浅谈云和县农村宅基地流转改革

浅谈云和县农村宅基地流转改革

云和县国土资源局 周 琳

农村土地流转制度改革将全面影响我国农业现代化、城镇化进程的多个方面，根据国务院扶贫开发小组关于设立扶贫改革试验区的复函（国开发〔2013〕1号）文件，确定在浙江丽水设立改革试验区。丽水市确定云和县为农村宅基地流转试验区。现总结云和县农村宅基地流转经验，探讨如何开展农村宅基地流转改革。

一、农村宅基地流转制度的历史发展

自20世纪80年代以来，我国农村宅基地使用权制度历经多次调整。1982年国务院颁布了《村镇建房用地管理条例》，标志着我国农村宅基地使用权制度得以在法治轨道上前行。2004年国务院发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，该决定“禁止城镇居民在农村购置宅基地”，国土资源部根据该决定印发了《关于加强农村宅基地管理的意见》。2008年，国务院发布《关于促进节约集约用地的通知》，首次提出对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，当地政府可给予奖励或补助。2010年《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》提出，在经济条件较好、土地资源供求矛盾突出的地方，允许村自治组织对新申请宅基地的住户开展宅基地有偿使用试点。由上可知，宅基地有偿使用是推进集体建设用地流转的突破口。因此，开展农村宅基地流转改革除完善行政手段，应探索运用更多的经济手段。

二、云和县农村宅基地使用权流转现状及存在的问题

云和县农村宅基地使用状况中，存在一户多宅、超面积住宅、违法建房、占地建房等现象。县城在初期发展阶段吸纳了大量的农村剩余劳动力，致使广大僻静的村庄“人去楼空”，造成住房和宅基地的大量闲置，致使农村出现大量“空心村”。同时，相当一部分率先富裕起来的农民在进城购房后，他们留在农村的宅基地，受现行宅基地流转政策的限制，不能进行公开合法的转让而被迫闲置。农村宅基地使用权流转存在的问题伴随着市场经济的发展及城市化进程的推进，流转数量呈现不断上升的趋势。特别是在城乡结合部或经济较发达的农村，宅基地使用权流转现象已非常普遍。现行的农村宅基地制度理论研究的滞后以及限制农村宅基地上市流转的相关规定，导致农村经济发展受阻，并引发一系列农村社会问题，阻碍云和县“小县大城”向“小县名城”转变的建设进程，制约了农村经济的发展。

三、云和县建立五项机制开展农村宅基地流转制度改革

近年来，云和县积极探索农村宅基地流转改革颇见成效。

1.建立产权登记制度，完善农村土地产权体系，强化土地流转利益主体

多措并举，全面推进农村宅基地确权登记工作，初步形成了宅基地产权登记体系。2014年，云和县出台了《云和县土地登记标准化建设实施办法》《云和县农村集体土地房屋产权制度改革实施方案》《云和县农村宅基地使用权确权登记发证实施细则》和《关于全面推进农村住房抵押贷款工作的实施意见》。进一步完善技术支撑，一方面推进农村数字地籍调查工作，于2015年底实现全县数字地籍测量全覆盖；另一方面加强对地籍系统升级改造，在已完成杰思科地籍管理信息系统更新升级，全面实现城乡一体、图属一体的地籍信息系统进行土地登记。进一步优化服务，在各乡镇（街道）设立办理农房登记便民服务点，简化登记程序。实行联合办证，深入乡镇，采取现场办公的形式，为村民提供便利的现场办证服务，让农民在“自家门口”就能办证，同时取消宅基地地籍测绘费和证书工本费，减轻农民负担。2015年，云和县将发证任务纳入乡镇（街道）考核，各国土所加强与乡镇（街道）紧密配合，努力克服发证难、时间紧的问题，通过新闻媒体、上门服务、发放宣传手册等方式加大宣传力度，向农民解说相关优惠政策，调动农民的办证积极性。

2.建立有偿使用和流转价格指导机制，加强市场引导

探索建立公开的宅基地使用权流转市场，规范宅基地使用权流转的交易行为，宅基地流转采取“两种产权、一个市场”的原则，建立与城镇地价相衔接的农村集体建设用地基准地价体系。云和县试行在符合“一户一宅”规定的前提下，允许本县农村村民在县域范围内跨村进行农村宅基地使用权流转，允许由村民委员会统一有偿收回农村空闲宅基地通过公开挂牌竞标方式有偿流转，进一步激发农村土地资产效益，增加农民财产性收入，为农村发展和农民增收注入新的活力。农村空闲宅基地流转的，必须由所在乡镇（街道）牵头，以宅基地所有权人为主导，统一有偿收回农村空闲宅基地后，通过协议、公开挂牌竞标方式对外有偿流转宅基地使用权，竞买人需符合农村村民建房条件，申请人参加竞买前，需经有关部门进行建房条件审核，符合建房条件的方可参加竞买，对宅基地使用权流转的期限、程序和价格参照城镇国有土地使用权的出让、转让管理办法，依法确定流转期限和管理程序。

3.建立跨村流转机制

2013年，云和县出台了《关于开展农村宅基地使用权流转试点的实施方案》，明确了宅基地使用权流转必须遵循“一户一宅、集约利用、依法审批、总量控制、用途管制”和“自愿、公开、公平”的原则，明确了四个“严禁”：严禁借流转之名利用农村集体建设用地进行商品住宅开发及小产权房建设；严禁城镇居民参与农村集体建设用地使用权流转，购买农村宅基地及其地上建筑物；严禁对农村集体土地上的违法建筑进行流转；严禁在不保留村进行农村集体建设用地使用权流转。放宽了宅基地使用权局限于村内流转限制。在符合“一户一宅”和“农村宅基地所有权不变”的前提下，允许在县域范围内的“农村村民”跨村进行农村宅基地使用权流转。

4.建立有偿退出机制，完善宅基地流转收益分配

云和县立足“小县大城”发展战略的实际需要，以农村人口向县城集中为重点，以下山移民、内聚外迁为载体，持续深化农民异地搬迁安置方式创新，不断加快人口集聚步伐。一是政策扶持，推动搬迁。先后制定出台《云和县万名农民下山转移实施意见》《云和县深化万名农民下山转移工程实施办法》等系列扶持政策，采用自建房式下山、公寓式下山、资金补助式下山、县外安置补助等多种方式，全力推进农民异地搬迁。异地搬迁人员可享受政府补助最低5000元/人、最高可达17500元/人。2013年，在进一步完善农民异地搬迁安置扶持政策基础上，结合县城饮用水源保护，斥资1亿元启动了雾溪乡整乡人口转移工程，符合一级保护区整村搬迁条件的农户实现了“零成本”搬迁。二是新建小区，促进集聚。持续推进异地搬迁安置小区建设，积极引导偏远山区群众加快向县城区和中心村、中心镇集聚。三是复垦土地，强化保障。充分利用农民异地搬迁后腾出的空间，大力实施农村建设用地复垦工程，有效盘活存量土地，为农民异地搬迁小区建设提供强有力的用地和资金保障。四是建房审批，规范管理。在2014年出台了《云和县农村村民建房审批管理试行办法》，明确规定：申请人在建房审批时，原有住房可以拆除的，在办理农村村民建房用地批准文件前应当自行拆除旧房，将原宅基地无偿退还给本村村民委员会或本集体经济组织，依法注销原宅基地土地使用证。拒不拆除旧房、退还宅基地的，停止办理有关建房审批手续。因房屋结构或文物保护等原因不能拆除的，可依法将原宅基地土地使用权、房屋所有权变更登记给本村村民委员会或本集体经济组织。在未办理变更手续前，停止办理有关建房审批手续。在坚持农村宅基地“一户一宅”原则的前提下，允许村民将原合法的住宅调剂给本村符合建房条件的其他村民，依法将原宅基地土地使用权、房屋所有权变更登记给受调剂户，调剂双方应当不存在违法建房行为未处理结案的情形。

5.建立网络管理制度，推进农村宅基地流转交易体系建设试点

云和县县委、县政府切实把农村宅基地使用制度改革试点工作作为一项重大任务，成立了以县政府分管副县长为组长，设立了专门的办公室，并通过“点将”和“自荐”相结合的方式，从农办、农业、国土、住建等部门抽调业务骨干成立工作组。同时，建立了试点工作联席会议制度，成立专家委员会，协调解决改革试验过程中的重大问题，评估论证改革试验成效，统筹推进各项工作，为农村宅基地使用权流转试点工作顺利开展提供了强有力的组织保障。开展农村宅基地流转试点改革的目的，在于探索农村宅基地流转的有效方式，宅基地流转市场培育以及宅基地流转风险防控办法，在宅基地流转机制上取得新突破。按照条件限定、充分自愿、流转有偿的原则，将农村宅基地纳入城乡统一土地交易市场。