推进杭州农村土地承包权股份制改革

黄海平 黄宝连

推进杭州农村土地承包权股份制改革

黄海平 黄宝连

率先发展的地区总是先遇到体制机制障碍。近年来，杭州积极以城市国际化带动城乡一体化发展，形成了新型城镇化发展的内在动力，城乡融合发展程度较高，创造了以农村为腹地全国大城市城乡收入最小差距的好成绩。但在深入推进一体化发展中，杭州当前面临严重的资源空间约束，尤其是土地资源约束。在抢抓2016年G20峰会、2022年亚运会的历史机遇中，如何推动资源要素改革为跨越式大发展提供持续的发展动力，打造以城市国际化带动城乡一体化发展的2.0版，为全国开辟一条可复制可推广的新型城镇化道路，成为当前亟待考虑的重大现实问题。

改革的内在要求

当前，我国城乡发展进入全面转型发展的新时期。但与此同时，由于受城乡土地制度、户籍制度等约束，中国新型城镇化问题凸显，城市环境基建和功能服务相对滞后，各种“城市病”涌现，还是低水平的城镇化。在大多数城市中，“三农”问题不但表现为传统意义上农业、农村、农民问题，而且表现为日显突出的农民工和“城中村”问题，演变为更为复杂的“四农一村”问题。

为解决城乡二元不断拉大的发展趋势和“三个一亿人”突出问题，国家全面部署实施新型城镇化发展战略。现代产权理论也强调，产权清晰界定比所有制属性更有效。而产权不清、缺乏保障正是我国农村集体土地制度问题的症结所在。理论界一致认为，实现“三个一亿人”战略目标，必须探索在“三权分置”下完善土地各项权利的有效实现形式，有序开展土地权益股份制改革应是农村土地产权新形态实现的必然要求，成为深入推进新型城镇化的必然选择。2015年，杭州城镇化率75.3%，全市人均GDP为112268元，根据世界银行划分贫富程度标准，杭州市已达到“富裕国家”水平，进入了以城市发展带动乡村全面共享发展的新阶段，推进城乡要素市场一体化发展的关键时期。

地方的实践探索

当前农村集体土地制度已羁绊了城镇化进程，亟待构建新型农村土地产权新形态，即农村土地承包权的股份制改革。近年来，围绕满足城市化对土地的需要，各地尤其是经济发达地区和大中城市近郊纷纷进行农村土地产权制度创新。

综合近年来各地改革模式，可以归纳为三种：一是对农户承包地重新确权颁证，建立新型土地股份合作组织；二是建立农村承包地经营权流转市场，推进土地适度规模经营；三是开展土地整治，在一定范围内实施“增减挂钩”“指标交易”。虽然这些改革是在一定区域内的探索，但对杭州全面推进改革起到了积极的借鉴作用。

改革的机遇和条件

杭州已具备了全面开展农村土地承包权股份制改革的历史机遇、厚实支撑，一些地区已进行了多年的实践探索，为全面推进农村土地承包权股份制改革奠定了基础条件。

杭州迎来推进深化改革的历史机遇，为实施农村土地股份制改革提供改革大环境。杭州举办2016年G20峰会，即将举办2022年亚运会，以及2017年全国学生运动会、2018年世界短池游泳锦标赛，这些“大事件”必将为推进杭州市高起点上新发展注入强大动力，为杭州带来密集持续、高端全方位的国际要素集聚。在可预见的将来，“大事件”后效益必将带动其他国际性事件在杭州发生。根据国际经验，“大事件”必定催生大改革。杭州要抓牢抓好“大事件”驱动效应，全面推进农村综合制度改革，推进包括农村土地承包权股份制改革在内的一揽子改革方案，争取国家赋予杭州全面创新改革试点，支撑杭州大发展。

杭州“产城人”高度融合发展，改革创新活力持续增强，为实施农村土地股份制改革夯实了物质基础。伴随着杭州城市化进程，产城实现良性互动，高度融合，网络化的城镇承载了以块状经济为特色的杭州经济。这为农民创业起步降低了门槛，创造了条件，增加了杭州快速消费品国内外市场占有率，提高了农民生活水平，推动了区域经济繁荣。目前杭州产值10亿元以上的产业集群有100多个，每个产业集群背后都支撑着一个镇，或是城市。2015年，杭州落实“人才新政27条”，发放人才创新创业资助资金1.4亿元，办理人才落户10730名；新增大学生创业企业1485家，科技、产业、金融深度融合发展，新增备案私募金融机构838家，新成立蒲公英等引导基金10家。杭州梦想小镇、基金小镇、云栖小镇等一批特色小镇成为汇聚人才资本、创业创新的新阵地，成为创业创新重要载体和经济新增长点。

靠着中小企业的成长和非农就业人口的集聚，杭州自然而然萌发了城镇化的内在动力。杭州小城镇多数是依靠中小企业的成长和非农就业人口的自然集聚形成，是城镇产业发展、人口集聚的自然结果。也就是说，杭州城镇化的动力完全来自内部，是内生型的，遵循了城镇化发展的客观规律，实现了“产城人”高度融合发展。

杭州城乡一体化深度融合发展，居民收入差距高位上缩小，为实施农村土地股份制改革积累了社会条件。近年来，杭州城镇化快速发展，城乡一体化进程加快，“三农”问题得到较好解决。杭州创新了区县协作新机制，推动主城区优质资源向西部县（市）转移，实施旅游西进、要素西进、人才西进等平衡区域发展战略。杭州较早开展美丽乡村建设，率先实施中心镇、中心村建设，制定出台了《关于加快发展中心镇培育小城市的若干意见》，以及《关于推进中心镇和小城市培育试点镇行政管理体制改革的实施意见》《杭州市中心镇“双千工程”三年行动计划（2013-2015年）》等一系列推进城乡一体化发展的政策文件和指导意见，有效地推进了杭州城乡一体化发展。同时，杭州农地征用制度改革基本做到“同城同待遇”，社会和谐程度较高，较早进行土地制度改革，具备全面推进土地股份化改革的各项条件。杭州推进城乡一体化的改革探索，有力地推动了城乡一体化发展，推动了城市基础设施、公共服务、现代文明等向农村延伸、辐射。

随着农村各项改革试点陆续展开，杭州市农民财产性收入呈现快速增长的态势。农民财产性收入来源形成“多元结构”特点，其中租金收入成为全市城乡结合部农民收入的重要来源之一，2015年同比再增长38.9%。

全面改革思路和建议

杭州在经济社会发展、城乡统筹协调等方面已具备开展农村土地股份制改革的良好条件和优势，尤其是杭州城镇化是内生自然过程，“产城人”融合发展，已基本具备开展改革的内外条件，应以贯彻落实《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》为契机，全面开展农村土地股份制改革。

建立党政主要负责人为核心领导的推进工作机制。当前城乡改革依然以解决农民与土地为主要任务，推进农村土地股份制改革是涉及新型城镇化最为关键的改革之一，是党委和政府的中心工作。同时，推进农村土地股份制改革又是涉及利益主体多、问题复杂、易引发群体事件的综合性改革，要建立区（县、市）党政主要负责人为核心领导的推进工作机构及工作机制，坚持主要领导亲自抓，建立健全党委统一领导、党政齐抓共管的全面领导改革，进行顶层设计改革方案和实施细则。

分步骤有序推进农村土地股份制改革。杭州应以萧山、余杭、富阳为第一批，临安、淳安、建德、桐庐为第二批，有序推进农村土地股份制改革。具体来讲，萧山、余杭、富阳已实现撤市设区，融入杭州主城区发展的制度障碍已破除，但三区又是城市带动农村发展的城乡混合社会结构，城乡土地市场尚未形成，农村土地的财产性功能发挥不够，应推进农村土地承包权股份制改革，建立新型农业经营制度，释放更大制度红利。临安、淳安、建德、桐庐经济发展相对滞后，在第一阶段萧山、余杭、富阳全面完成改革后，借鉴先行经验和好的做法，结合自身情况推进改革。

以县域为整体推进农村土地股份制改革。当前形成了农村土地“三权分置”制度创新，推进实施综合整治和增减挂钩试点，推进农村建设用地市场化改革。国内多数地方开展改革，基本是以乡镇级行政范围内进行探索，土地潜在的财产功能发挥有限。杭州应发挥自身优势，以县域为范围，推进农村建设用地上市流转，扩大土地指标增减的试点半径，激发土地资本潜在功能，为改革创新注入可持续的发展新活力。在县域范围的基础上，进一步扩大试点范围，扩至全市域内的土地指标交易，增加指标增减挂钩的半径。

以农村土地股份制改革为引领全面推进农村综合改革。农村土地改革与户籍制度是目前推进农业转移人口市民化的两大制度羁绊，同时，也受到农村集体资产的影响。推进农村土地股份制改革，要与户籍制度改革、集体资产改革及宅基地（建设用地）改革同时进行，并以农村土地股份制改革为引领全面推进农村综合改革。

推进全市域一体化发展的新格局。一是创新区县（市）协作。深化城乡一体化发展，制定实施新一轮城乡区域统筹发展政策，深入实施科技、人才、文创、旅游、交通等西进行动，加大产业转移和帮扶力度，强化中心城区对县（市）的优质资源辐射带动；充分发挥临安、建德、桐庐、淳安等4县市各自优势，加快推动县域经济向都市区经济、郊区经济转型发展；二是加快推进撤县（市）设区进程。推进杭州下辖四县（市）设区进程，扩大中心城市的发展空间和规模，增强城市竞争力，加快全市域的深度融合和协调发展；三是建设第六产业特色小镇，开辟农村农业发展的新模式，打造“美丽杭州”升级版。

（本文资助项目：国家社科基金项目（13CGL090）：农村土地产权制度改革进程中的土地流转平台建设及运行机制研究。）

作者单位：黄海平，淮北师范大学管理学院；黄宝连，杭州市发展规划研究院