检察官职业保障的现实问题及改进*

●邴志凯张永会*/文



检察官职业保障的现实问题及改进*

●邴志凯**张永会***/文

内容摘要：检察官职业保障是检察制度的重要组成部分，完善检察官职业保障制度，对于确保检察官毫无后顾之忧地履行法律监督职责，独立、公正、严格执行法律具有重要的现实意义。针对我国检察官职业保障制度的不足，可以从检察官的独立、身份的稳定、待遇的提高、能力的提升、办案风险的防控、职业廉洁的监督等六个方面改进。

关键词：检察官职业保障检察改革

*本文系2013年度最高人民检察院课题“检察官职业保障问题研究”的主要成果节选（课题编号：GJ2013D15）。

**辽宁省盘锦市人民检察院检察长［124000］

***辽宁省盘锦市人民检察院副检察长［124000］

检察官职业保障是能对检察官从事检察工作起保护作用的一系列制度。该制度在我国提出的时间并不是很长，有关这一制度的系统论述也不是很多。当前，各地区检察改革的试点、推广工作正在如火如荼地开展，但比较而言，在检察官职业保障方面的改革明显滞后于人员分类管理、司法责任制以及检察权运行机制的改革。我们认为，有必要从现实层面总结具体问题并加以改进。

一、检察官职业保障的现实问题

客观来讲，关于我国检察官职业保障的相关规定，已有法律、法规和政策性文件在检察官职业保障的主要方面有所覆盖，但是仍然存在很多问题。

1.职业权力保障有缺失，检察官独立性不足。目前，检察官的任免由地方人大或者其常委会决定，检察院的经费更多依赖于地方政府财政提供保障，严重的“地方化”导致地方政府习惯将本地检察院作为其下属部门看待，地方党政、权力机关对案件办理施加影响的情况时有发生。就检察机关内部而言，则存在严重的“行政化”倾向，检察官办案要经过科长、主管副检察长、检察长的层层审批，当检察官的意见和领导意见不一致时，检察官只能依照领导的意图进行办理。

2.职业身份保障不充分，检察官身份不稳固。目前，我国免除检察官职务的事由很宽泛，检察机关主要由地方管理，上级检察院协助管理。检察官的任免权完全受制于地方，地方也可以随意调动或者撤换检察官，例如，有些地方领导常常为了工作方便，随意抽调检察人员参与政府动拆迁、招商引资、维稳等工作，随便一个上级命令就改变了检察官的身份，如此检察官就得不到身份保障。此外，我国还缺少检察官权益受侵害的救济制度。

3.职业经济保障水平低，检察官待遇比较差。《检察官法》专设“工资保险福利”一章，但事实上，由于种种原因，法律关于检察官经济保障仍未得到彻底落实，也没有制定出专门针对检察官工资制度和工资标准的规定。目前，检察官的准入门槛提高了、素质也提高了，但待遇却没有相应提高，检察官的工资待遇与他们的社会地位及所承担的责任极不相称。还存在工资普遍与行政职务挂钩，而不是跟检察官的职业挂钩；检察官津贴退休后就不能再享受；忽视内部分工，出现了检察官工资收入不如法警、工勤人员的怪状。

4.职业安全保障未设立，检察官办案风险大。检察官处在社会矛盾的风口浪尖，检察官职业成为高风险的职业。公诉、控申、民行检察部门的检察官经常直接面对案件当事人，在讯问询问、接待来访等各个环节均可能不同程度的受侵害，而自侦部门的检察官更是直接与犯罪嫌疑人接触，受到直接伤害的可能性更大。有案件当事人因不满意案件处理结果，便辱骂检察官，也有检察官因秉公办案被报复的。为了避免出现此类情况，检察官在办案过程中，不得不小心翼翼，顾虑重重，放不开手脚，检察官的职业安全得不到有效保障，无疑阻碍了检察工作的长足发展。

5.职业培训保障效果差，检察官能力提升慢。随着依法治国的深入推进，人民群众对检察工作的要求越来越高，检察官迫切需要提高自身的综合素质。目前，检察官队伍职业素能尚不能完全满足检察官职业的高标准、严要求，因此，客观上需要通过加强职业教育培训，承载起重构、优化检察官队伍职业素能的重要使命。但现有的职业培训远远不能满足需要，普遍存在培训观念陈旧并相对滞后、培训内容陈旧、培训方法内容缺乏针对性、培训资源分配不均、培训机构和师资力量相对薄弱、经费保障不足等问题，培训的效率与效能不佳，检察官提升能力的要求得不到切实满足。

6.职业监督保障不到位，检察官易滋生腐败。当前，我国检察官的整体素质已经有了大幅提高，但还存在自律性不足的情况，加之缺乏有效的外部约束机制，导致一些检察官在案件办理过程中出现吃拿卡要等腐败行为。近年来，检察官涉嫌贪腐的新闻经常见诸报端，成为影响检察机关形象的重要问题之一。

二、检察官职业保障制度的改进

随着依法治国进程的加快，检察官面临的职业保障问题，从一个方面反映出我国法治建设存在的差距。在全国上下贯彻落实十八届三中、四中、五中全会精神，不断深入推进司法改革、检察改革的重要节点，完善检察官职业保障制度更显得刻不容缓。

1.健全职业权力保障，确保检察官有职有权。（1）建立检察官权力清单。要保障检察官依法独立、公正行使职权，最基本的前提是明确检察官的职权，因为在职权不明确的情况下，职权保障无从谈起。因此，有必要根据检察官履行检察职责的需要，确定不同职务检察官的职责分工，赋予检察官与其地位、能力相适应的职权。深圳市检察机关在改革中便为检察官列出706项“权力清单”，并为之分级授权，不失为一种有益探索。（2）去除行政化、地方化管理，保证检察官办案免受干预。将检察官与行政职务彻底脱钩，畅通检察官级别的晋升渠道，在检察机关内部设立人事审查委员会，掌管所有检察官的任免、升迁、转调、退休及惩戒等人事项目。以目前全国各地检察改革试点而言，普遍在省级设立检察官法官遴选惩戒委员会，笔者认为，因为最熟悉检察官人事问题者，莫过于各级检察官自身，因此在遴选惩戒委员会内资深检察官应该占有一定比例。（3）规范外部监督机制。规范和界定党委、人大对检察机关施加影响的方式，党对检察机关的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，人大对检察机关的监督主要是通过听取和审议专项工作报告、检查法律法规的实施情况以及询问和质询等法定途径来进行监督，二者均不能采用个人打招呼、签意见的方式就个案建议或要求检察机关如何处理。

2.完善职业身份保障，促进检察官地位稳固。（1）严格检察官职务免职、辞退的标准和程序，确保检察官不因非法定事由被免除职务。同时，限制检察长、检察官的非自愿性跨行业调动，即尽可能不以行政命令的方式强行要求检察长、检察官到其他机关任职，以保证其检察官身份、地位不被人为地剥夺。（2）除免职或退休外，应实行检察官职务终身制。由于司法活动对人才要求的特殊性，可根据我国的实际情况适当延长检察官退休年龄。检察官的退休年龄可调至65周岁，最高人民检察院的检察官可调至70周岁。同时规定达到一定服务期限后，检察官可根据自身情况决定是否申请提前退休。（3）完善检察官处分制度。应突出处分范围的限定性，检察官是社会法律精英，没有必要在现有法律体系之外再设宽大无边的纪律之网进行约束，以免检察官履职时处于惶恐之中。应建立检察官履行职责豁免制度，即非因故意或重大过失，非因法定事由，非经法定程序，检察官履行职责时享有免受责任追究的“特权”。同时，为保障检察官控告申诉权的实现，使之能抵制不当干预，应考虑救济的外部制度构造，如诉讼救济。

3.改善职业经济保障，实现检察官“衣食无忧”。（1）实行检察机关所需办案经费省级划拨制度。可参照国外成功的做法，即将司法经费统一纳入到国家预算，在国家尚处于经济发展阶段，且各地区经济发展严重不平衡的现状下，折中选择省级统一司法预算的做法似乎更为可行。应根据国民经济发展和财政状况及物价变动情况，适当提高各级办公经费保障标准，保障检察人员履行职业所应当具有的工作条件。（2）提高整体薪金水平，实行专门的检察官工资制度与工资标准。应建立与检察官等级制度相配套的单独的检察官工资序列，按一定的幅度提高检察官工资标准，使其适当高于公务员工资水平。需要注意的是，在一省之内，检察官工资略微高于一般公职人员的工资，不同地区的检察官之间、不同等级检察院的检察官之间的工资差距不能太大。（3）建立健全检察官福利、退休制度。检察官退休时，如果未曾因违法行为受处分，国家在保障其退休后继续享受全额工资的同时，可按其服务期间工资总额的一定比例支付退休金。同时，检察官津贴应终身足额发放。

4.加强职业安全保障，解除检察官后顾之忧。（1）除已实行医疗保险外，应尝试建立检察官人身安全保险制度，根据不同地区的经济情况为检察官购买人身意外伤害保险，增强检察官面临职业风险后的保障。同时，明确检察官的职业安全保险包括其配偶及未成年子女的人身安全保险。（2）设立安检设施，加强检察官安全保卫硬件设施建设。应普遍设立专门的办案接待区，并仿照法院，对进入接待区的当事人进行安全检查，必要时在执行危险职务时安排司法警察陪同保护。应为与当事人直接接触的检察官配备必要的录音、录像监控设施，在接待场所安放摄像头。同时，对检察官实施打击、报复、诬告、伤害行为的，进行从重处理，并设立检察官因公伤亡的救助基金。（3）加强检察官处置突发事件的能力及心理辅导培训。通过印发学习手册、邀请安全专家开设辅导课程等方式,加强检察官在履行职责过程中遇到人身被威胁、伤害等突发事件时的处置能力。通过心理辅导培训，检察官掌握一定心理辅导知识，便于察觉当事人的情绪波动，并有针对性的加以应对。

5.改进职业培训保障，提高检察官能力素质。（1）推进检察教育培训制度建设，细化实施细则，建立培训一体化机制。建立检察教育培训一体化机制，各级检察机关统一调度安排、制订计划。（2）构建检察官职业教育体系。目前，检察官培训已从学历教育为主转向以岗位为主，从知识教育转向能力型、素质型教育，业务技能培训已经成为检察官培训的重点。应改革现行的以法律知识教育为主的检察官教育培训内容，根据理论与实践相统一、抽象与经验相统一、专业性与社会性相统一的原则设计检察官职业教育课程。职业教育中教师的业务素质以及教学能力起着重要作用，需成立高素质的专兼职检察师资队伍，提升教学效果。（3）强化检察官职业道德教育。加强具有针对性的职业道德教育培训，通过系统的教育培训，提高其精神境界，使其确立崇高的精神追求。同时，应该建立健全检察官职业道德评价、奖惩制度。

6.强化职业监督保障，促使检察官清正廉洁。（1）整合资源，不断创新检务督察工作运行机制。近年来，笔者所在检察机关逐步建立了“党务、政务、业务、队务、警务”五位一体的检务督察大格局，不断整合力量，完善机制，突出重点，整体覆盖，使检务督察工作走上科学化、常态化、规范化轨道，保证党令、政令、检令、警令上下畅通，实现管党、管案、管事、管人整体推进。（2）发挥案件管理部门作用，加强办案流程动态监督。要按照司法规范化要求,进一步规范案管部门在办案环节的流程管理。充分利用统一业务应用系统，探索新机制、新途径，实现对执法办案活动的全程、统一、实时、动态管理和监督，将司法规范化建设不断引向深入。加强案件评查的作用发挥，通过有效的案后评查机制，及时发现和监督业务部门纠正违法违规办案的情形。（3）推进人民监督员法治化建设。应积极推进和促成人民监督员制度早日纳入立法规划，使人民监督员制度于法有据，监督有力，程序规范，操作性强。拓展监督渠道和范围，进一步加强监督的实效性，创新监督范围和形式，防止监督走过场。应加大对人民监督员的培训力度，提高其专业化水平，使之适应监督检察工作的需要，并且适当增加法律工作者的比重，比如律师、法学教师、法学专业毕业生等等。

三、结语

通过对检察官职业保障制度的现实问题研究，我们愈发觉得，检察官职业保障制度的完善是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就。应在充分尊重检察工作规律、借鉴域外先进经验以及调研本地区实际情况的基础上，在本轮司法改革中，按照中央顶层设计的思路多管齐下、统筹开展。鉴于检察官职业保障应当有健全的法律制度体系作为支撑，当务之急是尽快修订《人民检察院组织法》、《检察官法》中关于检察官职业保障不完善、不配套的内容，从根本上完善检察官履行法定职责的保障机制。通过中央顶层设计与基层改革探索的有机结合、相互促进，有中国特色的检察官职业保障制度一定能够早日建立，进而为检察官独立、公正履行职能打造良好的司法环境。