社会治理精细化的“深圳南湖模式”——深圳市罗湖区南湖街道社会治理创新探索

王杰秀 何立军

社会治理精细化的“深圳南湖模式”
——深圳市罗湖区南湖街道社会治理创新探索

王杰秀 何立军

编者按：为贯彻落实党的十八届五中全会“推进社会治理精细化”的决策部署，总结提炼各地基层治理创新经验，中国社会治理研究会牵头调研形成的《推进基层社会治理精细化的“街道样本”——深圳市罗湖区南湖街道社会治理创新探索》调研报告，得到了民政部领导的高度肯定，认为“深圳市南湖街道实施社会治理精细化的做法走在前列，有示范意义。可以适当方式推介”。广东省及深圳市主要领导也作了批示。本刊摘要刊发，以飨读者。

一、背景和动因

深圳市罗湖区南湖街道（下称“南湖街道”）是小平同志当年发表“南巡讲话”的地方，面积2.63平方公里，人口近14万人，多年来经济发展迅猛，但随着改革开放不断深入，治理体制“老化”、党的建设“虚化”、法治建设“硬化”、民生服务“粗化”、自治功能“弱化”、邻里关系“淡化”、党群关系“异化”等问题日渐突出，传统粗放式的社会管理理念、制度、手段和方法难以适应新形势新任务需要。公共管理和服务的“缺位、越位、错位”和“失范”“失效”乃至“失信”，对党在人们心中的形象、政府的公信力和社会的稳定和谐产生了冲击和挑战。对此，2014年以来，南湖街道坚持以夯实党建为引领、以深化改革为动力、以法治建设为保障、以改善民生为根本，成功探索出了一种以“精良党建、精准施政、精密法治、精细服务、精铸文化”为核心，破解难题、推进社会治理精细化的新模式。

二、举措及成效

（一）精良党建：体系化党建引领精细化治理

面对党在最基层的战斗堡垒作用发挥面临挑战问题，2014年10月南湖街道制定了《关于发挥社区综合党组织领导核心作用实施方案》，引入ISO质量管理理念，构建“基层党建质量认证体系”（下称“质量认证体系”），建立了基层党组织架构、工作流程、考核评价制度、党员信用等配套体系和详细的工作规程，形成了全面从严治党新格局。

推行“第一书记”责任制，使“第一书记”自觉成为基层党建工作的领导者、执行者和推动者。推行“质量考核法”，做到“凡事有规定、规定必执行、执行必记录、记录必检查、考核必有效”。推行“定量管理法”，建立“人人抓推进、层层抓落实”的常态工作机制。推行“过程控制法”，对每项工作的过程、程序、资源等进行系统梳理和规范要求，实施全过程检查和控制，破解了党建工作缺乏规范流程的老问题。推行“品牌工作法”，开展“党建项目认领”“党员进社区、亮身份、树形象”“社区党群嘉年华”等活动，打造基于互联网的“智慧党建”服务品牌，加强基层党组织和党员形象建设，提升党群粘合度，把党建工作真正做到群众“心坎上”。

通过种种努力，街道党的建设得到全面加强，辖区党员参与亮身份活动比率达六成以上，党员形象立了起来；“三民”工程收集的社情民意解决率达96%以上，党群关系熟了起来；党建项目认领直接或间接受益群众达到18000多人，基层党建活了起来。有效解决了党组织地位弱化、党建工作浮于表面、党员干部作用发挥不明晰、党群粘合度不高、群众对党员认同度不足等问题，夯实了基层治理的党建根基。

（二）精准施政：体制性改革推动精细化治理

改革社区治理体制，各方主体“归位赋权”。推动社区治理法治化改革，制定社区综合党组织、社区居委会、社区工作站、社区服务中心工作清单。对社区重新“定职能、定岗位、定人员、定保障”，落实社区工作准入制，强化社区居委会资源配置，提高社区工作者待遇，拓展居委会自治空间。改革后，社区工作事项由原来的188项减到80余项，社区人员由原来的288人整合为241人（其中9个社区工作站人员精简至90人，减少了45%）。社区工作站负担大大减轻，各方主体“归位赋权”，为居民自治提供了土壤。

改革街道管理体制，“大部制”亮点突出。全面梳理街道各科室职责，将职责相近、交叉的科室进行整合归并，实现内设科室以及下设机构职责整合、自设科室职责回归，将原有的21个科室及8个事业单位整合为“五部两室两中心”。突显街道在城市管理、社会管理和公共服务等功能上的定位，重点保障公共安全、城市管理、公共服务等领域的资源配置。机构编制、资源配备以职能划分为依据，综合设置大部门，行政、执法、事业机构错位设置，功能互补。党政班子成员兼任“五部部长、两办主任”，为各方面工作开展提供了强有力支持。特设“发展更新部”，承担城市更新、棚户区改造、民生微实事等任务，确保区委、区政府中心工作在基层有载体、有队伍。特设“公共安全办公室”和“城区治理办公室”，使城区治理抓手有力。“大部制”改革，使街道职能更加清晰、资源配置更加科学、内部运行更加顺畅、决策执行更加高效、群众办事更加方便、基层治理更加协同，为推进南湖街道社会治理精细化奠定了坚实基础。

创新基层协商机制，全面深入听取民意。针对群众民主参与街道、社区公共事务渠道较少和基层政府听取社情民意、接受群众监督制度化途径不足的问题。在街道层面，创设民意民智协调委员会。街道每季度召开大会公开街道重要工作、财务开支情况，听取意见建议。同时建立重大信息通报制度、提交意见建议制度、委员联系制度，让委员们审议街道重要工作事项，监督社区民生实事开展情况，评议街道工作实绩，为街道发展建言献策。在社区层面，完善居民议事机制。每个居委会选举产生一个21人组成的社区居民议事会，主要在社区基金使用、民生微实事项目、党政社群共治、居委专职人员考核等重大事务中发挥议事决策作用，以提升居民自治能力，促进基层民主政治建设。

（三）精密法治：立体化法治保障精细化治理

制定《全面深化“法治南湖”建设的指导意见》和《全面深化“法治南湖”建设“138”实施方案》，按照法治政府、法治社会、法治居民三个主体，明确各自工作重点和行为准则，形成多层次、立体化的“法治南湖”建设格局。

突出工作重点，实施法治工程。实施“法治政府建设”工程。整合综治办、司法所、劳保所、物业办成立“法治街道建设部”，运用法治思维开展信访、维稳、综治、物业监管以及劳动保障工作。出台《关于促进守法表彰先进工作方案》《城市管理行政执法分级管理规定》《行政执法案件办理规定》，规范办案流程，提高行政执法案件办案质量。实施“法律援助”工程。聘请律师团队参与街道治理，实行“一社区一法律顾问”，围绕社区治理中的法律需求提供法律服务，做到“调解一宗，化解一宗，教育一片”。实施“综治维稳法治建设”工程。构建维护群众利益的行政救济机制，健全辖区日常矛盾排查疏导机制、依法维权和化解纠纷机制。将“上访接访”转化为“下访走访”，落实纠纷联调机制、领导包案制、跟踪调解制，最大限度地预防和减少纠纷的发生。妥善处理重点上访人员的非法缠访、分割式产权商铺群体性纠纷等重大矛盾。深入开展“黄赌毒”“非法营运”“信息诈骗”“休闲娱乐场所矛盾纠纷情况排查行动”“餐饮、宾馆等劳动密集型企业排查行动”“暑期企业用工摸底专项行动”等专项整治行动，营造良好社会环境。实施“物业服务企业参与社会治理”工程。出台物业管理考核办法，实施“黑名单”制度；推动无物业管理小区实施“自治式”管理；推动业主委员会发挥作用，成立南湖街道物业管理协会，制定物业管理企业参与社区治理服务指引；规范物业管理企业运作、行政监管和行业监督，提升辖区物业管理服务质量，发挥其参与社区治理的作用，以实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。

完善标准体系，提升工作质量。针对基层工作流程不够规范、效率和质量不高、考核不到位、群众不满意等问题，在基层党建、安全生产、城市管理、人口计划生育、社会管理等领域探索加强标准化建设，以促进服务质量提升和治理绩效改进。例如，在安全生产监管方面，结合辖区实际，从安全管理制度、操作规程、预防机制三个方面探索并推进安全生产标准化建设，从体制机制上释放生产力，构建常态化的安全生产监管体系。在城市管理方面，从组织机构、工作职责、工作标准、工作纪律入手制定“城市管理标准机制”，调整城市管理工作职权和职责，形成“统一指挥、分级管理、责任明确，各级联动、权责对等、高效运转”的工作格局。设计“城市管理考核机制”，通过引入第三方考核评估，打造完整的城市管理工作闭环，形成各部门间相互促进、评比争优局面。在人口与计划生育方面，制定实施人口与计划生育工作服务管理标准，明确主体职责，运用数据采集、信息管理，统筹规划，实现信息共享，提高服务质量，达到便民利民。

（四）精细服务：专业化服务做实精细化治理

改善街道服务方式。突出行政执法重点。把市容环境美化作为民生服务工作的重要任务，以辖区内城中村和罗湖口岸片区为突破口，以善治、共治、自治、法治“四治”建设为抓手，妥善解决大批老大难问题，提升治安、环境以及安全等级，让居民切实感受到城中村的发展变化，感受到口岸良好窗口形象。优化行政审批服务。将社会保障和劳动就业、计生服务、老年人服务、社会救助等社区审批事项进行流程简化，实现审批事项环节最少、时间最短、流程最优，促进服务提速、提质、提效。下沉街道公共服务职能。依托社区党委、工作站、居委会和社区服务中心，开展面向全体居民的劳动就业、社会保障、医疗卫生、流动人口服务管理等多种服务，切实保障优抚对象、低收入群体、未成年人、老年人、残疾人等群体需求。加强主体培育。建立街道社会组织孵化基地，在各社区重点打造1～2个具有特色社会组织品牌，提高居民知晓率，扩大社会影响力。

提升社区服务质量。培养社区领袖。成立“南湖街道社区领袖协会”，将辖区内各行各业的热心骨干人物组织起来，共同为辖区发展出谋划策，搭建政府与居民群众沟通的桥梁。实施民生活动预告及民生实事公告评议制度。2015年辖区内9个社区工作站共办理民生实事456件，其中“基层党组织服务民生项目”85件；“两代表一委员为民办实事”23件，“驻挂干部为民办实事”50件，“社区民生项目（问题）”38件，“社区服务、文娱活动”260件。发展便民利民服务和志愿服务。支持社会力量发展居民购物、餐饮、维修、家政、物流配送等生活服务，培育新型服务业态和服务品牌。鼓励有实力的企业运用连锁经营方式或电子商务模式，到社区设立超市、便利店等便民利民网点。帮助邮政、金融、电信、水电气等公用事业服务单位在社区设点服务，满足居民多样化生活需求。根据社区居民构成，培育不同类型、不同层次的社区志愿服务组织，同时加强志愿服务管理，建立健全志愿服务激励保障机制。加强社会组织能力建设。建立街道社会组织联盟，综合运用各种媒介、平台，强化辖区社会组织交流。建立社会组织学校，利用街道社区教育分院及社会组织孵化基地，定期举办各类培训。评选辖区优秀社会组织及优秀公益项目并进行展示。开展社会组织公益项目认领计划，引入、企业、媒体、金融行业资源共同参与社区治理。

（五）精铸文化：特色化文化支撑精细化治理

文化铸魂，创新社会治理，文化建设不可或缺。通过提炼街道既有文化特点，加强文体设施建设，培育精品文艺团队，联创联建开展精神文明建设，挖掘南湖文化特质，培育南湖精品文化，推动辖区文化向多元化、地域化、品牌化方向不断发展，有力提升了文化活动品位，惠及了更多辖区百姓，增进了社区融合，凝聚了辖区精神，为深化社会治理创新提供了文化支撑。

挖掘南湖历史底蕴。组织编写了《南湖·故事》《南湖·温度》等书，挖掘整理南湖历史积淀，梳理再造南湖改革精神，展现南湖丰厚的文化底蕴，实现历史传承。打造南湖特色文化。开展粤剧粤曲进社区专场、深港澳粤剧粤曲交流、粤曲大赛、粤曲粤剧讲座、公益性文化“超市点单”系列文艺专场等形式，强化发展“粤剧粤曲”传统文艺形式，深入挖掘粤曲粤剧的文化内涵，以传统文化打造城市亮点。加强精神文明建设。举办“文明南湖·感恩有你”社会·学校·家庭联建共创文明活动，开展好家风、好读书、好文明、好习惯等10多个主题项目，孵化亲子志愿者联盟；开展社区党群嘉年华活动，调动居民参与社区建设的积极性；举办“道德讲堂”进社区、读书月等活动，推动文化凝聚与社区融合相互促进。

三、经验与启示

推进社会治理精细化是一项既具创新性又具挑战性的任务，是实现国家治理现代化的内在需要。深圳市罗湖区南湖街道从高处着眼、细处着手，系统推进社会治理精细化的实践探索，为我们提供了多方面的有益启示。

（一）全面从严治党，提高党建质量，充分发挥党的领导核心作用，是推进街道社会治理精细化的根本保证。办好中国的事，关键在党。只有从严治党，夯实党的执政根基，才能得到群众支持、凝聚发展合力。特别是在街道、社区层面，如果党的建设没有抓好，社会治理就会“走样”，后果将不堪设想。南湖街道围绕全面从严治党，将国际先进的ISO质量管理理念和方法创造性地引入党建领域，采取了一系列措施，最终以系统工程破解了街道社区党建工作精细化难题，以党建带共建推动了基层党组织工作方式转变，以工作力量下沉推进了党员干部作用充分发挥，以绩效考核促成了党建工作增量提质，以密切党群关系为抓手促进了社区融合发展，缔造了极具创新特质的“质量党建”模式，彰显了党在基层社会治理中的领导核心和引领推动作用，为推进街道社会治理精细化提供了坚强的政治保证。

（二）全面深化改革，理清主体边界，实现协同共治，是推进街道社会治理精细化的动力基础。深化改革的基础和难点是体制改革。完善“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制，推进社会治理精细化，首先要改革完善治理体制，让各方主体各归其位、各担其责、共同治理。针对各类治理主体边界不清、职能交叉、各自为政、推诿扯皮等问题。南湖街道结合实际，通过系列创新性体制机制改革，有效破解了难题，激发了活力，构建了各方力量共建共治共享的社会治理格局，为深入推进社会治理精细化奠定了扎实基础。

（三）全面加强法治，坚持系统治理、依法治理、源头治理、综合治理，是推进街道社会治理精细化的科学路径。社会治理是一项复杂的系统工程，依法治理是实现精细治理的关键。街道社会治理，必须借助法治力量，运用法治方式，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。针对街道工作千头万绪，疲于应付，规范性不强；辖区内罗湖口岸等地综治难度大，涉及分割式产权商铺群体性纠纷矛盾突出，重大不稳定因素较多等问题，南湖街道全面打造“法治南湖”，同时在基层党建、安全生产、城市管理、人口计划生育等领域积极探索加强标准化建设，有效促进了民生服务质量的改进和社会治理绩效的提升。

（四）全面建成小康，坚持以人为本，改善民生服务，是推进街道社会治理精细化的最终目的。民生大于天，民心重于地。推进基层社会治理精细化的最终目的是保障和改善民生，最大限度维护和实现好人民群众的切身利益，让人民群众满意。南湖街道针对民生欠账问题，结合实际，坚持“亲民、惠民”理念，把“三个必公开”（即必须公开民生项目的内容和受益对象、必须公开民生实事的实施时限及要求、必须公开民生项目的开支）作为民生工作基本准则，把安全生产作为民生服务基础，把市容环境美化作为民生服务重点，不断优化行政审批服务，全面提升社区公共服务，大力加强文化建设，积极整合各方资源，创新各种形式，培育多元主体，提升服务质量和水平，得到居民群众的积极响应和广泛赞誉，形成了全民共建共享的治理格局，实现了推进社会治理精细化的最终目的。

此外，社会治理虽不同于公司治理，但是后者的一些先进理念、成熟技术是可以借鉴和转化运用的——实践证明也是可行的。社会治理是社会管理服务方式“微创新”的过程，在“技术-治理”型逻辑的引导下，政府的“精明施政”需要与其他社会主体能动式参与相结合，在理念创新、流程塑造、标准设置、技术手段、工具选择等方面进行持续性改善。因此，推进街道社会治理精细化，应积极吸收转化企业管理的某些先进理念，借鉴南湖街道的经验，建立“考、评、议”相结合的质量管理体系和绩效考评机制，同时发挥好制度规程和考核评估的“纠偏”和“促进”功能，最大限度地促进治理精细化，最大化地提升治理的绩效和水平。