社会治理视野下民族地区反贫困思考

张富富

（ 贵州民族大学 民族学与社会学学院，贵州 贵阳 550025 ）

社会治理视野下民族地区反贫困思考

张富富

（ 贵州民族大学 民族学与社会学学院，贵州 贵阳 550025 ）

随着时代的发展和民族地区社会的变迁，传统社会管理模式下的反贫困政策越来越显示出它的局限性和不足之处，制约着反贫困政策进一步的实施效力。文章通过分析民族地区传统社会管理模式下实施的反贫困政策的不足，将社会治理方式所具备的新的理念、手段、本质要求等运用到民族地区反贫困政策中，力图给我国民族地区的反贫困政策的导向提供一些较为有益的启示。

社会治理； 反贫困； 民族地区； 政策调适

我国政府长期所实施的反贫困政策是建构在传统的社会管理模式的基础之上，这种政策的建构往往是政府单方面的主导和控制，缺乏贫困地区公民社会的参与和协调，短期化的经济行为、扶贫资金效益不高、扶贫政策和资金缺乏监督、扶贫效果不明显等不足不断显现。社会治理相对于社会管理的优越性为解决我国长期实施的反贫困政策的不足提供了理论支持。本文通过分析社会治理的本质特征和其所具备的属性、我国反贫困政策的历程和现状及其不足之处来探讨在社会治理的视野下政府在民族地区反贫困政策的调适和政府职能的转变，以期推动我国民族地区反贫困政策的完善和创新，促进我国民族地区的发展和社会关系的和谐。

一、社会治理理论的内涵及其创新之处

社会治理作为一种新的公共管理模式，是在传统社会管理方式基础之上的创新和改进，与传统的社会管理方式相比，存在着较大的区别，具有自己的独特内涵和创新之处。

（一）社会治理主体的多元化

传统的社会管理方式强调政府为主体，着重于政府对于公民社会的管理和控制。政府支配和提供社会的各种公共服务资源，成为社会管理的唯一主体。而在社会治理理论要求的观点下，政府作为社会管理的唯一主体越来越不适应社会的变革和日趋复杂的社会运行模式，难以调适新时期社会运行网络下的边缘性和次要性矛盾。社会治理理论主张社会管理主体的多元化，政府不再是管理公共事务和提供公共服务的唯一权利结构，而是将非营利组织、市场化组织、个人团体等一系列社会组织纳入社会治理的主体范畴，参与管理公共事务和提供公共服务，对社会公众负责，调动民众的积极性和创造性。

（二）社会治理手段的灵活性和过程的协调性

社会管理方式是政府作为社会治理的唯一主体单方面对社会事务进行自上而下的管理和控制，造成治理手段僵硬，治理主体和被治理客体之间缺乏协调和沟通。而社会治理则强调多元主体之间多向度协调与合作，如李克强总理在国务院常务会上提出推进政府向社会力量购买公共服务，不仅能够培育社会组织作为治理主体的兴起，而且充分体现了多元主体之间的协调与合作，社会治理模式体现了多种治理手段的灵活性和合作性[1]。公共产品和公共服务既有政府等公共组织采用法律手段、道德手段等提供，也有工商企业等营利组织通过市场化手段供给，还有非营利组织运用市场手段或者社会动员方式提供，弥补了社会管理方式手段单一的缺陷，维护了公民社会的利益诉求，从而达到对公共事务的有效治理。

（三）社会治理内容的融合性和治理方式的动态性、主动性

社会治理内容上强调公民对公共事物的自我管理和自治，也赞同政府对公共事物的治理与协调，强调政府与社会的合作共治，在治理社会的内容上相互协调和合作，已达成公共利益最大化的目的。在信息化、全球化的背景下，我国处于社会转型的加速期，各种社会矛盾复杂交织且变幻莫测、人们的生活节奏日益加快和生活需求不断变化、社会价值观和人们的精神需求日新月异，这就对社会治理的方式提出了更高的要求。传统社会管理模式下的刚性的、静态的、被动的治理方式已难以适应社会不断变化的要求，因此社会治理强调社会治理方式的动态性和主动性，随时根据人民的生活需求、社会形势的变化主动调整治理手段，更好地顺应时代的变化和人民的要求。

二、社会治理的前提条件和价值追求

（一）社会治理的顺利运行以法治的完善为前提

社会治理的目的不是构建一个无序的、冲突的社会运行机制，而是构建一个有序的、公平的、协调的社会运行机制，推动政府主体和公民社会的协调与合作，以此保证公共利益的最大化。在社会治理的规则下，企业组织、私人团体、利益群体为代表的营利组织和政府为代表的非营利组织共同的构成社会治理的主体。不同主体之间必然会有自己的利益诉求和权利追求，因此社会治理的多重主体之间或者社会主体与社会治理的对象之间就可能会产生矛盾和冲突。这就需要政府以公共利益为原则，公平正义为追求，出台相应的法律和法规，明确规定社会治理模式下多元社会主体的权利分配格局和社会治理主体的治理权限和社会治理对象的监督体系，构建一整套运行完善的社会治理机制的法律保障，保证社会治理的顺利运行。

（二）社会治理以“以人为本”和“可持续发展理念”为治理的前提

以人为本是社会进步的发展标志，更是社会治理的本质要求。社会的发展归根结底还是在于人的发展，社会进步的前提还是在于人的进步，在社会治理的本质属性下，社会治理主体不能因为盲目追求经济增长或者社会治理主体的利益而损害人民群众的利益，而是将人民群众的利益放在第一位，把实现人民收入的提高、人民生活质量的改善、人民精神生活的充实作为社会治理的目的，因此这就要求社会治理的主体站在人民的立场上追求可持续的发展模式，坚决杜绝短期化的投资和发展模式，实现以人为本的可持续发展理念，因此社会治理以“以人为本”和“可持续发展”理念为治理的前提。

（三）社会治理以追求公平正义为价值导向

社会的和谐在于社会运行机制的公平和社会治理主体与治理对象的平等。在社会治理的范畴下，社会营利性组织作为社会治理的主体提供公共服务，因此公共服务市场的一些领域就市场化和经济化，政府就可能利用手中的权利产生寻租行为。营利性组织为了尽可能多的盈利而可能提供低廉的公共服务，破坏社会的公平正义和人民的根本利益。因此就必须完善对市场化下提供公共服务的社会治理主体的监督体系。这些监督体系由这几个方面的主体共同构成，首先是在政府内部形成对社会治理主体的监督力量，其次是民间组织和个人享有对社会治理主体的监督权力，再次是在信息化时代下应充分发挥互联网、电视、报纸等媒介组织对社会治理主体的监督，共同促进公共服务领域的公益性和社会治理下的公平正义。

三、民族地区反贫困面临的困境和问题

通过回顾改革开放以来政府在民族地区所实施的反贫困的政策选择，探讨在社会治理的视野下构建较为合理的反贫困政策，可以发现民族地区反贫困政策的不足主要表现在以下几个方面。

（一）缺乏社会力量的参与

国务院扶贫政策法规司司长刘福合指出：在社会主义市场经济条件下，贫困地区要想脱贫致富，加快经济社会的发展，不仅仅要依靠政府的大力扶持，社会力量的广泛参与是最重要的，就是要尽量

依靠市场经济手段反贫困。而民族地区的反贫困长期以来由政府主控一切，通过自上而下的管控手段，实施民族地区的反贫困，导致了扶贫政策的实施主体单一，民间组织的参与度较低，处于民族地区反贫困的边缘性地带，导致民族地区没有有效的社会组织的协调机制，去化解民族地区反贫困政策和当地民众之间的矛盾，以及民族地区内在性发展的不足和政府反贫困政策实施效益的低下。

（二）政策功利性偏向明显，缺乏可持续发展能力

目前民族地区的政策实施带有浓厚的功利性色彩，政绩观偏向严重，形象工程、表面工程屡见不鲜，对于民族地区的教育投入、职业技能培训等长远的规划明显缺乏，只图短期政绩效益和经济效益，忽视了民族地区的长远规划和可持续发展。笔者在贵州省某个少数民族自治乡镇生态移民安置点的调研中发现，这个生态移民安置点的设置是用来安置附近深山里贫穷的少数民族群众，但在实际的安置过程中，真正安置附近的少数民族群众非常少，大多数都是镇上的居民。这种政策的政绩观和形象观偏向明显，缺乏实际的反贫困效益。

（三）政策手段单一，扶贫效果不佳

过去30多年我国农村反贫困虽然实现了救济性扶贫向开发式的扶贫转变，但是扶贫效率依然比较低，存在目标偏离的变异问题，偏重经济面向忽视了社会面向，瞄准单位面向区域而忽视个体等，因此需要从过去的单一手段的扶贫转向综合手段的扶贫[2]。地区政府主控下的扶贫手段主要以政策优惠、资金辅助、对口支援等行政手段为主，手段单一，覆盖面有限，农村资源和扶贫资源整合的效果不佳。

（四）政策制定缺乏民众的沟通和参与，扶贫过程缺乏监督

在民族地区反贫困政策往往由政府单方面制定，缺乏贫困民众的协调与沟通，往往导致扶贫的政策没有详细的、周到的考虑，与实际情况出现偏差，扶贫效果难以体现。在民族地区实施扶贫移民的实施项目时，政府所制定的扶贫移民政策缺乏移民对象的参与协调，行政强制手段明显，移民资金使用不公开、不透明，扶贫过程缺乏监督，导致真正的移民对象收益低，扶贫效果差。

（五）政策忽视对反贫困对象自我发展的培育，导致返贫现象严重

民族地区的社会敏感度较高，民族问题、宗教问题、毒品问题等时有发生和社会排斥在反贫困中有重要的影响。因此，民族地区反贫困十分脆弱。同时，民族地区的反贫困政策偏向于对贫困群众的资金支持和基础设施的改造，缺乏对贫困群众自身发展能力的培育和自身权益能力的维护，政府扶贫政策一旦退出，扶贫的效果就消失，返贫现象就出现。

四、社会治理视野下民族地区反贫困政策的调适

（一）坚持“以人为本”的原则，完善民族地区贫困群众的生活保障

社会治理的核心理念在于“以人为本”。“以人为本”的基本理念在于满足人的最基本生活需求。因此，民族地区贫困群众的生活保障应成为我国民族地区反贫困政策的出发点，须在民族地区建立和完善贫困群众的最低生活保障制度。贫困群众最低生活保障的制定应以这两个方面的条件为参照，一个是当地的经济发展程度及其消费水平，另一个是政府投入扶贫资金的额度。最低生活保障制度需要能够适应当地的经济发展程度并与政府投入资金的额度成正比。

（二）坚持“公平正义”原则，调整民族地区反贫困政策，缩小贫富差距

社会治理的价值导向在于对“公平正义”的追求，因此民族地区反贫困政策的果实应该惠及多数贫困群众，而不应被少数有权势和地位的人所垄断。这里就涉及到了三个方面的要求。首先是对政府反贫困政策透明度的要求。政府反贫困政策的制定、实施和资金使用的各个环节等应向社会公开。其次是政府要构建完善的反贫困政策监督体系。这个监督体系由这三个要点构成。第一，在政府的内部设置权力独立的监督小组，有权对反贫困政策实施的各个环节和涉及到的各个主体进行监督（包括政府人员）。第二，培育民众为主体的民间组织的监督意识，社会治理的各个主体自觉接受人民群众的监督。第三，利用互联网、电视等新闻媒介加大对反贫困政策的宣传，同时赋予新闻媒介对于反贫困政策实施的监督权力。最后，政府反贫困政策制定的过程应该加强和贫困群众的沟通与协调，保证所制定的反贫困政策能符合普通贫困群众的实际情况。

（三）坚持“可持续发展”的理念，制定民族地区反贫困的政策

社会治理的要求在于“可持续的发展能力”。“可持续发展”理念下制定民族地区的反贫困政策，应能够推进贫困地区经济的可持续发展，生活水平能够得到维持并持续改善。这就要求政府所制定的“反贫困政策”应能克服短期化的经济行为，追求可持续的发展能力，比如不要为了一时的发展而开发环境污染大的反贫困项目，造成对民族地区生态环境的破坏，降低民众的信任。其次，政府应该从资金支援、生活设施改善等救济性临时性政策转向大力支援民族地区的教育发展、职业技能培训等可以提高贫困群众可持续发展能力的政策。

（四）由静态性、被动性转向动态性和灵活性

民族地区反贫困政策由静态性、被动性向社会治理下的动态性和灵活性转变，主要包括三个方面的转变。第一，民族地区的政治、经济、文化都和以前发生了较大的变化。这就要求政策的实施主体不能用以前的反贫困政策运用到现在的反贫困，应该根据民族地区经济、文化、社会的发展制定符合要求的反贫困政策。第二，每个民族地区的文化、信仰、风俗都不一样，这就要求反贫困的政策应该在充分尊重民族文化、习惯、信仰的基础上灵活运用，降低政策实施的风险。第三，当今社会处于信息化时代，社会形式的变革加快，民族地区也是一样，在民族地区政策实施的过程中应该根据民族地区社会形势的变化随时调整反贫困政策。

五、政府职能的转变

（一）体现多元主体的治理格局

在反贫困的实施中，政府应该适当的放权，建设成有限的政府，将反贫困的对象纳入到反贫困政策实施主体的范畴。如政府和民族地区的民众、社会组织等共同协商和制定反贫困的政策实施范围、实施方式、实施条件等。将反贫困政策的一些开发项目过渡到贫困地区社会组织中进行市场化运作。如贵州省某少数民族地区在实施反贫困的民族文化旅游开发项目，将旅游开发项目的开发权过渡给这个地区的某个社会组织，政府给予政策上的支持。这个社会组织充分的进行市场化运作，重新修整镇上的古建筑物，组织村民到贵州省的重要城市进行宣传，雇佣村民当游客的向导和进行民族传统文化表演。这种运作模式获得了巨大的成功。2007年全镇在商业、饮食服务业收入1020万元，占旅游景区农民总收入的75.2%，其它收入186.8万元，占13.76%，不仅解决了当地的就业问题，提高了人民的生活水准，在反贫困斗争中获得胜利的同时还上交了国家税收。

（二）完善民族地区多元治理格局的法律保障

政府为代表的公益性团体要以人民的根本利益为准则制定相关的法律和法规，在反贫困政策的前提下精准的明确各主体之间的权限和义务。笔者所进行的西南地区生态扶贫移民贵州点的调查过程中发现，政府把扶贫移民房子开发的项目承包给房开商，扶贫移民搬进房子前，修建移民安置房的房开商答应给扶贫移民一个十平方米的摊位，用于经商，但是在移民搬进房子以后房开商没有实现前期的诺言，由于没有法律法规的约束，移民无处投诉，而且大多数移民在面对自己的利益受到侵害时没有维权的意识，因此反贫困治理主体在制定法律法规的同时应该加强法律政策的宣传，提高民众维权意识。

（三）社会治理下构建民族地区和谐的反贫困政策

社会治理的目的在于构建一个和谐的社会。民族地区有自己独特的民族文化、信仰、人文风情。这就要求地方政府在实施民族地区的反贫困政策时，不能照搬其它地区的反贫困政策，应该将本地区的民族习惯、人文风情等融合到反贫困政策中去，构建一个和谐的社会，从而制定符合民族地区特色的反贫困政策。

[1] 肖文涛．社会治理创新：面临挑战与政策选择[J]．中国行政管理，2007，（10）．

[2] 董小波．农村反贫困战略转向研究[J]．社会保障研究，2010，（1）．

Anti-poverty in Ethnic Minority Areas In the Perspective of Social Governance

ZHANG Fufu
( College of Ethnology and Sociology, Guizhou Minzu University, Guiyang, Guizhou 550025, China )

The government of People’s Republic of China at all its stages commits itself to solving the problem of social poverty.In our country, the poverty population and areas are mainly concentrated in minority areas, therefore, the government has spent a lot of manpower and material resources in these areas.No matter how big a success it has gotten, new times and social changes in ethnic areas expose the weakness an limitations of traditional social management mode of anti-poverty policy,which restricts the further effectiveness of such policy. This paper analyzes the traditional management mode of anti-poverty policy in ethnic areas , uses the social governance mode with new concept, means and essential requirements to the anti-poverty policies in ethnic areas in order to give some beneficial enlightenment on anti-poverty policy guidance in ethnic areas.

social governance, anti-poverty,ethnic areas, policy adjustment

C916

A

1673-9639 (2016) 06-0118-05

（责任编辑 黎 帅）（责任校对 白俊骞）（英文编辑 谢国先）

2016-03-28

张富富（1989-），男，贵州安顺人，硕士研究生，主要从事民族社会学方向的研究。