以山西为视角论煤炭开采多元生态补偿机制的完善

郭尚花



【政治学】

以山西为视角论煤炭开采多元生态补偿机制的完善

郭尚花

(太原师范学院政治系，山西晋中030619)

近年来山西采煤区生态环境脆弱，生态经济损失巨大，环境治理已经刻不容缓。生态补偿机制作为一种有利于对煤矿生态修复的一种手段正引起政府和学者的关注。但我国存在的资金基本靠政府单一投入、煤炭企业资源整合导致生态治理主体模糊等瓶颈严重制约着多元化生态补偿机制的构建。借鉴国外生态补偿机制中政府和市场共同发挥作用的理论与实践，以山西为视角，加快生态补偿机制方面的专项立法进程、严格执法、设立矿区生态环境治理专门组织部门、建立“黑变绿”煤矿生态公益资金多元化融资渠道众筹平台等措施，将是煤矿开采区弥补资金缺口、构建和完善多元化生态补偿机制的有效途径。

山西；煤矿开采；生态补偿机制；多元化

山西省原煤产量2014年达到97 670万吨，成为了全国第一产煤大省。同时，山西采煤导致的生态灾难和经济损失也频见媒体，令人触目惊心。生态补偿机制作为一种当前世界公认的生态补救和保护措施，西方国家已广泛实践，正引起我国政府和学者的高度关注。目前我国基本靠政府单一投入的煤炭生态补偿机制，显然与我国市场化道路和所有制结构多元化的国情发生错位，完善多元生态补偿机制已迫在眉睫。

一、山西采煤区生态灾难的现状

山西省多年过度、不合理的煤炭开采，使得生态环境急剧恶化，环境承载能力十分脆弱，地质灾害频繁发生，煤矿生态危机持续蔓延，煤矿开采区已陷入黑色灾难之中。

(一)采空区面积庞大、地质灾害频发

煤炭井下开采的方式必定形成采空区,使岩体内部原有的应力平衡被地下煤层的开采破坏，引发矿区岩体断裂、土地塌陷、山体滑坡、道路毁损、房屋开裂、平民死亡的生态灾难。据2013年《中国青年报》报道，截至2011年8月的数据，山西经过长年累月的大规模不合理开采形成的采空区已占全省土地面积的八分之一，达到2万平方公里，地面塌陷2 976处，崩塌滑坡754处，受灾群众多达300万。2014年10月，为了让656个受地质灾害威胁严重的村庄搬迁，山西省财政厅决定拨付1.8亿元专项资金，用7年时间完成对全省2.7万户、8万人迁徙的浩大工程。

(二)水资源漏失量大，水质污染严重

山西是一个缺水的省份，“根据《山西省煤炭开采对水资源的破坏影响及评价》结果，山西每开采1吨煤直接破坏2．48立方米地下水资源”[1]。

同时，在采煤过程中产生的矿井水、选煤废水和矸石堆淋溶水，绝大多数未经污水处理厂就直接排放出来。采煤对山西水资源的破坏导致1 678个村庄的80万人口、10万头大牲畜饮用水困难。正常年排放矿井水5亿吨，废水中含有的悬浮物、重金属以及放射性物质，使得矿区周边的流域遭到严重污染，污水下渗造成地下水资源受到污染。同时，山西省受污染的河流长达3 753公里，导致太原、晋城、大同、阳泉、长治、临汾等煤矿分布较多的城市水质含盐量较原先有不同程度升高。

(三)土地荒漠化严重、耕地锐减

露天开采煤炭的方式必然需要挖损土地,使得表土被剥离，煤炭在开采和选洗过程中产生大量的煤矸石，堆积压占数千公顷的农田植被。目前堆积量已超过10亿吨，且以每年5 000万吨的速度增加。矸石中的有害成分通过径流、淋溶和大气飘尘，严重破坏了周围的土地、水域、大气，损害着居民的身体健康。采矿场、洗煤厂、运煤转运通道也使土地逐渐荒漠化。耕地失去了保墒功能后，即使最耐旱的庄稼也难得有好的收成。比如在孝义市西辛庄镇王才堡村，曾经上百亩平整的耕地塌陷成鱼鳞状，粮食减产或颗粒无收。“仅2010年因矿山开发导致的地面塌陷及采矿场破坏土地就达20.6万亩,其中12.99万亩是耕地。”[2]2012年底中国煤炭学会在“北京国际生态修复论坛”上透露，煤炭行业的黄金十年正是矿山开采对耕地的集中破坏的时期。

(四)生态经济损失巨大、治理资金缺口严重

山西煤矿在计划经济时期基本属于国有企业，企业利润全部上缴国家，为国家或为其他省份的发展贡献了廉价煤炭，但却没有留下足够进行生态恢复的资金，导致煤矿自身无力偿还生态治理的历史旧账。据山西省国土部门预测，至2015年，山西煤炭开采导致生态环境经济损失至少达770亿元；至2020年至少达850亿元。尤其近几年受全球大宗商品价格下行及我国经济结构调整的影响，我国提出实行供给侧改革，清理僵尸企业，淘汰落后产能，山西经济陷入了困境。山西省统计局数据显示：从2014年7月至2015年12月，山西煤炭全行业已连续18个月亏损。仅2015年山西煤炭行业累计亏损94.25亿元。山西省已实行了七年多的煤炭可持续发展基金被迫停止征收。由于政府是环境治理的主力，煤炭企业亏损使生态环境补偿资金难以为继。

二、当前构建我国煤炭开采生态补偿机制多元化面临的瓶颈

生态补偿机制作为一种环境服务付费形式，对遏制山西采煤引发的生态危机、协调经济和环境之间良性发展的作用，已受到各界的重视，但实施中所面临的瓶颈不容回避。

(一)煤炭生态补偿机制相关理论研究不足

我国是一个由计划经济向市场经济转型的国家。20世纪80年代生态社会主义思潮传入我国，我国的主流学者在20世纪90年代中期才开始结合我国林业、耕地、各类保护区的实际案例，进行生态补偿机制的理论和政策探讨。2000年国务院颁布的《生态环境保护纲要》首次提出了建立我国生态保护补偿机制的命题，但反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用生态补偿制度“长期缺位”。关于生态补偿机制的理论研究(如概念、类型、实现途径)，生态补偿机制的核心内容(如补偿主体与客体、补偿条件、补偿标准和补偿方式)，确保生态补偿机制有效运转的政策扶持、资金到位和投资者收益等一系列难题和新的问题都需要理论去指导。生态补偿机制不仅理论上存在许多空白，而且缺乏专门的机构来构建生态补偿标准体系、生态服务价值评估体系、生态环境损失评估体系和测算方法，其最终的补偿结果往往取决于生态补偿机制中受益者和受损者双方的谈判能力，而不是根据受益者或受损者所应享有或承担的部分决定。

(二)相关法规和补偿原则实施困难

我国法律确立了破坏者、使用者、受益者付费，保护者得到补偿的原则。但条块分割、相互制约、职责交叉、权属不清的煤炭开采管理制度使得煤炭生态补偿机制法治化道路并不平坦。我国1993年才开始着手生态环境补偿费试点工作，虽然2010年国家发改委以及其他11个部委共同起草了《生态补偿条例》，但由于立法条件不成熟，该条例至今没有出台，致使各地区各部门在尝试生态补偿时缺乏法律法规依据，许多事宜呈现“悬而未决”的状态。现有涉及生态补偿的法规分散在多部法律之中，缺乏系统性和可操作性。已出台的一些生态补偿政策文件和部门规章，其权威性和约束性远远不够。在地方保护主义和一味追求经济效益的大环境下有法不依、执法不严的现象更使得生态补偿机制处于“橡皮”状态。

(三)煤炭企业资源整合导致生态治理主体模糊

目前，我国煤炭开采的生态补偿主体既有煤炭开采企业、当地政府，也有中央政府、地方政府、环保部门和税务财政等监管部门组成的不同利益集团。山西省政府从2006年开始出台了一系列煤炭资源淘汰、整合、控制数量、机械化水平要求、规模限制的政策，开始史上规模最大的煤炭企业重组行动，使煤炭企业数量从1999年底5 831个锐减至2015年100个左右。绝大多数小煤矿被山西国企大煤矿整合，但接下来的生态治理责任却无人接管。煤炭企业资源整合行动的结果导致被重组矿区生态治理主体不明确，被大规模关闭和兼并的私营煤矿造成的生态破坏不知由谁来买单。矿区生态、地质灾害治理、生态修复责任转移，乃至无人担责。我国所有制改革中，所有权和经营权的分离更使得生态资源的产权难以明确界定、补偿主体模糊，制约生态补偿机制的构建。生态补偿标准、支付方式、补偿评估等一系列问题便处于待解、遗留状态。

(四)生态补偿金来源渠道单一、利用效率低

生态资金补偿是煤炭开采生态补偿的核心。我国最早的生态补偿费实践开始于1983年，用于开采区植被及其他生态环境破坏的恢复费用。2007年3月，山西省作为国家唯一煤炭产业可持续发展试点省份，山西省设立煤炭可持续发展基金。山西吨煤平均征收煤炭可持续发展基金24元，企业提取矿山环境恢复治理保证金l0元，共计34元。根据2007年3月颁布的《关于山西省煤炭可持续发展基金征收使用管理实施办法(试行)》，山西省所有煤炭企业上交给省财政厅的基金收入，由省、市、县三级分层管理。在市场化的过程中，煤矿生态资金的来源理论上有:“财政转移支付、补偿金、赠款、减免税收、退税、信用担保的贷款、财政补贴、贴息和加速折旧等方式。”[3]山西省从2006年开始进行生态环境恢复补偿试点，对所有煤炭企业征收煤炭可持续发展基金、矿山环境治理恢复保证金和转产发展资金。2009年山西省人民政府办公厅发布《关于印发山西省煤炭开采生态环境恢复治理实施方案的通知》，明确要求建立“不欠新账、渐还旧账”的煤炭开采生态环境补偿机制。截至2012年年底，山西省累计征收煤炭可持续发展基金970亿元、煤炭企业提取矿山环境恢复治理保证金311亿元，提取转产发展资金140亿元。虽然矿山环境恢复治理保证金对“新账”实现了部分补偿，但这些资金对生态受损带来的灾难而言补偿标准普遍偏低，同时由于资金支付和管理办法不完善，地方政府对于这笔资金往往不能高效利用，环境服务提供者和受益者之间的链条关系不完善，补偿标准和支付方式通常是煤矿开采区利益相关者之间的一场博弈。真正能够补偿到煤矿开采区生态补偿建设中的部分少之又少，生态环境修复效果甚微。

三、发达国家在矿产资源开发生态补偿机制方面的有益经验

发达国家工业化进程比我国早，它们也饱受生态危机的困扰而寻找弥补环境破坏的生态补偿方案。

(一)中央政府的财政转移支付是老矿区实施生态补偿的重要途径

德国联邦政府对历史遗留下来的老矿区复垦所需资金由政府全额拨款；爱尔兰有造林补助金和额外的林业补偿；瑞士政府对自愿遵守环境保护措施的农民给予直接付费补偿等。

(二)生态补偿机制方面的专项法规完备且执法严格

发达国家在工业化过程中也曾饱受生态灾难的侵害，但在生态社会主义思潮及法治化管理国家的思路下，法治走到了煤矿开采的前面。英国从1909年开始，先后颁布了40多部法律法规对生态环境进行治理。其中，《城乡规划法》、《规划和补偿法》、《环境法》等法律对煤炭资源开发中的生态环境修复作了详细规定。英国遵循“谁污染谁治理，谁污染谁出钱”的原则进行生态环境治理修复工作。美国在1920年出台了《矿山租赁法》，明确提出矿山生态修复要求，1977年颁布了《露天采矿管理与环境修复法》，执行“谁破坏谁修复”的原则。“在矿山环境治理方面，德国有比较完备的法律体系。专业性的法规有《德国矿产资源法》、《德国矿山共同决定法》等。”[4]澳大利亚1992年出台的《采矿法》和1989年的《矿产资源法》是专门针对矿区土地复垦和环境保护方面的法律法规。

(三)煤矿开采规划书和生态复垦方案同步进行

英美德澳先后把开采许可证和生态补偿机制紧密地结合起来。英国法律规定由矿产规划管理部门制定具体的开发规划政策和活动，交由政府审批之后，才能进行煤炭资源的开发利用。美国生态补偿与修复与开采许可证制度挂钩。德国矿区开采企业申请审批前，就需要提供操作性强的矿区生态恢复治理的方案措施。澳大利亚政策规定，采矿主要通过提交开矿规划书获得开矿权，并且复垦和勘探、采矿活动必须同时进行，由煤矿主负责对已经遭到破坏的矿区及其周边生态环境进行补偿和恢复。这些规定从开始就为矿区环境治理提供了具体的操作方法和保障措施。

(四)设立专门的矿山生态复垦公司和专项资金

德国成立了“鲁尔煤炭区开发协会”这样专门负责老矿区生态破坏恢复的环境部门。美国国库账册中设有“废弃矿恢复治理(复垦)基金”，甚至每个州也都设有该州的专项基金。美国实行恢复治理保证金制度，对于不能完成恢复治理计划的企业，其押金将被用于资助第三方进行复垦，同时设立废旧矿山恢复治理基金，专门处理历史旧账问题。对于历史遗留问题，美国联邦政府和州政府通过设立废旧矿山恢复治理基金来解决，基金来源主要是采矿收费、捐赠以及其他款项。英国1980年通过“弃用地拨款方案”，政府为弃用地和潜在污染地的复垦提供资金支持。德国政府成立了专门从事矿山恢复工作的矿山复垦公司，所需资金按联邦政府75%、州政府25%的比例共同出资，按照严格的环境标准来实施生态恢复治理。企业要预留复垦专项基金，提取企业年利润的3%作为环境恢复治理保证金，专款专用。2005年，矿山开发保证金制度已被国际矿业协会倡导和推广。

(五)发挥市场机制作用，采取税收优惠政策

国外大多数国家产权制度完善，补偿主体清晰。一方面，把生态补偿标准按市场化运行，设立开放的市场贸易，允许私人交易。比如在森林保护方面，德国允许按规定经营的生态林效益按法律规定销售，新西兰政府也对小土地所有者造林费用一律补助50%。另一方面，将生态保护的费用支付和税收优惠政策结合起来。如：芬兰规定新造林15年不交纳所得税；法国私人造林地免除5年地产税，按树种分别减免林木收入税10～30年；美国规定任何一个未能完成复垦计划的露天矿开采企业，其抵押金将通过市场机制，被用于资助第三方进行复垦；澳大利亚对于复垦工作完成不错的煤炭开采企业实行优惠政策，如优先拿到开采许可证、比其他企业少缴纳保证金和复垦土地再次开采权等。

(六)国外环保组织(NGO)推动着生态补偿机制的落实

国外环保组织起源于18世纪上半叶，虽为“草根组织”，但在网络化时代，其在环境保护中的影响力越来越大，政府单方面承担环保任务的格局被打破。目前比较大的组织有世界自然保护联盟、地球之友、世界自然基金、绿色和平组织等，它们管理经验丰富，既参与政府环境补偿政策的制定，又督促矿区企业落实生态补偿措施，还利用多种形式和媒体，举办环境论坛、发行环保出版物、开展环保培训，提高矿区民众的环保意识和参与意识。从资金而言，他们会对生态补偿做出贡献的社区、企业或居民提供财物捐赠，经济补偿，推动生态服务补偿项目的落实。

四、中国构建煤矿多元化生态补偿机制的思路

我国在“推进法治中国建设”和“生态文明建设”的双重战略行动中，迎来了生态补偿机制构建的机遇期，借鉴国外生态补偿机制的理论与实践，结合我国的实际，把生态补偿机制尽快构建起来。

(一)加强生态补偿机制方面的研究和专项立法进程

鼓励和倡导生态学科方面的专家和学者重点研究生态补偿机制方面的理论和实践，借鉴和吸收国外经验，制定我国的生态补偿机制方面的法律法规，完成《生态补偿条例》、《生态环境补偿基金管理办法》等法规性文件的起草和出台工作，将生态补偿机制纳入法治化轨道，为生态补偿提供法律依据和保障。对于资源开发、管理、保护的主体和客体作出明确规定，明确补偿主体，落实受益主体，使我国的生态补偿建设工作有法可依。

(二)设立矿区生态环境治理专门组织部门

煤炭开采带来的污染会牵涉到环保、水利、土地、林业、农业等多个部门，如果交叉执法，会导致执法不严和相互推诿等落实不力的后果。生态治理是一个系统性工程，我国也应借鉴发达国家经验，组建一个专门的矿区生态环境管理部门，专门负责矿区生态补偿的建设，全面落实矿山环境治理和生态恢复责任，协调管理好各部门的工作，提高生态环境治理效率，同时，对矿产资源开发环境治理与生态恢复保证金和矿山生态补偿基金的使用状况，做到公开透明,专款专用，确保生态补偿资金不折不扣地用到生态功能区的恢复建设中去，使生态补偿管理规范化和制度化。同时，健全执法机构，提高执法能力，对于造成严重污染事故和生态破坏的煤炭开发企业，加大处罚力度，促进生态补偿工作顺利进行。

(三)建立统一规范的政府生态补偿机制管理监督体系

政府作为煤炭开采区生态补偿机制的主体，同时代表辖区内的组织和个人行使权力，一方面要建立一套行之有效的管理体系，建立生态环境资源价值评估制度、生态补偿标准体系、生态支付制度等；另一方面要建立起统一规范的生态补偿管理监督体系。对主管生态补偿机制实施的行政官员进行监督，职责分明，落实相关生态补偿法规和制度。在生态补偿建设中坚持“谁破坏谁负责、谁保护谁受益”的原则，确保执法部门的独立性，严格按照2015年出台的《党政领导干部生态环境损害追究办法(试行)》，对煤矿开采期间的责任领导实行终身追责制。健全执法机构，提高执法能力，对于造成严重污染事故和生态破坏的煤炭开发企业，加大处罚力度，促进生态补偿工作顺利进行。

(四)建立煤炭生态补偿金多元化融资渠道

政府除了通过财政支出的方式来进行生态补偿外，随着人们环保意识的增强，中国先富裕起来的一部分人回报社会的愿望已经萌发。移动互联网时代的到来也为启动平台提供了硬件支持。2014年4月新修订的《环境保护法》第五章为公众参与环保提供了法律保障。2015年6月我国首个专业性环保公益众筹平台“绿动未来”已经建立，“平台发布后的4个月内，共已上线了15项环保公益众筹项目”，[5]为“黑变绿”煤矿公益众筹平台提供了借鉴经验。建立这样的平台既需要政府的引导、扶持、鼓励和宣传，明确投资人的收益，也需要富有经验的管理团队来运营，全方位激发投资者对煤矿生态恢复的投资热情和成就感。国家还可以利用国债这一新的发展热点募集资金用于生态环境补偿，为生态补偿提供强有力的资金支持。积极开展对外交流，广泛引进外资和技术，可以引进澳大利亚具有世界领先地位的土地多种复垦技术，通过与有经验的西方发达国家合作来共同投资生态补偿工作。充分发挥民间环保组织在治理中的作用，逐步拓宽生态补偿的投融资渠道。借鉴国外环保NGO模式，充分发挥“草根组织”的力量，利用环保组织与社会各界的合作，开辟生态环境补偿机制的新途径。

(五)积极开展市场生态补偿方式的试点

生态补偿的方式除了资金补偿，还可以实行实物补偿、政策补偿以及技术教育补偿。引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区，通过自愿协商建立横向合理的补偿关系；积极运用碳汇交易、排污权交易、生态产品服务标志等补偿方式，探索市场化补偿模式，充分运用市场机制降低治污成本，提高治污效率；加快推进矿产资源开发生态补偿试点和示范区建设；在典型煤矿塌陷区建立土地复垦示范区；对老矿区进行绿化美化，使之成为风景名胜区生态补偿试点。对具备矿区恢复治理能力的企业实施优惠政策，治理后的土地可挂牌拍卖，也可有一定年限的土地使用权等，鼓励和吸引民间资本进入生态文明建设领域，进行有利于子孙后代的绿色投资。

(六)强化煤矿企业和矿区群众的生态补偿意识

向煤矿企业灌输生态补偿机制的相关法律和生态补偿意识，唤醒矿区生态功能区群众维护自身权益的意识，从补偿和受偿两方面加强企业和群众的环保意识，加速生态补偿机制实施进程，实现山西经济发展和环境保护协调发展，走可持续发展道路。

总之，构建煤炭资源多元化生态补偿机制是矿区生态治理行之有效的手段，也是党的十八大和十八届三中全会的战略部署。积极探索构建山西煤炭企业多元化生态补偿机制，对中国矿产资源尽快建立有偿使用制度和生态补偿制度，促进生态文明建设，最终走市场化和法治化道路具有理论和实践意义。

[1]常建忠.煤矿区煤炭开采对水资源的影响研究——以山西为例[J].生产力研究，2015(2).

[2]王涛.对煤矿采空区治理法律规制的研究[J].山西煤炭，2012(3).

[3]潘佳，王社坤.论矿产开发生态补偿主体及其权利义务关系[J].南京工业大学学报(社会科学版)，2015(2).

[4]李启宇.矿产资源开发生态补偿机制研究述评[J].经济问题探索，2012(10).

[5]翁智雄.中国环保公益众筹发展研究[J].环境与可持续发展，2015(6).

【责任编辑张琴】

2016-05-10

郭尚花(1969-)，女，山西山阴人，太原师范学院政治系副教授，硕士。

山西省软科学研究计划项目：《山西生态环境保护修复多元投入机制》(2014041015—1)

1672-2035(2016)05-0037-05

D616

A