国土资源行政非诉案件申请法院强制执行需要提交社会稳定风险评估报告吗？

浙江省国土资源厅政策法规处 章淇华

国土资源行政非诉案件申请法院强制执行需要提交社会稳定风险评估报告吗？

浙江省国土资源厅政策法规处 章淇华

众所周知，根据现行法律法规规定，国土资源行政主管部门对自身作出的行政决定没有行政强制执行权，只能依法向人民法院申请强制执行。那么，申请法院强制执行时，是否需要开展社会稳定风险评估工作，或者说提交社会稳定风险评估报告呢？

一、当前相关政策法规规定

1.国家和省相关政策层面的规定

建立健全重大决策社会稳定风险评估机制是党中央、国务院和省委、省政府实行科学决策、民主决策、依法决策的重要举措，对预防和化解社会矛盾，维护社会和谐稳定，具有重要意义。2012年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了有关建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见；随后，省委办公厅和省政府办公厅向全省印发了浙江省重大决策社会稳定风险评估实施办法（试行），明确将有关资源开发利用、环境保护、城乡发展等重点项目和工程建设，以及征地拆迁、居民安置等方面的重大决策列入社会稳定风险评估范围。2014年4月，省厅为贯彻落实中央和省有关工作要求，结合全省国土资源工作实际，下发了《关于推行国土资源系统重大事项社会稳定风险评估工作的意见》（浙土资发〔2014〕15号），将涉及广大群众切身利益的征地拆迁、矿产资源开发、地质灾害防治、重大违法案件查处等国土资源管理重大决策、重要政策、重大改革等事项纳入评估范围，同时，对评估原则、评估内容、评估主体、评估程序等作了明确规定。换言之，省厅对国土资源重大违法案件查处开展社会稳定风险评估工作已提出明确要求。

2.法律法规和司法文件的规定

2011年1月21日公布施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，率先将社会稳定风险评估作为作出国有土地上房屋征收决定的前置程序，该《条例》第十二条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定”。2012年1月1日，《中华人民共和国行政强制法》施行。该法第五十五条第一款规定，行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供的材料包括：强制执行申请书；行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；当事人的意见及行政机关催告情况；申请强制执行标的情况；法律、行政法规规定的其他材料。同年3月26日，最高人民法院发布《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（法释〔2012〕4号），为保障国有土地上房屋所有权人的合法权益，对申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收决定的案件，要求申请机关除提供《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定的强制执行申请书及附具材料外，还应当提供社会稳定风险评估材料。如果材料不全或者逾期无正当理由不补正材料的，人民法院应当裁定不予受理。据此，法律法规和有关司法文件已经明确，强制国有土地上的房屋被征收人搬迁的，申请人必须依法开展社会稳定风险评估工作，并提交包括评估报告等材料；开展社会稳定风险评估已成为申请人民法院强制执行前的法定程序。

二、全省国土资源系统实际工作情况

1.关于国有土地上房屋征收补偿决定的申请强制执行工作

笔者了解到，杭州、宁波两市中级人民法院在最高人民法院发布法释〔2012〕4号文件前，均已对国有土地上房屋征收补偿决定的申请强制执行工作，提出建立社会稳定风险评估机制的要求。特别是宁波市，不仅要求申请人提交风险评估报告，还要求申请人作出维稳承诺，若不提供，视为放弃强制执行。从全省国有土地上房屋征收补偿工作职责分工看，部分国土资源行政主管部门承担着市、县级人民政府作出房屋征收补偿决定的具体工作。也就是说，申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定的具体工作，实际由国土资源行政主管部门负责，并按法释〔2012〕4号文件规定，开展社会稳定风险评估等相关工作。

2.关于征收集体土地房屋补偿决定（裁决）的申请强制执行工作

根据杭州、宁波两市有关征收集体土地房屋补偿的地方性法规规定，杭州市国土资源行政主管部门有权按照征地房屋补偿实施方案直接作出补偿决定，并申请人民法院强制执行；宁波市由各县（市）、区人民政府作出裁决，并由裁决机关申请人民法院强制执行（具体工作亦由国土资源行政主管部门承担）。按照《中华人民共和国立法法》修改前的规定，除杭州、宁波两市，其他各市没有地方性法规立法权。从温州、绍兴、金华等市实际工作情况看，对征收集体土地上房屋补偿不能达成协议或者虽已签订协议、但拒不交地的行为，大多由国土资源行政主管部门依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，以违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地，作出责令交出土地的决定；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。在向法院申请强制执行过程中，受理相关申请的基层人民法院虽未明确要求提交社会稳定风险评估报告，但市、县级人民政府在协调此类案件执行工作时，一般都作出工作部署，强调由案涉地块的乡镇人民政府和街道办事处以及政法工作部门等负责社会稳定风险的防控，同时，做好应急预案。

3.其他重大国土资源行政处罚决定的申请强制执行工作

从总体上说，全省各级国土资源行政主管部门申请基层人民法院强制执行行政处罚决定时，基层人民法院尚未对相关社会稳定风险评估报告作为制度性的必备要件，但部分法院在受理申请时，视案件具体情况提出开展社会稳定风险评估的为数不少。尤其是法院出具准予执行裁定，由包括基层乡镇人民政府或者街道办事处、行政执法部门、国土资源部门等相关行政机关组织实施时，针对个案的社会稳定风险评估、化解、防控、应急等工作已成为这些部门的自觉行动。

三、对下一步工作的建议

国土资源行政主管部门各类行政非诉案件，除当事人自觉履行的外，都需依法向人民法院申请强制执行。如若一味要求对各类行政非诉案件均需开展社会稳定风险评估工作，数量较多，程序较为复杂，工作量较大，也不利于提高行政执法效率。对此，笔者根据上述政策法规的规定，结合全省工作实际，提出以下建议供参考。

1.区别案件类型开展工作

承担国有土地上房屋征收决定的国土资源部门，申请人民法院强制执行时，必须提交由市、县级人民政府名义出具的社会稳定风险评估报告；房屋征收决定涉及被征收人数量较多时，同时提供评估报告已经市、县级政府常务会议讨论决定（即集体决策）的相关证明材料。征收集体土地拒不交地，国土资源行政主管部门作出责令交地决定的，往往是应地方党委政府的要求而作出此类行政行为，且有急需施工建设的项目背景。为确保行为的合法性和正当性，促进责令交地决定的顺利执行，笔者建议相关国土资源行政主管部门在参加相关政府组织召开的协调会议或者联席会议时，要大胆提出开展社会稳定风险评估、化解、防控和应急工作的建议，促使相关基层政府和部门与被申请人加强对话，促进理解沟通，为案件自觉履行创造条件，促进社会和谐稳定。对其他国土资源行政处罚决定，国土资源行政主管部门要视案件具体情形决定是否开展社会稳定风险评估。对被申请人对抗情绪较大、同一案件违法主体众多、案件涉及面较大、决定予以拆除违法建筑等案件，宜开展社会稳定风险评估；同时，建议采取内紧外松的工作方式，在向人民法院申请强制执行时，不宜主动出具此类报告，法院审查后提出要求的除外。

2.落实评估主体多元化

根据规定，评估主体按照属地管理和“谁主管、谁负责，谁决策、谁评估”的原则确定。国土资源行政非诉案件的申请主体并不等同于评估主体。特别是浙江省国土资源行政非诉案件实行“裁执分离”，法院对准予执行的案件，可以分别裁定由案件所在地的乡镇政府（街道办事处）、（综合）行政执法部门、交通、水利、规划、建设和国土资源行政主管部门等组织实施。直接面临和应对社会稳定风险的是这些组织实施部门。为此，全省国土资源行政主管部门要努力借助这一机制，将社会稳定风险评估主体与案件执行申请主体区分开来，努力把社会稳定风险评估工作交由案件所在地的基层政府及相关部门负责实施，逐步建立起相互监督、相互协调、相互配合的工作机制，确有必要时，将这一做法上升为规范性文件乃至地方性法规。同时，对确需国土资源行政主管部门组织实施的执行案件，全省各级国土资源行政主管部门要严格按照浙土资发〔2014〕15号文件的要求，围绕可能存在的稳定风险，开展合法性、合理性、可行性、可控性评估工作，认真分析研究可能存在的不稳定隐患和问题，科学评判风险程度和可控范围，确保执行工作顺利有序。

3.妥善把握评估程序

评估程序一般包括确定评估事项、制定评估方案、组织分析评估、确定风险等级、编制评估报告、确定实施意见、落实维稳措施和全程跟踪实施八步。评估事项涉及人数较少，矛盾不激烈，多数群众理解支持，社会稳定风险较小的，可以适当简化程序，采取调查走访、查找风险点、制定化解措施等举措，进行简易评估。按照相关规定，事关重大工程项目建设需要的，一般均由当地党委、政府指定的部门或者基层人民政府组织实施社会稳定风险评估工作，国土资源部门应当加强协作，积极配合。国土资源行政非诉案件执行涉及重大工程项目时，不必另行组织评估。