供给侧结构性改革与区域管理创新

张可云



【区域经济政策】

供给侧结构性改革与区域管理创新

张可云

摘要：供给侧结构性改革是新常态下改革的焦点，因而备受学术界关注，但迄今为止尚未有人从区域管理的角度讨论这一问题。所谓供给侧结构性改革，是指针对需求结构的动态变化来改革影响供给体系的制度，以实现提高发展的质量和效率、保持经济持续增长以及提升国家的整体竞争力的目的。供给侧结构性改革的目的主要有三个方面，即提高发展的质量和效率、保持经济持续增长与提升国家的整体竞争力，而区域管理创新则是供给侧结构性改革的关键内容或必由之路，所以，重视供给侧结构性改革，就必须重视国家区域管理制度创新，彻底铲除区域冲突滋生的制度土壤，将区域管理创新作为供给侧结构性改革的着力点。

关键词：供给侧结构性改革；区域管理创新；区域冲突；着力点

供给侧结构性改革是未来改革的焦点，要想真正取得成效，就必须创新区域管理。个中原因十分简单：中国供给侧所出现的严重问题，在很大程度上是各地区重复建设与盲目竞争所结之恶果。换言之，供给侧出现的问题同区域间利益矛盾与冲突有直接关系。因此，重视供给侧结构性改革，就必须重视国家区域管理创新，彻底铲除区域冲突滋生的制度土壤。为了说明区域管理创新是供给侧改革的着力点，本文将从供给侧结构性改革的内涵辨析入手，重点分析区域冲突与供给侧问题之间的关系，并指出未来区域管理创新的基本方向。

一、供给侧结构性改革的内涵辨析

中国经济进入新常态后，经济下行压力增大，结构性问题凸显。在这样的背景下，2015年中央财经领导小组第十一次会议明确提出要进行供给侧结构性改革。供给侧结构性改革是最近流行的一个热门词，就如同新常态一词一样，大有张口必谈之势，各种媒体反复谈论这个话题。但是，有关供给侧结构性改革的内涵与重点众说纷纭，有些解读与分析是不准确的甚至是错误的。例如，有些人认为供给侧结构性改革的理论基础是萨伊定律（Say' s Law），即供给会自行创造需求；有些人将供给侧结构性改革与“里根经济学”（Reaganomics）和“撒切尔主义”（Thatcherism）联系起来，认为这两者是供给侧结构性改革的典型成功案例；有些人认为供给侧结构性改革的重点是“调整存量，培育增量”；还有些人认为供给侧结构性改革的目的是重构企业微观机制。若不澄清基本认识，就不能把握供给侧结构性改革的正确方向。

那么，供给侧结构性改革的含义到底是什么呢？在回答这一问题之前，有必要对上述不正确的认识进行分析。

第一，经济理论与改革方案是有区别的。中国的改革从来就不是遵循西方某一特定经济学理论而作出的选择，而是博采众多理论之所长并根据特定时期与发展阶段的现实而作出的调整。将萨伊定律作为供给侧结构性改革的理论基础有否定需求侧改革的嫌疑。

第二，20世纪70年代，美英等国的经济改革与中国的供给侧结构性改革的背景有很大不同。里根经济学是在美国深陷严重的滞胀背景下出现的，其改革思路的确是以“供应学派”（Supply-Side Economics）作为理论基础，所采取的措施包括减税、私有化、削减政府预算以及控制货币供应量等。中国的供给侧结构性改革的基本背景是新常态下寻求保持经济持续增长，不可能完全效仿当年美英的做法。

第三，“调整存量，培育增量”只涉及供给管理，而完整的供给侧结构性改革的核心在于改革，包括供给管理改革与供给政策改革两个方面。虽然中央强调近期的工作重点是“抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务，但这些只是供给侧结构性改革初期的重点，并不能代表其全部内容，更不是终极目标。

第四，认为供给侧结构性改革的目的是重构企业微观机制的观点是将宏观与微观问题混为一谈。企业微观机制重构属于微观问题，而供给侧结构性改革注重的是宏观问题。企业运行机制需要改革，但这是企业个体的改革事情，当然政府需要在制度上为其改革创造条件。而供给侧结构性改革侧重于总供给的结构优化与效率提升，其针对的是影响供给的管理规则与政策，而非微观机制。

所谓供给侧结构性改革，是指针对需求结构的动态变化来改革影响供给体系的制度，以实现提高发展的质量和效率、保持经济持续增长以及提升国家的整体竞争力的目的。2015年11月10日，习近平主席在中央财经领导小组第十一次会议上指出，“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升。”由此可得出有关供给侧结构性改革的三个基本判断：（1）供给侧结构性改革并非一味地强调供给而忽视需求管理；（2）供给侧结构性改革是结构性改革，其核心还是改革，重点放在通过改革以优化供给上；（3）供给侧结构性改革的目的主要有三个方面，即提高发展的质量和效率、保持经济持续增长与提升国家的整体竞争力。

一般而言，需求管理或政策与供给管理或政策两者是不能偏废的。需求管理或政策针对的是投资、消费与出口，俗称“三驾马车”，而供给管理或政策针对的是人力资源、自然资源、资本形成与技术进步四要素，俗称“经济增长四个轮子”（这个说法来自著名经济学家萨缪尔森的《经济学》，也有人将四要素表述为劳动力、土地、资本与创新。有些人用制度取代自然资源，将四要素理解为劳动力、资本、技术与制度，这是不正确的，因为制度是为优化四要素的利用提供规则而不是四要素本身）。需求管理或政策着眼于短期经济问题，影响短期经济增长，因而调整比较频繁；而供给管理或政策着眼于培育长期可持续发展的动力，影响中长期经济增长，因而需要系统、审慎的设计。可见供给侧结构性改革并非完全针对短期的问题，其关键在于制度创新而非解决短期存在的问题或困难。也就是说，虽然近期的重点会放在去过剩产能与去库存等突出问题上，但这些只是供给侧结构性改革启动时所针对的问题，而非终极目标。实现前述三个目的，关键在于与供给有关，或者说与产品生产和劳务提供有关的制度与政策创新。

二、区域冲突是供给侧问题产生的关键原因

弄清了供给侧结构性改革的本质与目标，就不难理解区域管理创新对供给侧改革的意义了。

从最一般意义上说，任何事物的存在都有时间与空间两个属性，任何产品或劳务的供给总是要落实到具体的区位的，若不搞清楚不同类型地区或区域之间的关系及其变化而只是从忽视空间的一般经济学规律角度分析，则很难正确解释供给侧问题的真正形成原因并寻求到改革的良方。

从现实的角度说，中国经济发展的供给侧受许多不同的地方利益主体影响。在区域管理制度缺失或不健全的情况下，这些主体在发展经济的过程中往往会存在恶性竞争，并因而导致整个供给侧出现不协调、不稳定、不匹配等问题，具体表现为具有较大经济发展自主权的地方政府一方面为了谋求自身经济利益会采取相似的发展战略，并因而导致全国供给结构雷同、供给规模过剩、供给产品粗糙，进而导致区域之间激烈的市场争夺；另一方面当地方利益受到其他地区的侵蚀时地方政府在面对中央政府的宏观调控时具有一定的抗压能力，并因而导致整个供给侧结构性改革难度大于需求侧改革。中央政府运用财政与金融政策工具可在短期内干预社会总需求以熨平剧烈的经济波动，但协调地方关系与合理安排人力资源、自然资源、资本与技术的区域配置的手段缺乏或不完善，即缺乏必要的手段保证所有地方按照协调、创新、绿色、开放与共享的发展理念优化地方发展，进而无法保持区域经济与国民经济的长期可持续增长。可见，中央政府与地方政府间、地方政府之间的冲突是导致供给侧出现问题的关键原因。实际上，从中国改革开放30多年的实践来看，所有重大供给问题都与区域冲突（主要指区域经济冲突）有关，或者说，区域之间的利益矛盾与冲突诱发或加剧了所有重大经济问题。由此可见，搞好供给侧结构性改革，必须重视区域管理创新。为了阐明这一观点，有必要简要回顾中国区域关系的演变，以弄清目前供给侧面临的问题形成的时空原因。

改革开放以来，中国发生了四轮激烈的区域经济冲突，每10年左右发生一轮，而且每轮冲突的经过基本上是一样的，即重复建设→原料大战→市场封锁，虽然在不同阶段表现为不同的具体形式，但每一阶段的冲突都引发或加剧了微观与宏观经济问题。中国宏观经济的起伏和供给侧问题的出现是区域冲突的结果。

以第一轮区域冲突（1980—1992年）为例就能说明问题。这一轮区域冲突分为三个阶段：

第一阶段（1980—1984年）为重复建设。在“分灶吃饭”等改革措施实施后，各地区获得了一定的财政、投资与外贸等权利，地方经济利益得到明确承认（全国一盘棋的计划经济体制不承认地方、企业与个人的利益主体身份）。同时，当时的价格体系存在较多的问题且仍然具有较大的刚性，能源与原材料的价格偏低而加工业产品的价格偏高。在这种背景下，出于对财政收入的追求，各地区竞相向见效快、价高利大的加工工业投资，竞相从国外引进这些加工工业的设备与技术。由于各地区财力有限，资金分散，投资规模小，大部分新建企业与规模经济要求相去甚远。这一阶段的冲突造成全国性投资膨胀、区域产业结构趋同、企业规模不经济、加工能力与能源原材料的供给严重失衡等恶果，并为下一阶段的冲突升级埋下了种子。

第二阶段（1985—1988年）为原料大战。在原材料供应严重短缺和加工能力陡然膨胀的情况下，过去已经存在的原材料缺口突然增大，各地区为了不使本区内的加工能力闲置，纷纷加入原材料大战行列。资源省区采用各种强制性手段明令禁止区内农副产品与原材料输出，到处封关设卡。加工省区则以抬高价格、强行闯关等方式抢购。这一阶段的冲突使全国的区域经济关系进一步混乱。由于投入物的售价不断被抬高，中间产品、最终产品的价格轮番上涨，全国物价总水平大幅度上涨，通货膨胀日益严重。与此同时，扭曲的价格信号导致农副产品及原材料的需求虚假，经过涨价与产量扩张的交替影响，许多农副产品与原材料过剩，大量资源浪费或闲置，许多农民与原料生产厂家损失惨重。

第三阶段（1989—1992年）为市场封锁。在农副产品、原材料出现过剩的同时，加工产品因盲目生产也普遍出现供大于求的现象。为了治理过热的经济而采取的紧缩政策加大了企业的市场压力与需求约束。在这种情况下，卖方市场向买方市场转变，市场开始疲软，各地经济增长趋于缓慢，市场成了企业发展、地方财政收入增加以及社会劳动者收入提高的关键。于是，以保护本地市场不被侵占为主要内容的区域间市场封锁逐步蔓延，各种以经济、行政乃至地方法规手段建立起来的关卡遍布全国各地。地区封锁具有传导性，在一些地方制定并实施了封锁规定后，其他地方便纷纷效仿，因没采取封锁的地区普遍认为“早封锁得利，迟封锁吃亏，不封锁遭殃”。区域市场封锁加剧或引发了全国市场疲软、经济滑坡、区域间经济联系断裂等问题。由于“假冒伪劣”产品本小利大，对地方收入增长有好处，许多地方政府对假冒伪劣产品采取“睁一只眼，闭一只眼”的态度，“打假”时雷声大，雨点小。在地方保护的荫蔽下，一些地方假冒伪劣产品横行于市，致使人们谈“假”色变，而有些优质产品却找不到销路。此外，在紧缩的货币政策影响下，企业不仅产品价值实现困难，而且周转资金严重短缺。为了维护本地经济发展，除采取市场封锁外，各级地方政府还插手资金流转领域，清理企业债务时采取“先区内后区外”或“只区内不区外”的清欠原则，致使“三角债”愈来愈大，最终中央政府不得不出面组织清理“三角债”与限产压库工作。

第二至第四轮区域冲突的发生时间段分别为1992－2002年、2002－2009年与2009年以来，过程同第一轮大同小异。改革开放以前，中国的市场结构为卖方市场，但在第一轮区域冲突后开始向买方市场转变。目前的产能过剩与库存增加并非一朝一夕形成的，而是始于20世纪80年代末，是长期区域冲突累积而成的。期间，中央政府及有关职能部门曾经从20世纪80年代开始接二连三地发出了许多制止区域冲突的文件，如《国务院关于推动经济联合的暂行规定》（1980年）、《国务院关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》（1986年）、《国务院关于打破地区间市场封锁进一步搞活商品流通的通知》（1990年）、《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》（2001年）、《关于清理在市场经济活动中实行地区封锁规定的通知》（2004年）、《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》（2006年）、《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见》（2009年）、《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（2013年）等。这些文件无一不措词严厉，但雷声大、雨点小，虽然不能认为这些文件没有产生任何作用，但从事实来看，不仅其作用有限，而且从结果来看还严重损害了中央政府的权威。各级地方政府围绕自身利益展开博弈是不可避免的，这些“规定”“通知”或“意见”没有得到很好执行，结果不理想，主要原因不在于地方政府而在于这些文件本身：其只规定了禁止事项，但并没有作出具体的奖惩规定，即由哪些部门对违反禁令的地方、单位或个人实施何种明确惩罚，简言之，就是其约束力不够。在这种情况下，地方政府为了自身利益而打擦边球或“阳奉阴违”是在所难免的。

三、区域管理创新的基本方向

根据上述分析，要真正搞好供给侧结构性改革，就必须重视区域管理创新，否则去过剩产能、去库存就是空谈，因为这将在短期减少地方财政收入并导致失业，地方并无积极性。中央政府发出再严厉的“不得……”“不能……”也将于事无补。可见，供给侧结构性改革的重点不在于给各级地方政府分解去过剩产能、去库存、去“僵尸企业”指标，更不在于给地方政府的高压指令，而在于通过改革铲除导致这些供给侧问题的制度原因。具体而言，就是要直面区域管理制度缺陷，改革区域管理制度并进一步完善区域政策。

首先，制定一部《区域关系法》或《区域管理法》。这种法必须明确规定执法主体、禁止与鼓励的行为或事项、对违反规定地区的具体惩罚措施以及对地方行为的评估机制等。没有立法依据的各种规定难以奏效，20世纪80年代以来不断发布有关制止区域冲突的“规定”“通知”或“意见”，本身就证明了这些规定等是无效的。道理十分简单，如果有效，用得着30多年一而再、再而三地发布内容大同小异的文件吗？

其次，制定《区域规划法》与《区域政策法》，并对重大区域战略进行立法。近10年来，中央政府制定或批准了许多区域规划，但这些规划没有统一的规范，也没有事前、事中与事后的评价机制。因此，很难保证这些规划能产生预期作用。中央政府制定了许多区域政策，同样没有评价机制。试问，有哪个单位能告诉公众西部大开发与东北地区老工业基地振兴的成本与收益到底是多少？由中央部委执行的政策产生了多少效果？《区域规划法》应该明确区域规划的规范、制定主体、执行主体、违规处罚与评估机制等；《区域政策法》应该明确中国的问题区域框架、政策制定主体、政策工具选择与评价机制等。此外，针对具有长期性的重大区域战略行动，如老工业基地振兴，要制定专门的区域发展法，如《落后地区开发法》与《老工业基地振兴法》等。

最后，针对不同类型区域确定不同的调整存量与培育增量方案，不能搞“一刀切”，不能单纯用行政命令搞去产能与去库存运动。存量调整应有区别地分解到不同区域。培育增量仍然要避免重复建设。第四轮区域冲突出现的战略性新兴产业（如光伏、风电设备等）重复建设后果严重，培育新增长点也不能一哄而上。国内学术界有些人认为重复建设有良性与恶性之分，这是基于对重复建设认识上的偏差而出现的一种观点。笔者认为，重复建设具有三个典型特点：（1）重复建设领域的总供给大大超过总需求；（2）建设项目严重规模不经济，即没有达到规模经济要求的下限；（3）项目建设违背国家产业政策。因此，重复建设肯定是恶性竞争，何来良性之说？但应当注意，同一行业在不同地区的规模经济下限是不同的，不能只用一般规模经济要求来界定所有区域的重复建设，否则不利于落后地区的发展。不能完全按发展水平高低安排垂直分工，否则落后地区永无出头之日，协调区域发展永远是一句空话。完善问题区域（包括落后区域、萧条区域（即老工业基地）与膨胀区域）政策，既是区域协调发展的需要，也是供给侧结构性改革的重点之一。只有发挥区域政策的利益再分配功能，才能将问题区域纳入可持续发展体系之中。

四、总结与讨论

总之，供给侧结构性改革的重心必须落脚到改革，而要彻底解决供给侧出现的严重问题，必须要创新区域管理。2013年召开的党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。供给侧结构性改革必须服从这一总目标的要求，通过完善区域管理与政策从制度上消除供给结构与规模问题。没有完善的区域管理制度与区域政策，重复建设便会“野火烧不尽，春风吹又生”，高压手段即使能化解一部分过剩，但消灭不了产生过剩的根本原因。不注重区域管理创新的供给侧结构性改革注定难以成功。从过去发展的得失不难总结出一个结论，即区域管理创新是供给侧结构性改革的关键内容或必由之路。

本文主要是从中央政府的角度展开讨论的。实际上，在区域冲突过程中，地方政府也扮演了十分重要的角色。在创新中央区域管理制度的同时，还需要地方政府改进发展思路，以区域的方法发展地方经济，即着眼于大范围区域明确发展方向并完善地方发展政策，加强区域合作，而不是只注重短期局部利益。由于各个地方的情况不尽相同，这里不进一步分析。总之，供给侧结构性改革应该以区域管理创新为着力点，同时需要地方政府配合，如此方能保证国民经济与地方经济的发展质量和效率提高、持续增长能力加强，从而提升国家的整体竞争力。

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（责任编辑：晓力）

The Supply-side Reform and Regional Management Innovation

Zhang Keyun

Abstract:The Supply-side reform is the focus of reforms under the new normal，thus attracting so many attentions in academic Circles，but as so far no one has discussed it from the perspective of regional management.The paper defines the connotation of supply-side reform，analyzes supply-side problems from the perspective of regional conflicts，and discusses the direction of regional management innovation in the future.The author argues that regional management is a key element or the only way of supply-side reform，and regional management innovation should be the main focus of supply-side reform.

Key Words:Supply-side Reform；Regional Management Innovation；Regional Conflicts；Main Focus

中图分类号：F207

文献标识码：A

文章编号：2095—5766（2016）03—0024—05

收稿日期：2016—02—23

作者简介：张可云，男，中国人民大学区域与城市经济研究所教授，博士生导师（北京100872）。