系统论视角下的维稳工作

2016-02-13北京警察学院侦查系北京102202

铁道警察学院学报 2016年2期

宋淼（北京警察学院侦查系，北京102202）

系统论视角下的维稳工作

宋淼
（北京警察学院侦查系，北京102202）

摘要：维稳工作与系统论四大基本原则联系紧密。系统论视角下维稳工作中存在的问题有：相关部门各行其政，忽略了整体性；政策制定缺少研究，忽略了相关性；方法相对单一，忽略了层次性；维稳效果难以尽如人意，忽略了结构性。系统论视角下的维稳工作新思路是：注重整体性原则，强调全面维稳；注重相关性原则，强调协调维稳；注重结构性原则，强调履职维稳；注重层次性原则，强调分级维稳。

关键词：系统论；维稳；治安治理

我国正处于全面深化改革时期，维稳是我们党和政府的重要任务。在当前的社会转型期，社会发展进程中出现了一系列影响社会稳定的因素，在维稳领域存在敏感事件多发、人民诉求增加、社会仍存在不和谐因素等问题。各种社会矛盾的关联性、复杂性、敏感性明显增强，人民群众的法律意识、权利意识整体提高，舆论监督、社会监督力度空前加大等，这些都给维护社会稳定带来了机遇和挑战［1］。

一、系统理论与维稳工作

系统是由若干相互联系、相互作用的要素按一定方式组成的统一整体。系统论中的基本原则主要有整体性原则、相关性原则、结构性原则和层次性原则［2］。新世纪的科学技术方法呈现出整体化的趋势，也越来越综合化。这是在之前分工深入的基础上实现的，是有着深刻的社会背景和时代条件的。在日益复杂的社会系统中，维稳工作也呈现出越来越复杂的趋势，各种因素交织交融，更加趋向于一个整体，科学地运用系统论的立场、观点和方法便成为妥善解决维稳问题的必要条件。

（一）整体性原则与维稳工作

整体性的内涵通常可以表述为整体是比部分之和大的，系统是一个有机的整体，而非机械式的集合。整体性原则要求在进行维稳工作时，为了社会的整体和谐和社会系统的最优化，要把社会系统整合为一个有机整体，在处理问题时必须注重整体的效应。整体性原则同时要求在维稳工作中需要注意整体和局部相结合，不能忽视局部利益，以整体利益的提高为目的实现整体中各个环节和要素功能的提高，只有整体和部分两者之间的利益相互协调，才能实现社会整个系统的安定和团结。

“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域”。如果想将整体搞好，就必然要把方方面面都搞好，而搞好某一方面也是为了全面的提高。所以在研究系统时要考虑到组成这个系统的各方面因素，中国古代成语“窥豹一斑”、“盲人摸象”等讲的都是这个道理，这也是系统论整体性原则中强调子系统作用的一个方面。另外，整体性的另一个要点就是要充分发挥系统的整体作用，系统的合力远远大于各子系统力量的简单相加，也就是“1+1＞2”。淮海战役中80万国民党精锐军队被60万解放军全歼就是最好的战例，虽然国民党军队无论在人数上还是装备上都远远优于解放军，但由于缺乏系统的整体指挥，每个兵团各自为战，为了各自的利益着想，不能互相支撑，最终导致了全盘失败。

（二）相关性原则与维稳工作

相关性原则是系统论中又一个重要的基本原则。系统论的整体性原则便是建立在相关性原则之上的，因为系统之所以能够具有运动发展的特性和整体性的功能，便在于要素和要素之间、要素和系统之间、系统和环境之间的相互作用和相互制约［3］。以当前我国因城市改造住宅拆迁所引发的维稳问题为例，大部分地区政府在拆迁改造工作中未注意到相关性原则，没有考虑到拆迁改造工作与城市建设整体环境之间的联系与作用，不合时宜地提出了一些不符合实际的政府承诺或不适应城市建设时代需求的条件和规定，最终引发了一些不安定事件，严重影响到地区的社会稳定。

（三）结构性原则与维稳工作

结构性原则中的结构是指系统的要素和环节之间相互依存、彼此作用的方式和秩序，是连接各个要素之间的骨架和基础，是一个系统的内部形式。有机系统中的各个要素之间有了稳定的相互依存关系并且有了积极的相互作用关系，形成一个有序的结构，整体性才能发挥出来，因此系统的整体性也是建立在结构性原则之上的。系统的功能便是系统的效用和效应，而结构则是决定系统功能的条件［4］。目前，我国存在诸多社会问题与社会矛盾，政府相关部门作为我国社会结构中的重要组成部分，在处理这些问题的过程中均有自身的职能定位和功能作用。从系统论的角度分析，各级政府部门虽然都是组成政府的部分，但是由于所处的位置不同，也具有不同的功能，不按照功能的要求运转必然存在隐患，甚至引发不安定事件。因此，各级政府部门无论是在处理问题还是在调解矛盾中，都应严格遵守自身的职责定位，遵循社会结构大系统中各个要素之间存在并行的规律与特点，只有这样才能有效保证系统的高效运转，实现社会的稳定与发展。

（四）层次性原则与维稳工作

系统各要素在系统结构中表现为多层次的特性，它反映了系统从简单到复杂、从低级到高级的发展过程。层次不同，其属性、结构、功能、行为也不同。不同层次的系统有不同层次的工作对象，要用不同的工作方法解决不同的问题。

层次性原则体现的是事物的发展规律。层次问题看似不是主要问题，但如果不够重视也有可能引发巨大的社会问题。在维稳工作中要把握层次和层次之间、层次和整体之间的关系。社会维稳是一个系统，可以从三个层次去把握。一个是社会的体制层次，一个是社会的运行层次，一个是社会的系统功能层次。这三个层次有着不同等的作用。社会的体制层级是最为基础的，只有有了良好的社会体制才能保证社会系统的良好运行，只有有了稳定的运行体系才能实现社会系统功能的最大化和最优化，才能使社会系统的功能更好地实现［5］。

二、系统论视角下维稳工作中存在的问题

目前，我国处于社会转型期，经济社会发展呈现出一系列新的特征，在社会稳定领域出现了人民内部矛盾凸显、对敌斗争复杂的基本态势。各种社会矛盾的关联性、复杂性、敏感性明显增强，这些给维护社会稳定带来了巨大隐患，因此维护社会稳定也就成为各级公安机关的首要职责。从过去一个阶段来看，我国政府为维护稳定付出了巨大的人力、物力和财力成本，但维稳的成效与预期相比还存在着不小差距，问题主要表现为以下几个方面。

（一）相关部门各行其政，忽略了整体性

政府是一个整体，是一个完整的系统，每个部门都是这个系统中的重要组成部分，都具有不可或缺的地位，都作为子系统而存在。按照系统论整体性原则分析，每个子系统都应在整体系统的统一调动和指挥下有序运转。但是，错误的政绩观造成了部分地方政府领导干部出现了“各扫门前雪”“事不关己高高挂起”“多一事不如少一事”的畸形心理，严重影响了维稳工作的进行，有的甚至还成为不稳定因素的直接诱因。

1.整体规划与地区规划存在矛盾

近几年，中央政府为了有效提升维稳效能，陆续出台了一些有关保护自然环境的法律法规，但是个别地方政府为了创造业绩，不顾中央有关规定，盲目上马各种项目，只要能给地方政府带来收益，哪怕是影响自然生态也在所不惜。有的为了开发矿产而破坏草原，有的为了招商引资而破坏生态，有的为了眼前利益而乱砍滥伐，有的为了城市改造而破坏古建筑。这些做法虽然在经济上取得了一些成绩，但是对于社会、生态、人文的负面影响却更加深远，不利于社会的长期稳定发展。

2.部门与部门之间缺乏共识

每个部门作为一个子系统，在整体系统中都应该发挥自身的作用，积极地为整体的进步而努力。但是在现实中，由于某些部门职责不清、责任不明，出现了一些互相推诿的现象，直接受影响的是人民群众。曾有一则题为《一纸准生证要盖40个章》的新闻引发群众热议，一对夫妻由于到非户籍地工作，希望在当地办理准生证明，因此接触政府部门10余个，政府工作人员60余人，耗时两个多月，盖了40个章，花费了过万元，虽然最终成功办理了生育许可证，但群众对政府的不满情绪也随之而生。没有一个部门能够主管此项工作，各部门工作之间存在着交叉，为人民群众带来了麻烦。仅从此事件分析，类似此夫妻一样“奉公守法”的公民虽然是主流，但仍有大量群众在非户籍地生育，他们放弃了烦琐的办证环节，选择逃避管理的方式生育，不惜放弃国家户口甘愿成为“黑户”，这些无户籍人员不仅无法享受国家的教育、医疗、社会保险等福利政策，更是成了公安机关户籍管理中的难题。

3.对个人权力凌驾部门权力缺乏监管

政府职能部门的行政主官作为指挥员，负责所在系统的正常运转，他们在行使手中拥有的一定的权力的时候必须遵守本部门的规定和程序。在实际工作中，主要领导的态度对事件的走向能够起到决定性作用，这就造成了一些基层部门负责人不敢做主，将矛盾上交的现象出现。在香港特别行政区政府内，部门权力要远远大过行政主官权力，对于部门按照程序认定的意见，部门主官无权否决，而签字确认也是为了应对群众的监督和投诉，因此每个政府部门做出的决定都经过了严格的程序，在一定程度上杜绝了个人权力凌驾于部门权力的现象，也大大提高了政府在群众心中的公信力。

（二）政策制定缺少研究，忽略了相关性

国家层面制定法律法规和政策缺乏实操性，中央政府从维护社会稳定的角度出发制定和颁布了很多法律法规，在一定程度上为打击扼制违法犯罪提供了法律武器，但有些规定在实践层面却存在着影响稳定的隐患。例如新《刑事诉讼法》规定：“如果对法院做出的终审裁决不服，可以到同级检察院提起抗诉。”此项规定体现出人民检察院具有对法院工作的法律监督权，同时也为群众（特别是访民）提供了一条解决相关问题的新出路。但是在实际操作过程中，由于检察机关前期没有接访经验，甚至许多检察机关没有专设的接访窗口，因此在面对大量上访群众时无法妥善应对，只能邀请法院工作人员到检察院接待群众。这种违反规定的行政行为虽然绝对不符合国家的相关规定，但由于在制定法律时没有考虑到实操层面可能遇到的问题以及各地检察机关应对此类事件的能力，单纯从法理的角度制定法律法规，不仅没有达到制定法律的初衷，反而为实际工作人员制造了麻烦，而上访群众也因无法达到目的而降低了对政府的信任度和满意度，给社会稳定造成了一定的隐患。

（三）方法相对单一，忽略了层次性

维稳方法是否得当是能否有效维护社会稳定、防止社会出现动荡的根本所在。近些年来在维稳方法的选择与使用方面，各级政府的行为存在诸多弊端，其中较为突出的是过多地使用了运动维稳方法。运动维稳方法通常遵循以下发展流程：首先是具有一定社会影响的重大事件、恶性事件或群体性事件在某时某地发生；之后，各级领导针对上述事件作出重要批示或指示，责成有关单位或部门迅速开展相关工作；随后召开部门紧急会议，起草签署相关专项战役或行动的文件及规范，同时全方位部署该专项行动；最后在确定一定范围的基础上全面启动专项行动。这种运动维稳方法在表现形式方面强调联动统一，在营造氛围方面突出声势浩大，在领导体系方面强调上下一致，在实际效果方面追求数据效应。这种运动维稳治理模式的短期效应是不错的，既体现了人民民主专政威力的强大有效，又能压降重大恶性事件或群体性事件的发生率，同时又增强了人民群众的安全感和幸福感。但是，我们也必须高度关注这种方法的表面性与浮夸性，也因此必须正视该方法的不足与弊端：不仅会导致经济成本大幅激增，而且会使政府付出巨大的政治成本，在维稳方面难以取得长期效果。目前在我国大多数地区，在开展维稳工作过程中，往往采取的是主要领导发令，各相关部门领导联动的模式，但事实上维护社会稳定特别是基层稳定，应该按照相关法律法规的规定，构建起相对长效的治理工作机制和工作体系，而并非是上述这种“领导挂帅”、“全员出动”、“政治集会”式的单一维稳方法，这种方法严重忽略了维稳方法的层次性。

（四）维稳效果难以尽如人意，忽略了结构性

在现代社会的法治视野下，维护社会稳定的底线是遵守宪法和法律，这个底线不容突破，因为一旦被突破，就可能导致国家解决社会纠纷的正式机制失灵或者失效，使依法治国无据可依形同空文，并最终导致国家政治秩序和民众社会生活的紊乱。

当前，中国正处于急剧的社会转型和利益格局调整的关键时期，新旧矛盾交替，社会纠纷错综复杂，刑事案件层出不穷、居高不下，人民内部矛盾激化引发的群体性事件呈现高发、频发、群发的态势。这些问题日益严重，危害到社会稳定，并成为影响我国改革发展进程的重要因素。目前，虽然为了维护社会稳定各级政府出台了多种措施，但有时候在维稳的大旗下甚至出现肆意践踏法制权威、损害人民利益的事件。要维稳就必须坚定一种认识，即维护社会稳定与加强法制权威并不矛盾，二者有着共同的目标。近年来，维护社会稳定成为各级党政组织的“第一要务”，地方政府的许多工作都围绕维稳进行，并日益产生“不惜代价求稳定”、“花钱买太平”的错误维稳逻辑。这种维稳逻辑产生的严重后果便是维稳手段的严重偏差。首先，“一切为了稳定”的逻辑给群众以这样的暗示，即“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”，使得某些不法分子采取威胁稳定的行为，谋求不法利益。其次，地方政府为了维稳，有时超越现行的法律规定，采取一些过激措施，如“围堵”、“游街示众”、“非法拘禁”、“公审大会”等等。政府这么做的目的本是维护社会稳定，但实际上不仅没有解决问题，反而制造了更大的矛盾。大量事实证明，基于短期利益考虑的维稳方式，使地方政府在维稳工作中产生了诸多非理性的行为，而且助长了民众投机取巧的心理预期。实际上，不管是围堵甚至迫害上访者，还是花钱摆平面对的矛盾，都会诱发新一轮的不稳定因素爆发。错误的维稳手段只能暂时化解原有的社会矛盾，却诱发新的矛盾接踵而来。

总之，“基层维稳”在理论和实践上的偏差已经到了必须引起警惕的地步，维稳“异化”现象不容轻视。地方政府投入的资金越来越多，人力、物力不堪重负，但维稳仍面临很大的压力，维稳的边际效应也逐渐递减。因此，反思现有维稳模式，寻求解决之道，已经成为一项紧迫任务。

三、系统论视角下的维稳工作新思路

当今社会中存在的诸多问题直接或间接地影响着社会的稳定，单纯从个案去研究无法准确把握规律，应采取系统论的思考方法，充分发挥系统论原则的作用，将公安维稳工作与实际更好地结合，发挥最大的功能。

（一）注重整体性原则，强调全面维稳

把国家看成一个整体，将所有的公安维稳工作都纳入这个大的系统中运行，从制定政策和法律等角度入手，通过宏观手段保证社会繁荣稳定，提升人民群众的收入和生活水平，通过各项措施解决人民后顾之忧。近年来，中央多次在不同场合提出要提升人民“幸福指数”，这是社会稳定的根本所在，只有人民安居乐业，社会才能更好地发展。作为国家这个大系统下的子系统，每个政府部门要从维护人民群众实际利益的角度出发，严格履行自身职能，确保大系统的良好运转。2014年4月15日，中央国家安全委员会召开第一次会议，会议确立了“集中统一、科学谋划、统分结合、协调行动、精干高效”的五项原则，标志着“国安委”正式启动。同时前期中央全面深化改革领导小组、中央网络安全与信息化领导小组等机构也已经启动运行，这些机构由习近平总书记挂帅，成员中还有中央政治局常委，就是为了打破现有的条块分割格局，在一些重大战略和重大决策中实现党政高度融合。三个委员会的成立显示了中央大力推进体制改革的决心，也从系统论的角度体现了整体性的原则，即维护整体的良好运转才是整体维稳的关键，只有整体的稳定才能保证子系统的稳定。随着中央专项小组的成立，各省、自治区、直辖市都会陆续成立相关机构或组织，按照中央的工作模式开展统筹协调工作，有效改善目前存在的体制弊端，促进社会整体稳定。

（二）注重相关性原则，强调协调维稳

从系统论相关性的角度出发，系统与系统之间、系统各要素之间都有着密不可分的关系，要从和谐社会的角度去理解系统协调。一是中央与地方协调。中央在制定相关政策时要明确目标和底线，最好是能把阶段性任务进一步明确，使地方在制定落实政策时有据可依，必须在国家允许的范围内施政，如果触碰或超越底线，即使获取了一定的经济利益也要追究责任，确保国家规划能够落到实处。二是制定法律法规时与实际情况协调，要从各个相关的环节去考虑问题，从法理层面、人民群众理解层面、执法部门实操层面、社会实际需求层面以及有可能产生的社会效果层面去考虑，严格履行立法的各个程序，使得每项法律都能达到设立时预定的目标，真正服务于社会管理，真正“让群众在每个司法案件中感受到公平正义”。三是部门与部门协调，也就是各子系统之间协调。根据系统相关性原则，充分发挥各级协调组织的优势，使每个部门在确保履职的前提下，从维稳大局出发，主动作为，主动协作，主动配合，共同推进社会进步。协调的最终目的还是为了系统的良好运转，结合维稳实际就是为了确保社会政治稳定，对于已经出现的不协调现象及时纠正，对于有可能发生的不协调问题及时察觉，对于因不协调造成的危害果断处置，一切以系统稳定为衡量标准，以系统良好运行为最终目标。

（三）注重结构性原则，强调履职维稳

结构性原则落实到维稳工作中，就是要从国家、社会、群众三个层面构建一个三维立体的社会结构，使全社会形成一个整体，向着同一个方向同一个目标前进。从国家层面，要根据不同的社会阶段和国际国内环境，制定有针对性的方针政策，并确保政策的稳定，坚决杜绝“朝令夕改”的情况出现。特别是要分清政策的性质，对于政治思想理想信念方面的政策方针，要绝对坚决长远不变，永不动摇。对于经济类的政策方针，要根据市场实际需求不断调整完善。国家层面的任务是一种自上而下的结构搭建。在社会层面，充分调动社会各子系统，使其在中央的统一指挥和部署下完成各自肩负的职责任务，摒弃部门思想和传统观念，从大局的角度考虑问题，为了完成既定目标而不懈努力。社会层面的任务是一种承上启下的结构构建。在群众层面，要按照政府的规定和规范从事各类活动，充分发挥个体优势，确保社会稳定和谐。群众层面是检验系统是否有效的“试金石”，是监督系统是否正常运转的“电子眼”，是体现系统成绩的“显示屏”。群众层面的任务是一种自下而上的结构构建。

（四）注重层次性原则，强调分级维稳

将层次性原则融入维稳实际工作中，就是要根据不同层次、不同情况开展维稳工作，坚决杜绝出现“大炮打蚊子”和“小马拉大车”两种极端现象，要根据不同层次出现的问题开展不同层次的工作，根据实际发生的情况和解决问题的需要调整方法，确保维稳力量能够定向、定点、定量投放，将维稳支出的财力、物力、人力降至最低限度，用最小的投入取得最好的效果。一是要深入研究，准确把握事物的发展规律。决策机关要坚持运用哲学的思想研究问题，总结提炼各类事件中的规律特点，从事件的本质中发现问题，为制定政策提供参考依据。二是有的放矢，有效降低社会的负面影响。第一时间处置各类突发事件，力争将事件停留在个案层面，将危害和社会影响降至最低水平，避免出现发酵升温的情况。三是实效为先，及时调整现有的工作模式。要根据不同层次的情况制定不同层次的处置方案。多起群体性事件清楚地说明，事件的社会影响绝对不是单纯的递增式增强，在社会大背景下一定是呈几何式放射状增强的，维稳部门要根据不同情况果断决定投入的力量，确保处置工作顺利进行。四是勇于担当，及时改正发生的错误。随着政府治理能力的不断提升，各项规章制度也在不断健全，前期各政府部门在工作中难免出现这样或那样的失误，主要领导要有一定的承受能力，对于错误要敢于担当，主动纠正，主动赔偿，提升政府在人民群众心中的公信力，消除危害社会稳定的土壤。

总之，一切理论研究的出发点和落脚点都是实践，要时刻以系统论的角度去思考维稳工作，掌握事件发生发展的规律特点，提前预知可能发生的各类问题并及时采取应对措施，将不稳定的因素解决在萌芽状态，确保社会繁荣稳定，为经济建设保驾护航。

参考文献：

［1］张雷，程林胜.转型与稳定［M］.上海：学林出版社，2010：87-92.

［2］焦克明.中国社会主义现代化过程中的政治稳定研究［M］.南昌：江西人民出版社，2009：34-40.

［3］胡大成，夏文信，桑玉成.建立持久稳定的政治环境［M］.南京：江苏人民出版社，2012：121-125.

［4］聂运林，李清泉.国脉所系：现代化与稳定［M］.福州：福建人民出版社，2006：78-80.

［5］李良栋.稳定：压倒一切的大局［M］.北京：中共中央党校出版社，2011：24-28.

责任编辑：时娜

中图分类号：D631

文献标识码：A

文章编号：1009-3192（2016）02-0060-05

收稿日期：2016-01-20