国土资源信息公开常见败诉问题研究

浙江鉴湖律师事务所 何建航

国土资源信息公开常见败诉问题研究

浙江省国土资源厅法规处 谢 伟

浙江鉴湖律师事务所 何建航

编者按：

自2008年5月1日《政府信息公开条例》施行以来，国土资源信息公开复议诉讼连年攀升（占比常在前三位），败诉率稳居各类行政案件首位，笔者拟从信息公开受理、公开范围、内容审查、一事一申请原则、网上信息公开、合件或分件处理、信息不存在、办理机制等常见败诉问题着手寻求解决之道。因内容和案例较多，本文拟分两期刊出。

随着法律意识的高涨，社会公众对关涉征地拆迁权益的国土资源政府信息需求与日俱增，兼之如今信息公开的申请、救济渠道（复议、诉讼、监察投诉等）十分畅通，国土资源信息公开申请连年翻红。笔者结合近年来国土资源信息公开复议、诉讼案件情况，在《国土资源政府信息公开案件办理中的几个问题》（见2009年第2期本刊）基础上，就常见败诉问题作一探讨。

问题一：信息公开受理---不为名称所惑

把好信息公开受理关，旨在厘清国土资源信息公开的边界，关键是两看：先看名称，剔除出信访诉求、查处违法申请、行政复议申请、行政监督申请、举报投诉件等明显非信息公开诉求，转由信访、法规、监察等机构处理，并告知申请人。再看内容，社会公众因认知所限，以行政核查、查阅（公开）报告、依法行政申请等名义提出信息公开申请的（多见于邮寄、电子数据等方式），可现场、电话、电邮要求其明确请求属否信息公开，必要时书面通知其补正。因路途遥远或外出等原因补正不便，但根据申请公开内容及沟通结果能够断定确属信息公开申请的，可直接受理。

问题二：信息公开范围把握----重在查看公开目录、属否本机关制作与保存、法规政策规定和实践做法

信息公开受理后，对申请公开内容明确的，除保密信息外，是否公开关键看属否信息公开范围。方法是三查。一查该项信息在否本系统、本机关主动公开的政府信息公开目录内，若是应告知已公开的网站等渠道，不便获取的直接提供。二查本机关是否制作、保存，这需要从档案室（含地质档案馆）、信息系统（如建设用地审批、地籍管理、矿业权管理、规划管理等）、制作处（科）室等查找，尤其要注意对尚未归档但属公开范围的政府信息的查找。三查法规政策及实践做法。上述两种渠道查不到（可能是信息公开目录时未能穷尽，或信息保存不全等原因），应遍查国土资源法规政策中有无此项职权、事务要求，并问询实践中有无该项事务及信息，若有就得继续查找；若无应告知申请人信息不存在并说明理由。

问题三：信息公开内容审查----答对所问的关键

很多时候，因社会公众对国土资源业务不懂（少数情况是故意设陷阱），所申请公开的政府信息内容不明确或有歧义，这时需要通过现场或电话询问、释疑，书面补正，乃至召开调查会等方式，要求其明确申请内容，做到与国土资源工作事项一一对应。除此之外，信息公开工作人员要精研国土资源业务，与经办处（科）室、法制部门等充分商议，审查时做到“排除合理怀疑、内心确信”，方可答对所问。下面试以两个信息公开申请析之。

1.要求公开“征地拆迁后本村宅基地使用权的去向”

国土资源部门查询地籍管理系统后，答复该地块出让后未办理土地登记，故该政府信息不存在。经分析：一是征地后村民占用宅基地的依据，即基于农村村民身份取得的集体宅基地使用权（承包地同理），虽然由于土地依法征收转为国家所有，但在宅基地上房屋未拆除土地未交出前的征地实施阶段，村民仍享有事实上的使用权，只是其原宅基地使用权权能被限缩，如宅基上房屋不得翻建、征地实施完毕时宅基地使用权消灭等。二是宅基地使用权的去向并非现成的政府信息。因该地块上房屋拆迁尚未结束，每户居民房屋是否已拆除情况不一，现行法律也未规定拆除进度要向国土资源局实时报告，故国土资源局不可能掌握宅基地使用权情况，申请人要了解该情况须通过信访调查途径。三是宅基地使用权是由农村村民根据建房需要经政府审批取得的，土地登记仅是对该项权利的行政确认和向社会公示，并不创设、变更或消灭宅基地使用权，因此国土资源部门以土地登记查询结果作答显然答非所问。

2.要求公开“某拆迁安置工程用地占用基本农田调整为一般农田的批文”

国土部门收到后公开了省政府征地批文，但案件审理中发现，该批文所涉土地并不含基本农田（基本农田得国务院审批），显然答非所问。一番推敲后，笔者发现这一信息公开申请其实自相矛盾，国土资源部门根本不存在这一政府信息。

一是否存在基本农田调整为一般农田的审批。综观《土地管理法》及实施条例、《基本农田保护条例》等法律法规可以发现：法律并未规定何为“一般农田”，更未设定基本农田调整为一般农田的审批事项、审批机关和审批程序；基本农田是由土地利用总体规划确定的，现实中多是根据城市发展和重大建设需求，通过土地利用总体规划编制、修改等方式确定基本农田布局，使之既满足耕地保护需要，又为城市发展留出空间（一般直接将基本农田调整为建设用地，而非调整为一般农田）。因此，从某种意义上看，规划编制或修改的批文就是基本农田调整的批文，但仍不同于案涉信息公开申请。（备注：详见《我国基本农田立法的四大软肋》，见本刊2015年第2期）

二是法律禁止为一般建设项目调整规划确定的基本农田。《土地管理法》第二十六条规定，除非国家和省级政府批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地才可占用基本农田，并按批文修改土地利用总体规划。其他项目要在土地利用总体规划（或修改、调整完善）确定的建设用地区安排。

本案中，正是通过第二轮土地利用总体规划的编制，改变了基本农田的布局，案涉拆迁安置工程用地位于规划的建设用地区，所申请的政府信息其实不存在。因此，要准确答复，必须理清建设占用基本农田及土地利用总体规划修改的法律依据和实践做法，并解释不存在的法律和事实理由，方能释疑解惑，防范行政争议。

问题四：信息公开处理的便民原则----“一事一申请”原则应慎用

《国务院关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）基于行政效率提出的“一事一申请”原则，在实践中往往需要申请人补正（拆分或归并信息公开申请），很可能违反一次性告知（补正）规定，人为制造信息公开障碍。而且，该项原则违反了行政便民原则，也忽视了行政机关基于专业优势（对法律和业务的掌握）及充沛的行政资源实质具有的区分、判定多项政府信息内容能力。

我们试以唐某申请公开6项政府信息一案来作分析，这6项政府信息申请为：1.信访意见及上京接访记录、人员安排和接访费用等；2.异地调产安置的登报公告、异地调产户数人数；3.房屋地质下沉质量检测鉴定、复核报告、鉴定单位抽选程序报告及公告；4.两小区项目批文、土地使用证、建设用地、工程规划许可证、施工许可证、商品房预售许可证、小区设计图纸、招标、挂牌程序、建造企业合同、房屋验收报告、套型数量；5.某区政府〔2007〕XX号专题会议纪要；6.区财政补贴5000多万元给某置业有限公司凭据。

经分析，第5、6项内容十分明确，只是国土资源部门是否制作或保存不清楚。第1项的对象不明（从语意上判断应为唐某），且是否属于政府信息存疑；第2、3项所涉地块不明，需要补正后查实是否国土资源部门制作或保存；第4项中不少内容由建设部门或房地产公司掌握，国土资源部门无法提供。因此，即使唐某按“一事一申请”的要求分项提出，国土资源部门仍得逐一分析后要求其补正或告知向其他部门申请公开。这样的处理方式，既为唐某增设了无谓的义务，又增加了国土资源部门的公开负担，还容易引发行政争议，可谓得不偿失。因此，“一事一申请”原则在信息公开实践中应当慎用。

问题五：网上信息公开回复----切莫简单“网来网去”

根据《政府信息公开条例》第六、二十六条等规定，政府信息应当正式、准确、完整，并按照申请人要求的形式提供。现实中，为便利公众申请政府信息，国土资源部门多通过政务服务网或门户网站提供政府信息公开申请服务，并设置了固定的网上答复格式，但这种数据电文答复的效力尚难与书面答复等同，在现实生活中使用也存在诸多障碍。因此，不少申请人通过网络平台提出政府公开申请时明确要求以书面方式公开。国土资源部门若简单网来网去，既不符合公开的形式要求，又会面临复议诉讼检验，目前不少行政机关已因此败诉。