开展。西安市政府全力支持土地确权登记工作的开展，探索出新型的“政府推动确权、群众做主还权、市场引领用权”的农村产权制度改革模式。政府从经济上予以土地确权登记工作大力支持，同时组织行业专家及科研部门制定科学合理的操作技术规范，保证工作开展的高效顺利。西安市11个涉农区县政府都成立了土地确权登记工作领导小组，积极开展培训宣传活动。在土地确权工作过程中，政府采取“只组织不干预，只引导不拍板，只协调不做主”的原则，按照农民自愿的原则推进工作的深入。同时，采用更为经济实用的无人机航空摄影测量技术，获取更加准确的地形图数据，为农村集体土地进入流转市场提供基础数据，工作的精确性也得到保障。土地确权后为农民颁发的产权证具有永久的法律效力，这就为日后农民的物权、用益权进入流转市场提供保障。

第二，土地确权工作引导土地流转。在颁发产权证后，从法律上保障了农民的权益，农民不再担心土地流转带来的损失，土地流转的积极性大大提高。通过转包、互换等形式，零散的小块耕地逐步流转到一起，利于农村种养能手、家庭农场主等进行统一经营。为了保证农民的利益，政府对流转后的土地进行严格监管，保证其农业生产性质不改变，建立了严格的土地流转风险保证金制度、土地流转价格动态调整制度等。

第三，市场引领土地用权的转移。由于农民手中地块面积较小，加上劳动力向城市的转移，很难发挥土地的最大效益。通过互换、转包、出租等土地流转方式可以实现农业生产资料的重组与优化配置，发挥土地经营的规模效益，促进农业产业化发展。产权证不仅成为农民权益的重要保障，农民在农村产权交易中心利用产权证进行抵押贷款，更是解决了农民农业生产资金难的问题。

2 西安市农村土地流转的“高陵模式”分析

近年来，高陵县不断进行土地流转有效形式的探索与创新，并形成特色的“高陵模式”:高陵县制定出台的《高陵县土地流转管理办法》、《关于开展农村土地承包经营权抵押贷款的意见的通知》等鼓励政策，对规模经营在33.3hm2以上的基础设施由政府配套，将土地流转总面积4%作为农业生产辅助设施建设用地；专门成立全国首家县域土地流转服务机构，设立土地流转信息联络员、收益评估员、合同鉴证等专职工作人员，10个乡镇管委会同时设立土地流转服务中心，为农民土地流转搭建服务平台，建立县乡两级土地流转信息库，及时向社会发布土地流转信息；以3 000～4 500元/hm2的标准建立农村土地流转风险保证基金制度，将恢复土地耕作现状所需费用从农村土地流转风险保证基金中列支，消除群众流转后顾之忧；解决农村土地流转融资难题，西北首家开展了土地承包经营权抵押贷款业务；将土地流转与开发整理、标准农田建设、规模经营和农业综合开发配套等项目紧密结合，组建4个土地专业合作社，提高土地规模流转的组织化程度。

在结合高陵县实地调研情况下，总结出土地流转“高陵模式”的三大现象:

第一，流转土地建农场。高陵县土地流转工作开展的规范有序，花费3 000多万元对全县的土地进行测绘、登记、确权，并成立了土地流转服务中心，为土地流转提供了交易的平台。同时，经过流转中心的勘测、鉴证、备案、资格审查，转出方和转入方的权利义务清晰明确。高陵县土地流转服务中心帮助农民通过置换、转包等方式筹办农场，并颁发农村土地承包经营权证，明确规定流转土地的面积、界限、期限等信息，给予农民法律保护。何村作为高陵现代设施农业第一村，农民年人均纯收入近2万元，出现了卖菜经纪人以及装菜、建冷库、搞运输、跑销售等相关产业链，吸引大量外来人口打工，甚至出现本村村民到外地包地建农场的情况。高陵县农村土地流转面积约占耕地总面积的56%，涉及1.78万农户，而流转用途主要以蔬菜和其他经济作物种植为主。

第二，小面积土地流转给园区。由于小面积土地分散在农民手中，很难发挥土地经营的规模效益。为此，高陵县政府积极牵头出资，通过土地流转建设农业产业园区，给予园区技术及管理指导，大力招商引资，推动农业的产业化发展。往年农民平均粮食收益约15 000元/hm2左右，在气象灾害频发年份甚至出现亏损情况，而将土地流转给农业产业园区，农民不仅可以拿到流转费用，还可以进入园区打工，拿到稳定收入，利益得到极大保障。农村土地流转在推动农业产业化、规模化发展的同时，实现土地、资金、技术等各项生产要素的优化配置，延长农业产业生产链，提高农产品附加值。目前，高陵县已涌现出20多个各具特色、各具看点的现代农业园区，带动了6.67千hm2设施农业项目规划区建设。

第三，土地流转不改变土地的农业生产性质。高陵县农村土地流转完全遵循农民自愿的原则，并且鼓励农村种养能手接手流转土地，培育出大量的职业农民及家庭农场主。高陵县对于流转后的土地进行严格的监督管理，同时建立了土地流转风险保障金制度，要求土地流转手续办理时就预交风险保证金，并且土地流转价格实行3年一调整，以此降低农民土地流转风险，保证农民利益。流转后的土地多用来种植果菜，栽培苗木花卉，存在一定程度的非粮化现象。

3 “高陵模式”的启示

3.1 从“高陵模式”看农村土地流转的战略意义

第一，是农民权益保障的有效途径。农村集体土地资源经常企业及开发商等低价征用，而农民作为农村集体土地的所有者，在这一过程中其权益容易受到侵害。农民本身权利意识较为薄弱，只有在土地发生流转、出租、转让等活动并侵害其利益时才会觉醒。土地流转工作由政府领导农民做好土地的普查、登记及确权等工作，并组织农民依法、公开监督，使农民的权益得到了法律保障。

第二，是中国农村实行二次改革并走向市场化的要求。我国实行的第一次农村改革就是在全国范围内推行家庭联产承包责任制，以此激发农民的生产积极性，促进农业生产，解决农民的温饱问题。但是由于之后的城镇化进程迅速加快，农村改革逐渐滞后，农产品市场化程度相对较低，农业生产要素很难得到合理高效的利用。在这种背景下，实行农村集体土地流转有效提高了资源利用效率，促进农村向市场化方向发展［9］。

第三，是改变城乡二元经济结构，统筹城乡一体化发展的必由之路［10～11］。城乡二元社会经济结构是我国长期以来的基本国情，农村发展一直滞后于城市，城乡差距不断扩大，农业发展一直落后于二三产业的发展。中国共产党十六届四中全会提出就已经提出以农业支持工业发展，并且在工业化达到一定程度后实现工业反哺农业，这也是我国现阶段以工促农、以城带乡的具体体现。农村集体土地流转正是以工促农、以城带乡政策的实施路径之一，在实现农村各要素加速流动的过程中促进城乡市场融合，对统筹城乡一体化发展起到积极作用。

第四，是改善农村金融环境的重要举措［12］。我国农村发展最大的限制因素之一就是资金供给不足，农民融资困难。长期以来，农村廉价的土地资源、人力资源等为我国城镇化及工业化的发展起到很大的支持作用。农村集体土地资源的稀缺性将会促使其不断增值，面临的金融风险更低。因此，将农村集体土地依法进行流转，有利于解决农村融资困难的问题，最终必将有效改善农村金融环境。

3.2 农村土地流转的改进策略

3.2.1 出台土地流转政策法规，健全土地流转组织管理机构

土地流转政策与法规是保证土地流转工作顺利开展的基础，要制定颁发诸如《高陵县农村土地承包经营权流转实施办法》的政策性文件，加快农村土地流转，优化配置农业生产要素，促进农业产业化、规模化发展。《高陵县加快促进家庭农场发展的实施意见》及《高陵县贯彻落实中央一号文件精神扶持农民专业合作社做大做强的意见》，也为农村新型农业经营主体的培育与发展提供指导性意见。由于农村土地流转工作影响较大，因此要加强对该项工作的监管力度，建立健全的如土地流转服务中心的各级组织管理机构，负责辖区内农村土地流转工作，形成联动监管的局面。

3.2.2 试点工作勇于突破，进行流转机制的大胆创新

资金缺乏是农村发展的重大阻碍，而推行农村资源的资产化转化，实施农村土地承包经营权抵押贷款工作，未尝不是解决农村发展资金的重大尝试。要对农业生产设施建设用地进行明确规定，正如高陵县规定农业产业化项目超过20hm2且符合农业利用规划时，可利用土地流转总面积的4%作为生产生活设施建设用地使用。土地流转机制应在符合土地流转总体目标的前提下大胆进行创新，以适应市场化发展的需要。通过农村产权制度改革，明细农村土地产权关系，对于农户承包的土地进行产权确定，并颁发土地承包经营权证。在办理土地流转手续时，企业必须缴纳一定的风险保证金，设立农村土地流转风险保证金能最大限度降低农民土地流转的风险。土地流转不断向市场化方向发展，因此土地承包经营权价格应随市场化发展深度不断进行调整，可采取3年一调整且调整幅度不低于当地粮食国家保护价前3年平均上涨幅度的方法。面对日益增多的土地流转纠纷矛盾以及纠纷的复杂性，应由与土地流转工作相关的国土、司法等相关部门成立仲裁委员会，以此维护纠纷各方的正当权益。

3.2.3 完善土地流转配套体系建设

农民在经过土地经营权流转后失去了最基本的生活保障，那么配套的保障措施极为必要。首先应该完善社会保障制度，如高陵县率先在西安市推行农村新型合作医疗制度，并进一步明确规定农民参加的农村新型合作医疗费用全部由县政府出资，陕西省通过推行农村居民、城镇居民和失地农民统筹一体的新型社会养老保险制度，建立了基础养老金增长机制，都值得借鉴。要保证失去土地后的农民再就业，加大对农民的技能培训，为农民提供完善的就业信息系统，提供准确的就业信息，同时充分发挥农民的创造性，鼓励农民自主创业。城乡统筹发展对土地需求量急剧扩大，加快了土地流转速度，对于土地全部转出的农民应实行户籍一元化改革，允许该部分农民办理城镇户口，自主选择政策优惠待遇。

参考文献

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THE ANALYSIS AND INSPIRATION OF RURAL LAND CIRCULATION OF＇GAOLING MODE＇IN XI＇AN

Wang Lvrong
（Xi＇an international university，Xi＇an，Shaanxi 710077，China）

AbstractThe speed of rural land circulation in Xi＇an has greatly quickened.The pilot work of land circulation has been carried out in eight districts and counties in Xi＇an.The range and scale of land circulation have been expanded constantly，the form becomes more diversified，and the subjects are farmers.The government has paid more attention to normalize land circulation.On the basis of analyzing current situations and features of rural land circulation in Xi＇an and ways to promote land circulation through property right reforms，taking the most representative"Gaoling Model"of rural land circulation in Xi＇an as an example，this paper analyzed the specific practical strategies.The results that there were three phenomena in"Gaoling Model"，for example，the circulated lands become farms；Lands covering a small area were circulated to parks；The agricultural production nature of lands circulated was not changed.Referring to the practical experience of"Gaoling Model"of land circulation，the paper discussed the strategic significance of rural land circulation and made a research on ways of rural land circulation from such aspects as policies and regulations，organizational management institutions，circulation mechanism and accessory systems.The paper put forward some policies for rural land circulation and effectively promoting the development of agricultural modernization in Xi＇an，such as regulating land circulation，perfecting organizational management institutions，innovating circulation mechanism，and perfecting ways of land circulation to provide guidance.

Keywordsrural land circulation；Gaoling Model；improving strategies；Xi＇an

中图分类号：F301.3

文献标识码：A

文章编号：1005-9121［2016］02-0057-05

doi:10.7621/cjarrp.1005-9121.20160208

收稿日期：2015-04-08

作者简介：王吕蓉 （1979—），女，甘肃白银人，讲师。研究方向:区域经济。Email:1015354395@qq.com*资助项目：2014年陕西省科技厅项目“基于产权改革视角的农村集体土地资产化管理研究”（2014KRM58）