民主党派与智库的功能区分及联结

◎任世红

民主党派与智库的功能区分及联结

◎任世红

在当代中国国家治理体系中，民主党派作为参政党，与中国特色新型智库有着不同的角色和功能定位：民主党派是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的主体，具有参政、咨政、督政，利益代表、共识凝聚、社会动员等政党功能；智库是党和政府决策咨询制度的主体，是“由各领域专家组成的，为决策者出谋划策，提供最佳理论、策略、方法、思想等的公共研究机构”，其主要功能是为公共决策提供独立性、专业化的对策思路或政策方案。民主党派是政党，是介于社会与国家的政治组织；智库作为一种社会组织，本质上是“知识和权力之间的桥梁”。两者性质不同，功能有别。另一方面，在实现国家治理能力现代化的进程中，既需提升多党合作和政治协商的制度效能，着力发挥民主党派的参政党功能；又要推进公共决策咨询的制度建设，着力彰显智库的“思想库”作用。两者优势互补，相得益彰。

一、民主党派“智库论”值得商榷

从结构和功能上看，民主党派和智库有两个共同点：一是人才集中。民主党派是以中高级知识分子为主体的精英政党，素来有人才荟萃、智力密集的特点。民主党派吸纳了一部分社会的知识精英、文化精英、科技精英乃至经济精英，其成员广泛分布于高校、科研院所、政府机关以及国有企事业单位等。除此以外，改革开放后，新的社会阶层人士即在新经济社会组织中创业就业的知识分子也被纳入到民主党派组织发展的视野范围，民主党派因新鲜血液的输入日益迸发出新的活力。智库作为“思想工厂”，既是思想库，更是人才库。我国智库大体有党政军智库、社会科学院、高校智库和民间智库四大系统，集聚了各领域专家学者和战略政策研究团队。二是咨政职能。民主党派作为参政党，围绕执政党和国家的大局和中心工作咨政建言是其重要的职能。如民主党派参加中国共产党领导的政治协商，对党和国家的重大问题提出意见和建议；民主党派围绕国计民生的重要问题开展专题调研，通过调研报告、提案等形式向中共各级党委和政府提出政策建议等。咨政是智库最根本的职能。“智库或思想库是政策活动者或政策主体的一个重要构成因素。它是由各种专家、学者以及退休官员等组成的跨学科多领域的综合性决策咨询机构，其主要的工作是帮助公共部门尤其是政府做决策咨询，提供政策相关信息，以提高公共政策的质量。”（陈振明，2014）智库本身就是党和政府的智囊团，为公共决策提供咨询对策是智库存在的价值所在。

2014年6月，民革中央理论研究与学习委员会与上海师范大学成立“协商民主与公共政策研究中心”，通过开展相关调研活动，举办相关学术研讨会，使之成为民革中央参政议政的重要咨询平台。

中共十八大以来，中共中央逐步把建设中国特色新型智库纳入治国理政的战略布局，使之成为建立健全决策咨询制度的重要举措。2012年11月，中共十八大报告提出：“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。”2013年11月，中共十八届三中全会提出：“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。”2014年10月27日，中央全面深化改革领导小组第六次会议审议了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》。习近平总书记强调，智力资源是一个国家、一个民族最宝贵的资源。我们进行治国理政，必须善于集中各方面智慧、凝聚最广泛力量。要从推动科学决策、民主决策，推进国家治理体系和治理能力现代化、增强国家软实力的战略高度，把中国特色新型智库建设作为一项重大而紧迫的任务切实抓好。2015年1月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，明确指出：中国特色新型智库是以战略问题和公共政策为主要研究对象、以服务党和政府科学民主依法决策为宗旨的非营利性研究咨询机构；充分发挥中国特色新型智库咨政建言、理论创新、舆论引导、社会服务、公共外交等重要功能。中国特色新型智库建设有了更为清晰的目标定位。

中国特色新型智库的兴起，对民主党派的咨政建言提出了新挑战，同时也为民主党派集智聚力提供了新机遇。全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，面临前所未有的复杂形势和艰巨任务，全面推进民主决策、科学决策、依法决策，成为国家治理现代化的发展趋势和现实课题。随着社会主义协商民主广泛多层制度化发展，各种协商渠道逐步拓宽，各类新型智库在公共决策中的优势和作用日益凸显。新形势下，民主党派履行参政党职能，不仅要整合内部资源，发挥整体功能，而且要借助“外脑”，打造咨政建言智囊团。据不完全统计，自2008年以来，已有6个民主党派中央联合知名高校、科研院所，先后签署建立10多个智库或长期合作协议，为参政建言提供人才和智力支持。如2014年6月，民革中央理论研究与学习委员会与上海师范大学成立“协商民主与公共政策研究中心”，通过开展相关调研活动，举办相关学术研讨会，使之成为民革中央参政议政的重要咨询平台。有些民主党派突出界别特色，实行“强强联合”，打造富有特色的智库，为各自参政议政重点领域提供参政咨询。如2010年1月，民进中央与北京师范大学合作成立中国教育政策研究院，为中央和地方教育决策提供方案；2013年10月，台盟中央与两岸协创中心就两岸经济一体化、两岸文教融合等领域进行协同攻关，并合作举办“海峡论坛”等。

在上述中国特色新型智库建设和民主党派借力智库参政的背景下，如何看待民主党派与智库之间的关系，成为参政党建设理论的重要课题，引起相关理论与实际工作者越来越多的关注和探讨。综观已有研究成果，主要有以下两种分析进路：一是从提高民主党派参政建言专业化的视角，探讨民主党派建立党属智库或与智库合作的价值和路径。如有观点认为：智库是民主党派拓展参政议政空间的重要载体，加强民主党派智库建设是提升民主党派软实力的重要途径（张建明，2016）；应对参政党参政议政能力面临的严峻挑战，建立和完善参政党智库是一种可能的选择（高国友，2011）；以民主党派智库的名义，在重大决策制定过程中，提出专业性建言，将大大提升政党协商的质量（范笑天，2015）；等等。这种思路和观点，对于民主党派破解“本领恐慌”、增强咨政建言的针对性和科学性、提升参政议政和政党协商的能力和水平，都具有重要的启发意义。二是从民主党派与智库在公共决策中的共同性出发，探讨民主党派如何发挥智库作用。如有学者提出，参政党与智库发挥决策咨询作用在存在前提、根本目的、运行方式和依靠力量等方面均有共同之处（杜凌云，2015）。但也有一些观点值得商榷，如把民主党派与智库相提并论，甚至等同于智库，认为发挥参政党功能就是发挥智库作用，视民主党派为执政党的智库，以智库标准来衡量民主党派的咨政效能，或以智库取代民主党派的观点。这种民主党派“智库论”的看法或观点，实质上混淆了两者在性质和功能上的区别，不仅降低了民主党派作为参政党的政治地位，而且弱化了民主党派的政党功能，有必要给予再讨论。

二、民主党派与智库的功能区分

在我国社会主义国家治理体系中，民主党派和智库的组织运行及功能发挥，具有共性特点，需要遵循共同的政治原则：一是坚持中国共产党的领导，把握正确的政治方向。民主党派不是在野党，更不是反对党，而是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党，是中国特色社会主义参政党。中国特色新型智库是党和政府科学民主依法决策的思想库，坚持党管智库，坚持中国特色社会主义方向，是其健康发展的根本保障。二是坚持围绕大局，服务党和国家的中心工作。民主党派是中国特色社会主义的亲历者、实践者、维护者、捍卫者，围绕中心、服务大局是民主党派履行参政党职能的目标导向。中国特色新型智库是党和政府的智囊机构，围绕党治国理政和政府公共决策的重大课题开展政策研究，是智库提供决策咨询的根本立足点。三是坚持以人为本，始终维护人民群众的根本利益。立党为公、参政为民，是民主党派的宗旨。民主党派参政不是为了谋取一党之私，也不是为小团体代言，而是为了帮助中国共产党更好地实现最广大人民群众的根本利益。始终以维护国家利益和人民利益为根本出发点，坚持人民利益高于一切，既是中国特色新型智库的鲜明特色，也是其发挥作用的价值取向。毋庸置疑，民主党派与智库依托于不同的制度建构而存在，在国家治理体系中处于不同的层级和位阶，有着各自不同的角色和功能定位。

其一，功能定位不同。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，是独具中国特色的社会主义政党制度，是社会主义协商民主的重要制度载体，是国家治理体系的重要组成部分。民主党派是中国共产党领导的多党合作和政治协商的政党主体。在中国特色政党制度框架下，多党合作是中国共产党与民主党派以及无党派人士之间的合作，政治协商主要是中国共产党与民主党派以及无党派人士之间的协商。作为政党，民主党派是连接社会与国家的政治组织，是反映和代表各自所联系群众的具体利益和要求、参加国家政权的参政党。对于社会而言，民主党派是一部分社会民众的政治代表，具有利益代表、政治动员、精英吸纳、社会团结等功能；对于国家而言，民主党派是参与国家治理的参政党，具有参政议政、民主监督、政治协商、干部输送等功能。尤为重要的是，民主党派是中国共产党的友党，双方实行政党协商和政党监督，对于共产党实现民主执政、科学执政、依法执政和长期执政具有十分重要的战略意义。与政党相比，智库是基于公共决策咨询制度而存在的，是参与公共权力在决策环节运行的主体。决策咨询制度是健全权力运行制约和监督体系的重要制度安排，也是构建程序合理、环节完整的协商民主体系的重要制度建构，是我国社会主义民主政治建设的重要内容。智库作为沟通知识与权力的桥梁，一般被看作是“政府的外脑”和政学界的“旋转门”，其主要功能是生产思想、政策设计、引导社会思潮以及储备和周转人才等。

其二，运作方式不同。民主党派是知识型政党，其参政党功能的有效发挥，离不开人才资源和智力资源的汲取和整合。民主党派拥有独立而完整的组织体系，涵盖中央、地方和基层三重架构，吸纳和集聚着社会各领域的精英人才。以民盟为例，截至2014年底，民盟拥有地方组织442个，其中省级组织30个、市级组织316个、县市区级组织96个；另有基层组织7641个。共有盟员258997人，其中大学以上文化程度197241人，占76.2%；大专文化程度47458人，占18.3%。盟员中，教育、科技医卫、文化艺术、新闻出版界共202678人，占78.3%；新社会阶层16889人，占6.5%。盟员中两院院士47人，高校校院长181人，高校院处长2005人。（数据来源：《中国政党制度年鉴2014》，中央文献出版社，2015）民主党派主要依托自身的组织体系，发挥党派成员的主体作用，利用精英个体和政党组织的双重优势，收集和反映社情民意，开展调查研究，撰写调研报告和提案信息，实现人才和智力资源的整合。智库是专业化的研究咨询机构，大都是由各领域高端领军人才带领、有专门学科团队作为力量支撑，以科研课题或研究项目的形式，对战略和政策问题进行前瞻性、针对性、跟踪性的研究。从资源禀赋看，民主党派既有以各自界别为特色的专业化人才资源，又拥有多层次、多元化的智力资源；智库人才的高端化、专业化更为突出。从资源汲取方式看，民主党派主要依托组织体系来凝智聚力，发挥组织优势；智库主要依靠自身专家力量，彰显团队价值。

其三，作用机制不同。民主党派连接社会与国家，发挥参政党功能，是通过多党合作和政治协商的制度运行来实现的。在社会层面，民主党派各级组织通过宣传组织工作凝聚成员共识、扩大组织覆盖面，通过社会服务工作了解社情民意、增强组织影响力，通过参政议政工作反映利益诉求、增进社会和谐，从而实现凝心聚力、利益代表等功能。在政党关系层面，中国共产党同各民主党派实行“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的基本方针。民主党派参加中国共产党领导的政治协商，参与重要方针政策、重要领导人选的协商；民主党派中央可以调研报告、建议等“直通车”的形式，直接向中共中央提出意见和建议；民主党派在坚持四项基本原则的基础上，通过提出意见、批评、建议的方式对中国共产党进行政治监督。这种党际之间的政治协商和政治监督，对于凝聚共识、优化决策，防止执政党的权力异化和腐败，均具有重要意义。在国家政权层面，民主党派参加国家政权，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。与民主党派直接或间接参与国家治理各方面和全过程不同，智库作用的发挥主要在于思想供给和决策咨询层面。作为政府的“外脑”，智库在公共决策中提供独立性、专业化的系统方案、政策建议和咨询信息，影响着国家的政治、经济、文化、社会、生态乃至军事、外交等各个领域的决策，成为公共权力结构中不可或缺的部分。作为民众的“思想者”，智库利用现代传媒方式和手段，传播思想理论，引导公众舆论，凝聚社会共识，促进公民社会的成长。

三、充分发挥民主党派与智库的联结优势及应注意的几个问题

民主党派和智库，既是人才库，又是智力库。在围绕中心、服务大局中，民主党派作为参政党，具有组织上和政治上的比较优势；智库作为专门研究咨询机构，有其学术上和专业上的资源优势。“决策科学化是现代公共决策发展的主要目标和基本趋势之一；与决策民主化要求多元化的民意诉求不同，决策科学化要求专业化的意见表达；随着社会的不断进步和形势的不断发展，民主党派参与公共决策过程中作为‘人才库’、‘智囊团’的传统的专业优势，在新世纪新阶段开始面临新的挑战。（黄天柱，2013）”民主党派不是智库，但可以与智库联结，既发挥参政党的组织和政治优势，又利用智库的学术和专业优势，实现两种“人才库”“智力库”的优势叠加效应。民主党派借力智库，吸收和借鉴智库专业化的政策建议，可以更好地集智聚力，有效提升政党协商和议政建言能力；智库借助民主党派平台和渠道优势，宣传和传播政策思想，可以更好地“上接天线、下接地气”，有效提高决策咨询的效率和影响力。民主党派与智库在国家治理体系中各安其位，不存在替代关系。对民主党派而言，智库的发展既是挑战，更是机遇。民主党派与智库互为倚重、联动发展，和谐共生、合作共赢，对于提高党和政府决策的科学化和民主化，推动社会主义协商民主发展，推进国家治理体系和治理能力的现代化，具有重要的战略和现实意义。

在发挥二者的联结优势中，需要注意以下几个方面的问题。

1.民主党派与智库联结，不等于建立民主党派党属智库。智库是公共决策咨询机构，本质上是为公共权力服务的。因此，智库的建立和发展与国家的政治体制紧密相关。智库与政府的关系模式基本有两类：一是独立模式，即智库发展完全独立于政府、党派或利益集团，该模式以美国为代表；二是依附模式，即智库的发展依附于政府或某一利益集团，智库的发展及观点受制于“智库投资方”的影响，多数国家的智库发展均属于此模式。（周仲高，2013）实际上，智库的独立性和依附性都是相对的，而不是绝对的。所谓党属智库，就是隶属于政党的智库组织，是研究政党战略策略、方针政策以及党建问题的研究咨询机构。政党智库不是独立智库，具有鲜明的党性特征，其宗旨就是为政党事业和党建服务。中国共产党是我国社会主义事业的领导核心和执政党，其决策的科学性直接关系到党和国家的前途命运。因此，中国共产党始终高度重视党属智库建设，并且拥有较为完整的党属智库体系。如从中央到地方各级党委的政策研究室、党校系统，还有中央编译局、全国党建研究会等，都是中国共产党的重要智库。民主党派是参政党，民主党派中央和地方组织也有政策研究室或参政党理论研究会等，但大都是民主党派机关的内设机构，不是相对独立的党属智库。从目前民主党派的组织架构和资源条件看，建立参政党党属智库系统并不现实，也会带来智库的重复建设和无序发展。

2.民主党派与智库联结，不是向智库购买决策咨询服务。智库按其投资主体，大体可分为官方智库和民间智库。我国的党政军智库、社科院、高校智库以及高端智库等基本上都是官方智库。相比官方智库，民间智库尚处于发育阶段。建立政府购买决策咨询服务制度，可以打破官民智库之间的体制界限，推动建立“政策分析市场”，形成智库之间的公平竞争，提高智库决策咨询服务的质量和效率，既有利于政府决策的科学化民主化，也有利于智库的健康发展。政府向智库购买决策咨询服务的本质是：“政府在决策咨询服务提供中实现了‘生产者’与‘提供者’的分离，政府与智库之间的关系在本质上是一种以‘契约’为基础的商品交换关系。”（文少保，2016）2015年《关于加强中国特色新型智库建设的意见》明确提出，凡属智库提供的咨询报告、政策方案、规划设计、调研数据等，均可纳入政府采购范围和政府购买服务指导性目录。政府采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式与智库签订“契约”，用公共财政购买公共服务产品，可谓是取之于民、用之于民。民主党派是参政党，不同于政府部门。民主党派和智库为政府公共决策服务，是公共决策思想及对策的生产者和提供者。民主党派与智库的关系，不应当、也不可能是建立在“契约”之上的商品交换关系。民主党派与智库联结，是借力智库，整合社会资源；而不是委托智库，向智库购买决策咨询服务。民主党派与智库联结的价值在于：实现人才智力的内外联合、优势互补，为执政党和政府的科学决策、民主决策，凝聚更为广泛的智慧和力量。

3.民主党派与智库联结，需要不断探索和创新合作模式。民主党派与高校、科研院所等智库联结合作，具有人脉相通、联系密切的天然纽带。高校、科研院所是民主党派重要的组织阵地，民主党派成员往往成为民主党派与智库建立合作的“牵线人”。目前，民主党派中央寻找智库合作对象主要集中在高校和科研院所，在地域分布上又主要集中在北京和上海两地。从其合作的形式看，主要有两种类型：一是创办研究中心，如2015年9月民革中央教科文卫体委员会、民革北京市委会与华北电力大学共建的“能源软科学研究中心”；二是签订合作协议，如2010年1月，民进中央与中国林业科学研究院签订合作协议，双方共同推进智力支边扶贫工作等。通过开展合作研究、成果交流，双方实现了资源共享、互利共赢。

新形势下，民主党派与智库联结合作，要进一步总结经验，开拓创新，更好地服务国家治理现代化。一是打造高端化、国际化的合作平台。民主党派要充分利用与海内外高端人才联系广泛的优势，开拓视野，拓展渠道，瞄准国内国际高端智库，占据信息智力资源制高点，搭建开放性的多边研究平台，不断提高参政党的话语权和影响力。二是坚持战略性、前瞻性的问题导向。民主党派要紧紧围绕“四个全面”战略布局，充分发挥各自界别优势，与智库开展涉及国家发展战略和重大民生问题的合作研究，在各自参政议政的重点领域彰显特色、树立品牌。三是创新科学化、可持续的共赢机制。民主党派和智库要共同探索建立信息交流、人才共育、联合调研、协同攻关、成果共享、风险共担的合作机制，构建战略和政策研究共同体。

（任世红，江苏省社会主义学院科研处处长，教授/责编刘玉霞）