政府理性与理性执政

◎黄清华

政府理性与理性执政

◎黄清华

政府理性与理性执政是国家治理体系和治理能力现代化理论中的两个重要范畴。对它们的理解，本文认为需要从以下三个方面展开。

一、突破常规

政府理性既是国家治理体系现代化的目标，又是国家治理能力现代化的体现。因此，如何把握“政府理性”十分重要。通常认为，政府理性是指政府在参与经济—社会活动的过程中，其行为是理性的或合乎理性的，而不是盲目的或感情用事的。政府理性的表现形式是，一方面，政府把追求一定的利益作为自己的行为目标；另一方面，由于政府是一个非盈利组织，它又不能只把追求政府组织自身的经济利益作为自己的行为目标。

具体而言：其一，作为非盈利组织的政府，它要追求的利益不光指经济利益，还包括社会利益、公众利益等。这种利益是包括经济利益、社会利益在内的各种利益的“利益集合体”，是一个利益群。目前一个比较概括且易接受的提法是社会福利最大化。这应该是最大的公共意志。其二，政府所追求的利益，不应该只是政府机构自身的利益，还应该包括政府所代表的，并为其服务的社会公众的利益。这两点是政府有别于其它经济组织或社会组织的根本标志。因此，政府理性是指在经济与社会管理活动中，对既定目标寻求最优决策和决策执行，以满足社会和公众需要的理性的执政活动。

此外，本文认为，政府理性在外化的过程中，还应当包括法治理性和善治理性两方面的含义。法治理性即各种治理主体尤其是各级决策者和决策执行者，能够在思想上运用法治原理、原则、制度和程序“想问题、作决策、办事情、处理问题”，使决策和决策执行符合法度。善治理性则要求在遵循法治的前提下，通过利益相关人参与、协商、透明和问责等方式方法，实现治理公正合理、有力有效，具有包容性、反应性，做到决策和决策执行符合善治标准。这是政府理性在理性执政方面的基本要求。

二、法治理性

现代国家的治理结构和治理制度的本质就是政治法治化问题。因此，现代国家治理能力必然包含法治思维能力。此所谓法治思维，是指各种治理主体，尤其是各级决策者和决策执行者能够在思想上运用法治原理、原则、制度和程序“想问题、作决策、办事情、处理问题”，做到行使职权符合授权范围和职权法定的原则，遵循法律规则和法定程序，不滥用公共权力，坚持法律面前人人平等，保护公民权利和尊重、保障人权，在法治框架下接受监督和承担法律责任。

国家治理中的法治思维包括“合法性思维、权利义务思维、公平正义思维、责任后果思维、依法治权思维，等等，关键是形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的思维习惯，形成想问题、作判断、出措施以法为依据、以法为尺度的思维习惯。”因此，法治思维能力具体表现为运用国家治理体系中的各种制度“想问题、作决策、办事情、处理问题”的能力。这种运用制度的能力，首先是指运用法律、法规规定的方式解决问题的能力；其次是指运用法律、法规判断其他规章制度的合法性的能力，并且在此基础上运用合法的其他规章制度解决问题的能力。第三，在制度不明确的情况下，法治思维能力具体是指运用相关法律原理、原则解决问题的能力。

针对不同领域问题的治理，还必须培养专门领域的法治思维能力。例如，卫生领域与经济领域的法治思维各有其专业特色：卫生领域的法治思维具有技术特色，要求遵循技术-效应—伦理评估原则；而经济领域的法治思维具有市场特色，要求遵循效率—公平评估原则。因此，不同领域的治理主体除应具有一般法治思维能力外，还应当具有与其工作领域相关的专业法治思维能力，提高运用专业（专门）规则“想问题、作决策、办事情、处理问题”的能力。

法治思维是人治思维和权力思维的对立面。运用法治思维，必须坚决摈弃人治思维和权力思维，改变一些领导干部头脑中长期存在的重权力轻权利、重治民轻治官、重管理轻服务等传统思维误区，把法治作为决策、执行决策、监督决策执行、开展工作、解决问题的基本途径。“法治思维要求公职人员改变单纯依靠行政命令、讲话、文件、指示、批示发号施令的积习，改变一些领导干部头脑中根深蒂固的超越宪法和法律的特权思想，铲除以言代法、以权压法、徇私枉法等悖离法治精神等现象滋生的土壤。”使治国理政全面纳入法治轨道，真正做到“以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。”

法治思维对于执政党而言，要求“抛除一切人治思维的痕迹，真正地成为一个成熟的、现代化的执政党”；同时，“将社会矛盾的解决纳入法制化、有序化的模式当中，有效地将自己的执政行为规范化，化解社会矛盾对执政根基的冲击。”

三、善治理性

为了推进国家治理体系现代化，治理主体仅仅具有法治思维能力还不够，还应当具备善治思维能力。所谓善治思维，就是作决策、执行决策和检验决策的正确性，应当考虑是否符合良好治理的那些基本要素，即治理行为或者治理活动是否能够满足利益相关人参与、公正合理与包容性、遵从法治、协商、透明、反应性、有力和效率、问责制，这些善治的要素。因此，善治思维是比法治思维更高的治理思维形态。

善治思维能力考察的是治理主体和公职人员解决各种治理不当带来的治理问题的能力。为此，应当首先弄清楚存在哪些治理问题，查明治理不当的“病因”，然后采取对因和对症的双重“疗法”。在国家（公共）治理问题上，实践反复证明，只有遵循法治，在利益相关人参与、协商、透明和问责的条件下，具有包容性和反应性，公正合理、有力有效的治理才有可能。此外，善治思维能力要求治理主体和公职人员“想问题、作决策、办事情、处理问题”，必须把各种善治要素与各领域各行业的治理目标、任务和具体要求结合起来，以实现治理目标。

不仅如此，善治思维还意味着承认实行市场经济体制的国家普遍承认的基本价值，即充分尊重人权，践行法治，高效率和有效的公共部门，多行动主体的伙伴关系，政治多元化，有效的参与，进程和机构的透明度和问责性，获取知识、信息和教育，对人民的政治赋权，发展的可持续性，培养责任、团结和宽容的态度和价值观。越是承认这些基本价值，善治思维能力就越强。这与“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”存在相容性。

善治思维能力要求，在公共领域，分析决策和决策执行过程是否具有善治的要素，应当将其置于具体的社会关系中观察、评价，包括但不限于：（1）政府与市场之间；（2）政府与公民之间；（3）政府与私营或自愿、非营利部门之间；（4）民选官员和任命的官员之间；（5）地方机构和城乡居民之间；（6）立法机关与行政机关：（7）国家和机构之间。为了提高善治思维能力，需要治理主体在这些具体的社会关系中思考如何尽可能地满足善治要素。这是善治思维能力的基本要求。

总之，政府理性所表现的理性执政，要求以法治理性和善治理性对既定的执政目标寻求最优决策。这是公共领域通向良法善治的唯一径路。因此，似有必要将理性执政上升为执政党和政府的一项执政原则，为提高决策、决策执行和监督决策执行的科学化、法治化和善治化水平奠定原则基础。

（黄清华，中国综合开发研究院研究员/责编张栋）