行政执法体制改革重在基础性制度建设

· 梁 远



行政执法体制改革重在基础性制度建设

· 梁 远

从20世纪八九十年代开始，我国逐步建立了各级执法体制，但由于基本上是一个部门一部法律，一部法律一支执法队伍，各执法队伍互不隶属，逐步积累出现了多头执法、多层执法等问题。近年来，综合行政执法改革取得了一定进展，但从实际看，多头执法、多层执法、执法推诿、执法争抢、执法扰民现象仍较普遍，执法不严、违法不究的问题仍比较突出。为了解决这些问题，以往主要在理顺行政执法体制机制方面动脑筋，我们认为也要关注行政执法基础性制度缺失的问题。离开有力的制度支撑，行政执法体制改革很难从根本上取得突破。

一、积极构建社会诚信制度

《论语 · 颜渊》中有“民无信不立”。诚信对治国安邦非常重要。近年来，我国发生了多起重大食品安全事件，一定程度上反映出我国社会信用体系建设与经济发展不匹配、不协调、不适应的矛盾突出，社会成员信用缺失，守信激励和失信惩戒机制不够健全。

西方发达国家诚信制度建设已有150多年的历史，已形成相对完善的诚信体系。一方面，将各种与信用相关的社会力量整合起来，共同带动社会信用的完善与发展。每个人、每个企业都有一个唯一的、伴随终身且不可改变的信用号码，其信用状况直接决定其融资成本和融资数量，一个有不良信用记录的企业将很难取得银行贷款和信贷销售服务。另一方面，通过高昂的失信成本强迫企业不敢失信。商品生产经营者如有欺诈消费者的行为，轻则予以重罚，重则判刑入狱。

我国对不讲诚信的企业和个人虽然也有具体处罚规定，但明显偏轻。《消费者权益保护法》对经营者提供商品和服务有欺诈行为的，赔偿商品价款或服务费用的一倍。《产品质量法》对生产、销售假冒伪劣产品的企业，仅处以商品货值金额50%以上三倍以下的罚款。

党的十八届三中全会提出“建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信”。下一步，要按照“政府推动，社会共建；健全法制，规范发展；统筹规划，分步实施；重点突破，强化应用”的原则，一体推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，加快诚信教育与诚信文化建设，加快推进信用信息系统建设和应用，建立完善以奖惩制度为重点的社会信用体系运行机制，严厉打击在市场经济活动中失信的企业，大幅度提高失信成本，使企业不敢也不愿失信。

二、建立完善群众举报制度

我国在市场监管领域的举报制度建设，还有诸多空白项。比如，工商、质监、食药领域，尽管制定了许多监督和举报的措施，但重心在“维权”上，基本上举报者就是利益受损者，举报人也得不到有效保护；同时，监管部门往往采取一对一、点对点式的轮番检查、搞人海战术，因自身力量有限而“疲于奔命”，也形不成对违法企业的巨大震慑。

西方国家在公众举报制度上采取了很多行之有效的措施可供借鉴。一是可依据社会举报而启动调查。监管部门鼓励社会公众对市场主体的违法违规行为进行举报，不论是否是利益相关者都可以举报，举报的违法行为一经查证属实，就会受到相应的处罚。二是对举报者采取保护和奖励制度。保护内容涵盖人身、就业、免责等方面。奖励标准一般是违法主体赔偿额的15%到25%。同时，对于违法行为的参与者，只要能提供更高一级的组织者、谋划者、实施者的犯罪证据或证人证言，也可实现免责或奖励。从中可以看出，在西方国家，只要有合适理由认为企业违法违规都可以举报，这有利于增强公众的法制观念。最重要的是政府对公众举报的保护和奖励，大大激发了公众守法、维法的积极性和主动性。我国的市场监管如果在举报主体上有所突破，对举报者有进一步的保护和奖励措施，必将促进形成全民知法、遵法、维法的环境。

三、建立完善公益诉讼制度

近年来，公益诉讼广受社会关注，法学理论界与实务界也普遍关注。公益诉讼不仅被提上民事诉讼法与行政诉讼法的修改议程，而且不断有人大代表、政协委员提出关于在中国建立公益诉讼制度的议案和提案。2013年1月1日新修订的民事诉讼法，为学界争论多年的公益诉讼制度在立法上提供了依据。这让环境公益诉讼摆脱了“无法可依”的局面，但却依然不尽如人意。2013年，中华环保联合会共开展8起环境公益诉讼，法院均以原告主体不适合为由未予立案。2015年1月1日，新环保法迈出了扩大诉讼主体的可喜一步。

现代西方国家，为解决面临的各种公益问题，纷纷建立了自己的公益诉讼机制，突出表现在环境保护领域。一是积极鼓励公众参与环境保护。美国早在1970年制定的《清洁空气法》中，明确规定任何人可以代表自己提起一项民事诉讼。德国建立“公益代表人制度”，规定他们可以为维护公益参加案件的审理。二是有效监督行政机关的环境执法行为。美国的《清洁空气法》规定可以起诉美国政府和宪法允许的其他任何政府部门或机构；可以起诉环保局长，指控其不能履行本法所规定的不属于环保局长自由裁量领域的行为或义务。法国针对国家在行政上的过失、不法行为、不作为或者在环境污染监测、监督管理方面的严重疏忽、缺失行为以及违背法律法规的行政措施等，任何环保团体均可向行政法院提起要求确认、撤销或采取管制措施的行政诉讼。三是巨额的违法代价，倒逼企业强化自律。如“万络”事件。法庭判决默克公司支付高达2.534亿美元的赔偿金。

我国的公益诉讼与西方发达国家相比，还有不小的差距。我们可以借鉴西方国家的民事公益诉讼模式，改造我国的代表人诉讼制度，加强对被代表人的权利保障，赋予代表人更广泛的权利，弱化权利登记程序，承认判决的扩张效力等，以威慑违法者。同时，扩大民事公益诉讼案件范围，如反不正当竞争、反垄断案件，国有资产流失案件， 金融市场侵害公民合法权益的案件等，都可列入公益诉讼范围，以维护社会整体利益。

四、建立完善企业信息强制公开制度

企业认真履行信息公开义务，是保障广大群众知情权和监督权，促进企业良性发展的重要基础。但现阶段，企业弄虚作假、对社会的可能危害性隐瞒不报等现象比较普遍。行政执法部门的例行检查往往也是走过场，很难发现问题。公民和社会组织的知情权实现不了，有效监督更无从谈起。在西方发达国家，则非常重视信息公开。特别对社会、对环境可能存在危害方面的信息公开要求特别严格，同时还与企业诚信、法律法规挂钩，形成系统的信息公开体系。政府要求企业如实填报有关信息，从具体工作人员到公司负责人都签字确认，执法部门开展随机抽查，一旦发现申报不实，除了对公司进行相应处罚外，还要追究有关责任人的法律责任，甚至是刑事责任。

我国对企业信息的监管还处于起步阶段。以环境信息公开为例。2007年颁布的《环境信息公开办法（试行）》第4条规定：“企业应当按照自愿公开与强制性公开相结合的原则，及时、准确地公开企业环境信息。”公开企业环境信息概念才第一次出现。此后，《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》、《关于对申请上市的企业和申请再融资的上市企业进行环境保护核查的规定》、《环境影响评价公众参与暂行办法》以及《企业环境信息公开公告》等法律法规也有一些关于企业环境信息强制公开的规定。但总的来说，相关立法呈现出零散化与碎片化的特点，并且存在交叉、重叠甚至冲突的情形，真正实现企业信息公开透明还有很长的路要走。

五、建立完善多元主体共同参与机制

政府部门的资源和专业能力是有限的，在执法过程中，需借助社会资源共同参与市场监管。在西方国家，积极推动多元主体参与市场监管，收效显著。一是立法参与。如美国《行政程序法》明确，厂家、消费者和其他相关单位和个人都可以参与相关行政法规的制定。二是监管机构组成参与。许多国家通过不同途径吸收社会人士直接参与到监管机构中，成为政府食品安全监管机构的主要力量之一。美国的食品和药物管理局，就是由律师、医生、化学家和微生物学家等专业人士组成。日本的食品安全委员会也是由7位食品安全专家组成。三是行业协会组成参与。充分发挥行业协会在信息搜集、业内协调、标准制定以及服务范围等方面的不可替代功能，为国家政策的制定提供参考依据。四是行政执法参与。西方国家积极鼓励公众参与监管，日本的生活协同组合在政府的授权下，可以就生鲜零售业、餐饮服务业的卫生标准提出质询，并检举相关违法行为。

我国在加强对市场监管上，需要更加注重各方有效参与，增强执法的全面性、针对性。对于企业，应加强信息公开，主动接受各方监督；对于行业组织，应加强行业制度的规范和行业标准执行的监督和公开；对于群众，应拥有充分的知情权和监督权，及时举报任何可能危害社会的行为；作为政府部门，应积极营造各方力量共同监管的机制氛围，给予企业和社会更多的利益表达、权益维护、发展选择等方面的主动权，逐步构建以行业自律、新闻监督、群众参与为主要内容的社会监督体系，形成政府与企业、行业组织、人民群众共同参与、共同承担责任的现代市场监管新格局。

六、加强行业标准体系建设

标准是行业的法典。通过标准建设，有助于提高竞争门槛，规避无序竞争，提升整个行业的信誉和国际竞争力。一是标准建设已成为新世纪国家繁荣、社会进步的重要力量。德国的研究表明，国际标准化活动为该国带来的经济效益占其国民生产总值的1%，德国经济增长率为3.3%，其中技术标准的贡献为1/3。二是通过吸收社会力量建立完善的标准体系。美国最大的20个标准组织，制订了全美90%以上的标准。三是通过细致入微的指标设定来形成本国的“技术堡垒”。美国的《FDA食品安全现代化法案》，对FDA的权力范围、职责、义务等做出了详细的规定，构建了从“农田到餐桌”的全过程监控体系，实现了从“事后控制”到“事前预防”的转变。

目前，我国的标准体系建设由于管理部门设置分散、制定标准过程不够科学等因素，仍十分滞后。我国大约有200多个技术委员会和300多个分技术委员会从事标准的研究起草工作，但由于分属于不同的管理机构，难以形成统一管理。在标准制定上，存在粗制滥造或照搬国外同类标准等问题，标准出台后又缺少评价和相应的跟踪反馈措施，导致走出国门时频频遭遇行业“技术壁垒”。因此，在标准体系建设上，可以借鉴西方国家一些做法。在标准制定上，要充分发挥专业机构的力量，积极组织企业参与，最后由政府权威部门发布；在标准内容上，要通过法律法规明确细化产品质量标准、企业服务标准、社会信用标准和安全生产标准；在标准执行上，要增强执法的可操作性和威慑力，通过具体细化罚则让法律法规真正拥有“牙齿”，使企业充分意识到违法处罚无处不在，只要触碰红线，必将付出高昂的违法成本，让企业及市场主体不敢违法、不愿违法。

（作者系中央编办综合司副司长）