新闻出版项目带动战略中的政府管理优化研究*

□文│严佳乐 杨海平

（作者单位：南京大学信息管理学院 南京大学出版研究院）

项目带动战略是充分运用项目这一经济组织形式所具有的先进管理理念、要素载体功能和科学工作方法，通过项目投资以及严密的组织实施形成有效的生产能力，推动各项机制创新，推进各项工作有效落实，促进物质文明、政治文明、精神文明协调发展的重大举措[1]。

经过“十一五”和“十二五”时期的不断探索和创新，我国新闻出版产业在实施项目带动战略方面取得了很多成绩，但战略实施过程依然存在不少问题。本文通过对新闻出版产业项目带动战略实施的现状进行调研，从研究者角度总结战略实施取得的成绩及存在的问题，根据我国国情及新闻出版产业发展趋势，为政府部门的管理提出优化对策。

一、新闻出版产业实施项目带动战略中的政府管理现状及问题

项目是战略实施的主要内容与载体形式，政府对新闻出版产业项目管理取得了相应成绩的同时，仍存在一些急需解决的问题。

1.项目带动战略中的政府管理现状

“十一五”时期，我国为培育新的经济增长点和促进文化大发展，国家明确提出和实施“重大文化产业项目带动战略”，这是一种“由国家制定的，遵循比较优势原则，通过推动实施面向全国的引领性、基础性、示范性的大型骨干文化产业项目集群，积极开拓利用文化经济资源，促进经济增长和文化繁荣的中长期发展策略。”[2]新闻出版产业项目带动战略（以下简称战略）是“重大文化产业项目带动战略”的重要组成部分，实施该战略的两大路径是新闻出版改革发展项目库（以下简称项目库）和财政部文化产业发展专项资金（以下简称专项资金）。

国家新闻出版广电总局（含原新闻出版总署）2009年建立项目库，至今入库项目累计达2015项。专项资金从2008年至2014年共安排了192亿元，支持了文化产业项目3300多个，其中新闻出版项目1100多个，占比达30%，总金额约75.4亿元。[3]项目库和专项资金的实施“已经成为新闻出版管理部门履行宏观调控职能的有效手段，在推动新闻出版业壮大市场主体、提升内容生产和传播能力、提高公共服务水平、优化产业结构、实现转型升级、壮大自身实力等方面取得了显著效果、发挥了不可替代的作用。项目库也初步实现了项目滚动发展，起到了以项目集聚生产要素、拉动投资增长、提升行业综合竞争力的作用”。[4]

2.项目管理过程中存在的问题

除了战略管理，战略中包含的项目也是管理的主要对象，对项目管理的不到位会直接影响战略实施的效果。目前政府部门对新闻出版项目申报和实施的管理还存在一些问题。

（1）项目入库管理有待优化

项目库和专项资金均存在项目类别设置不合理，项目库中的许多类别名称具有相似性，其中包含的项目也相互交叉，例如“基地（园区）”“综合基地”“其他基地”“版权基地”等。项目归类不合理。例如“数字信息技术类”的“天津国家数字出版基地项目”和“中南国家数字出版基地”应属于“数字基地”项目，“《阿凡提》动画系列片”项目也许放到“动画制作”类更适合。项目分类欠科学不利于项目的统计与管理，也不利于对战略实施情况的宏观把握。

项目信息更新不及时，使得政府无法清楚把握项目进展情况，带来管理上的不便与盲目。项目库目前显示结项项目共14项，不足1%，未启动项目280项，正在进行的项目有1721项，占85%。项目库中显示的进展信息更新缓慢，51.22%的项目无法通过网络检索获得公开信息。部分项目在入库前就已展开，甚至取得成果，而项目库中却依然显示“未启动项目”或“项目进行中”。另据了解，项目库的信息更新是由项目申报单位执行的，但这一工作却没有被规范执行，这一方面反映出申报单位不够负责，另一方面也反映出政府监管需要加强。

项目审批标准不严谨，项目库存在同一项目重复入库、类似项目稍作名称修改再次入库、申报单位稍有不同但项目信息基本一致的项目重复入库、同一项目两年内在不同分类下先后入库等现象。项目名称模糊和不具体使得预期成果不明确，给项目验收标准提出难题。比如某单位的项目名称为“数字出版项目”，而该单位曾多次申请过具体的数字出版类项目，这些项目容易与“数字出版项目”共享成果。一些单位用已经完成并投入使用的项目来申请入库，在项目库中仍然显示“正在进行”状态，可能存在投机嫌疑。此外，还存在政府对项目申报的指导不足，审批程序复杂，重复工作量大等问题。

（2）项目实施阶段管理有待深入

政府部门对项目申报进行了积极动员，但在项目实施中没有做到充分的引导和监督管理。政府管理部门在某些庞大的课题上的指导作用发挥得不够，导致企业单位在执行项目时缺乏合理规划；对正在实施的项目没有定期调研、实时监督。例如没有严格要求企业单位及时入库更新项目进展或提供项目进展报告，2014年专项资金支持项目共556项，其中新闻出版项目约有229项，目前能检索到正在实施的新闻出版项目公开信息的有138项，仅占支持的新闻出版项目60.26%。2015年支持项目共850项，比2014年增长了6.25%，财政部下达的专项资金达到50亿元人民币，其中新闻出版项目238项，能检索到正在实施的新闻出版项目公开信息的有118项，仅占比49.58%。项目实施过程中涉及行政流程多，项目进展容易被繁复的审批流程和漫长的管理部门响应周期耽误。某单位在实施进度自查报告中表示“由于规划原因，工业园区一直未批复用地申请，所以项目进展很慢。”此外，许多企业单位原是传统出版单位，可能缺乏足够的科研能力，作为项目带动战略的发起者和执行者，政府部门没有考虑到重大技术攻关课题的难度。

项目管理方式单一，主要依靠行政手段，管理效率有待提高。如专项资金在“图书”和“发行”两类中有“实体书店奖励资金”项目，这体现了项目管理的激励制度，但大多时候政府没有使用激励机制和惩罚机制，使企业单位执行积极性不高、责任感不强。

项目管理缺乏科学程序及评价标准，如对单个项目的申报、实施过程的监管、项目阶段性成果的考核、项目验收等没有严格的管理机制。政府部门除了对项目的管理外，还缺乏对企业单位的管理，例如项目库中的信息由企业单位实时更新，但由于缺乏严格管理，企业单位便没有按时更新。战略实施缺乏科学的评价体系，也不利于管理部门筛选出一批具有带动作用的优秀项目，淘汰落后项目。

投资环境需改善，如配套设施建设，政府的优惠政策，以及其他与投资者、企业密切相关的内容。“对投资者具有吸引力的主导因素，已不是过去的优惠政策，而是当地的经济发展软环境。区域经济竞争的焦点已经转移和集中到了经济发展软环境上。所以，抓好项目工作，就必须‘打扫门庭请客’，认真落实项目带动战略的相关政策，为项目投资和建设营造更为宽松的环境”。[5]

法律保障水平有待提高。通过对新闻出版产业发展现状的相关报道及文献内容来看，对一些传统出版物和数字出版项目，我国的版权保护法律还不够完善。国内盗版、侵权现象屡禁不止，这是阻碍创新性、原创性新闻出版项目发展的重要原因。

3.战略管理过程中存在的问题

政府管理部门在新闻出版项目带动战略管理过程中存在的问题主要有以下几方面：一是没有固定的管理部门。每年重大产业项目申报通知的发布、审核、管理、监督单位不统一，企业单位常常要向多个管理部门申报项目，而管理部门之间工作不透明，导致申报审批、财政拨款、监督管理、验收评审各环节脱节。二是政府对各地区、企业单位和项目间的资源配置不平衡，中西部地区多文化资源大省，但文化产业不发达，得不到足够的投资，同时财政更青睐大型项目和中大型企业单位，有发展潜力的小项目和小单位得不到足够的支持。三是政府职能定位不明确，政府部门对企业单位申报项目的指导不足。四是沟通协调机制的缺失。政府部门与企业单位的沟通不足，可能使企业单位对战略解读存在偏差，给政府管理过程带来困难，企业单位在项目实施遇到问题时也无法及时获得指导。

此外，政府对新闻出版项目战略把控和战略计划的实施等方面也有许多工作要落实。

二、改进政府在战略管理与项目管理方面的建议及对策

政府在战略实施过程中应当改进对战略和项目的管理，根据上文总结的问题，下面提出相应的优化对策。

1.改进政府在项目管理方面的建议及对策

项目是战略的主要内容，战略的实施效果来自于每一个具体项目的执行情况，政府应当在新闻出版项目申报入库至验收评审整个流程中进行严格管理。

（1）政府对项目入库的管理

新闻出版政府管理部门应科学使用项目管理系统，完善管理系统各项功能，提高管理系统的使用率，合理科学地进行新闻出版项目分类，使项目库系统化、结构化。要建立科学的项目管理机制，建立严格的管理流程，督促项目申报单位对项目的论证、进展的反馈，并在项目库中及时更新项目进展。要优化项目质量与结构，严格规范项目申报审批标准，提高入库项目的质量水平。要选择具有较强带动作用、创新性、技术含量较高的项目，减少重复、交叉项目的通过，利用优质项目吸引人才与投资，实现项目与生产要素良性互动。要合理布局项目类型结构，实现各类项目的均衡协调发展，促进产业结构调整。要加大对项目申报的指导力度，政府应加强对新闻出版项目申报的前期指导，而不是简单地下达申报通知。例如指导企业单位进行新闻出版项目类型的选择、项目申报前的论证等，以提高项目通过率、项目质量以及减少重复性项目的产生。此外应当简化申报程序，降低申报工作难度。

（2）政府对项目实施阶段的管理

在项目实施阶段新闻出版管理部门应采取以下措施：一是加强对入库项目实施过程的指导。首先要适时对企业单位进行调研，了解项目进展和实施难点，并对这些问题提出指导意见，督促项目有条不紊开展；其次，针对新闻出版研发项目要稳扎稳打、步步推进，重点难点工程应当由政府部门领导一批企业单位进行合力攻关。二是充分发挥行政、经济、法律上的奖惩机制作用，推进市场化竞争，实现市场化运作，对优秀企业施以适当的物质奖励，对于管理不当或心存侥幸的企业要施以适当的惩罚措施，对于综合实力较弱的企业要提供适当的协助。验收项目成果，要通过市场考验，不仅要在结项时验收，还要在投入使用后持续跟进。三是建立科学严格的新闻出版项目管理机制和评价体系。要建立科学的项目管理流程，以便管理部门对项目进度的掌握与管理，对于不同类型项目，新闻出版管理部门可以组建专家小组进行指导与定期督查。建立科学的新闻出版项目评价体系，提高项目验收效率，发掘优秀项目与单位，淘汰落后项目与单位，为未来项目申报提供参考。四是优化投资环境。改善新闻出版企业发展硬件环境，认真落实战略相关政策，通过优惠政策来吸引民资，为新闻出版项目实施与发展营造更为有利的环境。五是改善新闻出版法律保护环境，完善我国版权法律法规建设，尤其是数字时代，要加强对企业知识产权的保护，营造良好的法律环境，提高企业对原创性、高科技含量项目的信心。

2.改进政府在战略管理方面的建议及对策

政府在新闻出版项目带动战略管理方面可以依据战略管理的要素和流程做出以下八个方面的改进：一是根据新闻出版产业具有经济、社会双重属性特殊产业的要求，项目带动战略的制定与实施应当符合我国国情与产业发展趋势，兼顾近期目标与长远目的，兼顾社会效益与经济效益。二是制定合理有效的新闻出版项目带动战略实施计划，其内容包括新闻出版产业的重点发展方向、目标任务、以及与目标相适应的实施计划与手段，建议以目前国家发展计划的“五年”期限为一个周期，并以年为单位进行战略计划实施的考评反馈。三是完善新闻出版项目带动战略管理实施的组织结构，政府各部门要有清晰的权责分工，具体项目的实施也需要实施单位各部门的分工协作。建议建立由多方参与的新闻出版项目带动战略管理委员会（下称“管委会”），管委会设立于政府管理部门之外，是新闻出版产业各方代表组成的民主管理机构，负责对新闻出版项目带动战略实施进行直接管理。组成“管委会”的各方参与者包括：战略最高管理部门（即政府）、新闻出版产业界、以科研院所和高校为代表的新闻出版学界、以行业协会为代表的新闻出版民间组织。“管委会”包括四个部门，即项目部门、监督部门、考评部门，以及为战略制定、实施与评价提供指导的智库团队。四是新闻出版政府管理部门应该对产业资源进行优化配置，合理安排新闻出版项目类型结构，对项目申报类型进行管控，根据各地区、各企业自身的具体情况合理分配项目类型，做到资源利用最大化，避免各企业单位对数字出版项目的盲目投入。五是新闻出版管理部门应明确职能定位，杜绝职能外的过多的干预，给企业单位更多的发挥空间和较为宽松的生存环境，培育龙头骨干企业，促进带动作用。六是建立新闻出版项目带动战略沟通和协调机制，政府与下级管理部门、实施单位三者之间应当建立实时活跃的动态信息沟通机制，解决资源不平衡的问题，协调合作项目，提高新闻出版项目的完成率和成果的转化率。七是要引导民间资本进入新闻出版业开拓与创新，在财政税收等方面给予优惠，建议通过政府购买的方式，采购战略性新闻出版业相关产品，并且通过财政补贴的形式，鼓励消费与产出，引导我国新闻出版业立足全球市场，使新闻出版项目生产、管理、技术多方面与国际接轨，积极引进国外成熟技术和先进管理经验。八是重视并加强新闻出版项目带动战略的控制与评价，从管理者、实施者、实施效果三个方面进行评价，并做好积极反馈。

三、结语

新闻出版产业项目带动战略本身是由政府部门主导的，在实施与管理过程中政府部门的管理起到至关重要的作用。不明确的政府职能定位会造成管理的混乱，不利于项目带动战略的发展。因此，在战略实施和项目管理过程中，政府的新闻出版部门应当精准把握，该严处严，该放时放，明确自身在项目带动战略中的位置。同时政府新闻出版部门应当对战略进行控制，对战略效果进行评价，在新闻出版产业发展过程中不断修改、完善战略。

（作者单位：南京大学信息管理学院 南京大学出版研究院）