论我国人大代表制度的完善问题与对策

◎陶林

论我国人大代表制度的完善问题与对策

◎陶林

人民代表大会制度是我国的一项根本政治制度。自1954年人民代表大会制度成立以来，60多年的实践证明，这一制度符合中国的基本国情，有利于人民当家作主，充分体现了社会主义民主的真实性、优越性和广泛性。坚持和完善人民代表大会制度是中国特色社会主义政治发展道路的主要内容，当然，新时期这一制度也需要加以坚持同时加以完善。最近，辽宁省第十二届人民代表大会第一次会议选举全国人大代表过程中，有45名全国人大代表拉票贿选，有523名省人大代表涉案，这一案例表明推进人大代表制度的完善具有迫切性。

问题

人民代表大会制度的完善，核心的环节是两个方面，一个是人大监督，另一个是监督人大。前一个问题即人大监督政府的问题，本文不做探讨。后一个问题则是怎样监督人大代表的问题。人大代表和人民群众的关系，从法理学意义上讲，应该是权利的委托代理关系，即人大代表是人民群众选举的，应该受到人民群众的监督。这也是人大代表的合法性的重要来源和必然要求。人大制度的完善必然涉及人大代表制度的完善，且人大代表制度的完善又是人大制度的完善的关键环节。结合最近发生的辽宁省人大代表贿选案，可以发现，当前人大代表制度面临着一些难题，如人大代表的官僚化，人大代表的精英化，人大代表的代表性缺失，人大代表的隔膜化，人大代表的荣誉化等。

1.人大代表的官僚化

人大代表的官僚化，体现为在人大代表中，领导干部占了相当的名额。主要表现在两方面。一是现任的政府官员在人大代表中居多，占比很高。如在1998广东省某市人大代表的选举中，当选代表中的县、乡（镇）、村领导干部共计有252人，占代表总数的78.5%；而在河北某市，更高达85.6%。在全国人大代表中，领导干部比例过高的问题同样存在。在第九届和第十届全国人大代表中，以干部界别当选的代表各占33.2%和32.44%。如果再加上妇女代表、民主党派代表、知识分子代表等界别中的领导干部，全国人大代表中的干部比例不低于50%。特别是在基层，由于人大代表由政府官员兼任，政府的领导本身又行政事务繁忙，再加上由于任期的调动因素，导致他们作为兼职的人大代表，不能很好的履行人大代表的职责。二是一些政府官员在政府部门任职退休后，改到人大任职，在人大养老（因而有的学者称“人大成为养老院”）。其负面影响主要有三方面：第一，在一定程度上影响了人大代表的代表性。即在人大代表总人数相对固定的情况下，政府官员占据了过多的名额，代表其他社会阶层的名额必然就会减少；第二，不利于人大代表的年轻化的改革；第三，不利于对人大代表的监督。人大代表应该具有监督权，应该监督“一府两院”。但是现在“一府两院”的官员既是政府官员，同时兼任人大代表，从而造成左手监督右手的困境。

2.人大代表的精英化

人大代表的精英化，体现为在人大代表中以民营企业家和私营企业主为代表的经济精英人物开始占很大的比重。在经济比较发达的东南沿海省份，比重更高。有一些虽然是农民代表，实质上是农民企业家，他们代表的已经不是农民，而是新的企业家群体的利益。这种情况不仅表现在基层的乡镇和县级人大代表的选举中，而且也表现在省级和全国人大代表的选举中。代表企业管理者阶层的比例很高。以南京为例，在某区的人大代表比例中，在397名人大代表中，领导干部116人，占29.2%，企业高管161人，占40.6%。

造成人大代表精英化的原因很多，但是目前人大代表候选人采取组织推荐的方式是主要的原因。根据《选举法》，我国各级人大候选人主要采用的是组织推荐方式，虽然法律规定了十人以上联名可以推荐候选人，但是由于各种原因，这类候选人很难成为正式候选人。选举在实践中存在三种可能：一是被有组织地控制；第二种是成为个人化的庇护关系；第三种则是选举的商品化（贿选）。现实中最为普遍的是第一种情形。这种组织控制下的候选人提名制度为“政治吸纳”和“地方性增长联盟”提供了方便，直接导致了人大代表的精英化。再以辽宁省的人大代表贿选案为例，2013年选举的辽宁省全国人大代表有45名为拉票贿选，523名省级人大代表涉案被罢免。贿选代表几乎都是清一色的企业家精英。

3.人大代表的代表性缺失

人大代表的代表性缺失在于人大代表应该代表社会各个阶层的利益。但是调研数据表明，在全国人大和省级县级人大中代表工人和农民这两个庞大的群体的比例在下降。第一，人大代表中的官员多。按照“江苏省人大网”2011年公布的该省全国人大代表简介，在该省的158名全国人大代表中，担任中央、省、市政府党政领导人和中央、省人大常委的共有63人。在其余代表中，有84人担任企事业单位的主要负责人。在第九届、第十届、第十一届全国人大中，来自国家机关的代表分别占代表总数的46.32%、48.02%、42.75%；第二，企业主、经理人员代表多。根据第八次全国私营企业抽样调查数据分析综合报告，受访企业主的51.1%担任各级人大代表或政协委员；第三，与领导干部多、企业家经理人员多形成对比的是代表一线的工人、农民、农民工群体的人大代表的比例较少。

4.人大代表的隔膜化

人大代表的隔膜化，是指人大代表尤其是县级以上的人大代表为间接选举产生，他们与选民之间存在隔膜，选民对人大代表不熟悉、不了解。《宪法》第76条规定：“全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。”以江苏常州的情况为例，2009年，江苏常州市对于县乡人大代表的调查表明，35.7%的选民认为人大代表“从未与选民联系过”。

由于缺乏相应的制度，目前人大选举制度对候选人的信息不公开，或者不详细，导致的是选民对所在选区的人大代表不了解，选民对投票没有热情。往往在投票时候没有认真负责的履行自己的权利，而是代选、瞎选、甚至弃选。如江苏省2011年人大代表选举的时候，当时公布的高校人大代表名额有两名，但笔者当时在所在的高校大操场投票时，发现很多大学生根本不知道这两个人是谁，因此随便画圈投票敷衍了事，甚至一些高校的教师也是如此。同样，由于县级以上的人大代表不是选民直接选举产生的，他们的代表性也值得怀疑，即人大代表是否能够有效的反映选民的利益和需求？

5.人大代表的荣誉化

人大代表的荣誉化，即人大代表和政协委员一样，出于政府的政治需要，由当地政府作为一种政治荣誉和政治奖励，授予一些经济精英或者授予一些行业做出业绩的劳模等。人大代表应该具有一定的参政议政的能力。但是现实中往往出于某种政治的需要，他们虽然是人大代表，但更多的带有政治秀，其政治参与能力和学历不足。政治参与不仅是一种荣誉，更应该是一种责任，即人大代表应该代表人民，行使当家作主的权利，应该能够代表人民的利益，应该在参会时候能够提出具有高质量的真正的有建设性的议案。对于荣誉性的人大代表，有学者提出了批评，认为有的代表只看到人大代表的荣誉和地位，但看不到人大代表的职责；有的代表文化素质低，不能清楚地表达意见，甚至看不懂相关材料。

对策

人大代表制度应该适应形势的需要，适应政治体制改革的需要，与时俱进，进行完善。当前需要加强以下几方面的建设。

1.建立人大代表密切联系选民的制度

人大代表密切联系选民，能够及时了解民意，反映人民的呼声，帮助解决生活中的困难，这既有利于化解基层的社会矛盾，有利于更好的联系和代表人民群众，也有利于改善党的形象，巩固党的执政合法性，得到人民群众的真心拥护和支持。这里举一个生动的例子，就是新加坡的议员联系群众制度（这一制度来源于李光耀对中国共产党“群众路线”的学习和运用）。在新加坡人民行动党成立五十周年的纪念图册中有这样一句话，即“一切为了选民，一切依靠选民”。当记者问李显龙总理，为什么新加坡人民行动党能够坚持联系选民制度长达几十年的时候，李显龙回答说，因为选票在选民手上。显然，得民心者得天下。在新加坡，每个组屋（新加坡的住宅区分为三类：别墅、公寓和组屋）下面第一层都是架空层。每个组屋下面都设有议员负责接待的民意诊所，居民有任何问题都可以来投诉，一打电话，所在选区的议员就会赶过来，帮助协商解决和反映问题。这一制度已经实施了几十年。如果说作为资本主义国家的新加坡的议员都可以做到这一点，坚持群众路线，那么作为社会主义国家的人大代表是否更应该将我们党的优良作风加以发扬，加以制度化和长期化，而且应该比他们做的更好呢？人大代表联系选民，建议可先在县、市一级开展，然后逐步推广到省级和全国人大代表。密切联系群众，是提高人大依法履职的有效载体，也是坚持和完善发展人民代表大会制度的应有之义。目前浙江省的温岭设立了人大代表的工作站模式，成效较好，其经验值得总结和加以推广。

2．加强对人大代表监督的制度建设

无论是县级以下的直接选举，还是县级以上的间接选举人大代表，都应该加强对人大代表的监督。在现实政治生活中，选民抱怨最多的是对人大代表不熟悉、不了解。在不了解情况的背景下投票选举要么放弃，要么是从众性划票，这也是一种对人大代表选举尊严的伤害。人大代表代表人民，理应受到人民群众的监督。现行《选举法》第46条规定:“全国和地方各级人民代表大会的代表，受选民和原选举单位的监督。选民或者选举单位都有权罢免自己选出的代表。”当前需要进行相应的完善。如人大代表的相关信息，包括姓名、年龄、工作简历、学历、财产情况、党派情况等，应该及时向公众公布和公开，或者在相关的网站和信息平台、媒体公开报道。

这里再以新加坡的人民行动党为例。新加坡人口约为570万，议员为84个。其中有81个议员都有face book（脸书），相当于国内的微博。在每一个face book上面，选民通过实名登记申请，经验证后，可以登录脸书。通过这个平台，网民可以及时的与议员互动，反映问题，了解相关的信息。

当前，我国在政务公开、阳光政府、透明政府建设、人大代表的信息公开制度建设方面还存在不足，有的甚至是不公开的。对此，需要大力推进，特别是借助于网络新平台，这不仅有利于选民和人大代表的互动，也有利于加强对人大代表的监督。

3.改善人大代表的比例结构

当前需要适当减少政府官员在人大代表中的比例。这是加强和改善党的领导方式的需要，也是依法治国依法执政的需要，也是构建中国特色的权力监督机制的需要。为回应社会舆论对人大代表结构比例失衡的批评，在2013年3月召开第十二届全国人民代表大会之前，第十一届全国人民代表大会第五次会议于2012年3月通过了《关于第十二届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决定》，确定了第十二届全国人民代表大会代表的名额限度、少数民族代表占总名额的比例、归侨代表的名额、解放军代表的名额，并规定:“第十二届全国人民代表大会代表中，基层代表特别是一线工人、农民和专业技术人员代表的比例要比上届有所上升，农民工代表人数要比上届有较大幅度增加，党政领导干部代表的比例要比上届有所降低。连任的代表应占一定比例。”只有通过制度化的规定，才能有效的保护弱势群体的利益，保障工人和农民人大代表的比例提高，增强其话语权，才能体现社会主义民主的优越性，体现社会的公平正义。据报道，在十二届全国人大近3000名代表中，工人和农民的比例从8%上升到13%，农民工代表从去年的3位上升到今年的30位左右。今后这一比例应该进一步提高。

4.实施人大代表的专职化试点

实施人大代表的专职化，需要相应的配套制度建设。一是建议取消或者压缩相应的人大代表的人数，控制规模。我国目前共有2979名全国人大代表（十一届全国人大数据）和320万名地方各级人大代表，代表数量在世界范围上来说是最高的。要实现人大代表专职化，缩减人大代表数量或许是第一关。人数太多，往往效率低下，不利于讨论和交流。考虑到中国特殊的国情，建议全国人大可控制在1000人左右，省级人大控制在500人左右。二是逐步扩大直接选举的范围。通过划定选区，直接选举产生人大代表。我国从20世纪90年代开始就有学者探讨人大代表专职化的问题，但事实上实施起来困难重重。逐步推进有一个渐进的过程，需要顶层设计和摸着石头过河同时推进，在一些地方可以试点。邓小平曾明确提出了我国实行普选（即高层直选）的时间表。他在1987年指出“经过半个世纪以后可以实行普选”。考虑到中国民主政治发展应当以渐进累积方式稳步推进，因而直接选举的范围和层次的提高也应循序渐进，可以先从设区的市、自治州推开，待经验成熟再逐步推进到省、自治区、直辖市层面，最后在适当时期最终实现全国人大代表的直接选举。三是人大代表专职化的相关制度建设，如退出机制，工资福利机制等，从而保障人大代表在专职后能够集中精力行使职责。

5.建立人大代表资格审查制度

建立人大代表的资格审查制度，主要是解决两种倾向，一种是杜绝人大代表的荣誉化，即在现行高度的法治社会背景下，各行各业的劳模、标兵、先进人物和先进分子，如果不具备相应的政治参与能力和水平，建议逐步取消将人大代表作为一种荣誉奖励的制度设计。二是解决“人大的养老院”化。应该严格设定人大代表的年龄、学历、职业、政治素质、思想道德水平、身体健康状况等条件，将一些荣誉性的、养老性的人大代表比例降低，更好的真正选举出有能力的年富力强的人大代表，行使参政议政和管理国家事务的权利。其努力的目标是实现五化。一是职业结构的多元化，降低和减少人大代表中政府官员和退休的政府官员的比例，增加工人、农民、农民工等一线工农大众的人大代表的比例。二是社会阶层的多元化，适当吸收新兴阶层的优秀分子进入人大。三是人大代表的知识化，即提高人大代表的学历和素质，如可以尝试以大专以上为基础，逐步过渡到本科。四是党派结构多元化，包括中共党员、民主党派、归国华侨、少数民族、无党派爱国人士等。五是年龄结构的梯级化。不能全是老人，应该包括老中青三代，以保证人大的活力和工作效率。

总之，坚持和完善中国特色的人民代表大会制度，推动人大代表制度的完善是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节，是中国特色社会主义政治发展道路的重要内容，应该在坚持党的领导下逐步推进，大胆试点，从而更好的体现社会主义民主的本质，更好的体现人民当家作主。

（陶林，法学博士，新加坡国立大学东亚研究所访问学者，河海大学公共管理学院政治学研究所副教授，南京大学法学院博士后。本文系国家社科基金课题<15BKS074>和河海大学中央高校基本科研业务经费课题<2016B02414>的阶段性研究成果/责编刘玉霞）