城管职能拓展与城管执法完善探讨——以北京市为例

李泽宇

城管职能拓展与城管执法完善探讨
——以北京市为例

李泽宇

［提要］按照转变政府职能要求，推进城市管理综合行政执法，加强城市管理是地方政府治理能力现代化的体现等重要内容。以北京市推进城管物联网建设为例，对信息化时代城管职能拓展和完善存在的问题进行分析，并提出了对策措施。

城市管理；执法；研究探讨

为落实北京市委市政府关于推进城市管理国际化、精细化的工作要求，坚持队伍建设、科技建设双轮驱动战略，强化城管执法科技支撑，在北京市发改委、市经信委、市科委、市财政局、市公安局、市应急办等部门的大力支持下，北京城管物联网平台作为第一批物联网应用示范项目，于2012年10月建成并投入运行，总计投资4700万元。

一、建设背景

随着我国城市化进程的加快，城市管理越来越成为城市管理者的严峻考验，列上了各级党政的重要日程。2009年以来，北京市以顺义区为发端，推进“大城管、大监察”的理念，并对城管的职能分工进行了调整，由分管公安、安全、司法、交通(含公安交通管理)、城市管理、安全生产、消防和信访等工作的副市长分管城管工作，全力推进城市综合治理。

在顺义区实行“大城管、大监察”，其实践范围是全区各部门，主要是从上到下的协调，阻力小、压力小、推进快，而在北京市探索创新城市综合治理的方式和方法，则需要在全市范围内协调各职能部门、全市各区，以及中央与地方的关系等，这是居于中间层面的权力对于平行权力、下层权力机关、甚至是上层权力机关之间的协调，利益交织更广泛、阻力更大、压力更大，推进的速度更是无法准确预期。

在这种背景下建设起来的北京市城市管理综合行政执法局（以下简称“城管局”）指挥调度系统，根据《“十二五”时期北京城管信息化发展规划》和《智慧城管顶层设计》，以服务和创新为理念，以精细化、智能化、社会化为目标，以各级城管执法工作人员和社会公众为服务对象，紧密结合城管执法业务，以物联网等新一代信息技术的应用和发展为依托，打造“感知、分析、服务、指挥、监察”“五位一体”的城管物联网平台，提高城管执法效率和服务群众的能力，实现城管职能的内生性扩展。

二、感知平台与指挥系统

北京市城市管理综合行政执法局指挥调度系统目前主要有三项功能：实时监测、遥控指挥和信息收集。全北京市有2200辆城管执法车、880余套执法车GPS终端、400余套无线车载取证装置，都可以显示在指挥系统的大屏幕上，并且基本实现实时更新；执法队配备的5000余部数字集群终端、6300余部执法城管通，都可以接收到指挥系统发出的命令指示，与指挥系统单独对话沟通；同时，指挥系统还拥有400个无线视频监控探头的控制权，并共享了公安部12000条道路街头视频监控，实现了对全市各事故高发地段的有效动态监控；此外，北京市城市管理综合行政执法局还在东城区、西城区、朝阳区、丰台区等地对20个大型工地实施了噪音监测。

除了由指挥调度系统主动发现问题外，市民还可以通过“市民城管通”、城管热线等方式，将生活中遇到的困难和发现的问题反映到指挥中心，由经过专门培训的接线员负责记录，并在指挥系统的地图上标记事发地点，指挥系统再通过指挥员将事件告知当地的城管部门，或由指挥员直接向临近点的城管执法员发出命令，指挥城管执法人员进行问题处理。

由于实现了动态实时监控，信息传达及时，城管队员往往能够在第一时间抵达现场、迅速采取措施，进行人群疏导、现场维护、灾情控制等，从这个意义上来讲，城管局的指挥系统已经形成了一个管控高效的感知、指挥平台。相较于消防部门的消防系统和公安部门的公安系统等，城管系统明显具有更充分、更及时、更准确、更全面的特点。

三、城市管理现代化推动了城管职能扩展

城市综合治理是城市化进程中亟待解决的问题。高水平、高智慧的城市管理，要求必须有相应的机构承担城管执法的职能。而根据政府的组织形式、城市化发展水平、文化与文明发展水平、经济发展水平的不同，这些职能由何种部门承担，在不同的国家存在一定差异。例如，德国由警察局执行城市管理的部分职能，中国则由城管局执行。同时，不同的历史阶段，这些职能也归于不同的行政主体。

例如，北京市长热线、市环保局、规划委等部门经常向城管局转办相关事项。同时，在市民举报的事件中，如果遇到情节较为严重、影响面大、可能存在较大危害的重大事故，城管局还需要第一时间向市办公厅、市应急办进行汇报并接受市办公厅和市应急办的领导。单从表面上就不难看出，不同部门之间存在一定的职能交叉，更深层次的原因则是市环保局、规划委等部门缺乏足够的人力、物力直接处理过细的日常事故。

城管职能目前已有280余项，且仍存在不断扩大的趋势。有些部门希望将部分职能淘汰，城管部门则希望能将职能做大。无论是增加还是减少，城管职能都是城市管理水平不断提升过程中产生的职能，是城市管理发展进程所派生的职能，在界定上存在模糊性，于是便形成了城管与其他相关部门的职能交叉的局面，极大地增加了行政管理成本。

所以，城管职能不断拓展，带来的不是城管地位的上升，其反映出来的问题的实质是城市管理水平的不足，但我们同时要认识到，这也是城市化进程中必然产生的现象。

四、城管执法的出路

城市管理综合行政执法是为应对城市发展过程中出现的各种问题而产生的，其职能的不断拓展正是城市管理综合执法事件不断增加的反映。中国正处于改革深水区、进入改革攻坚阶段，各种社会矛盾不断突显，面对经济下行压力不断增加，一方面为了保持社会稳定，维护社会秩序，为经济发展提供良好的国内局面，城市管理要不断自我革新，任务更重、责任更大；另一方面，公众面对经济增长速度放缓，生活、工作、教育等方面的压力不断增加的情况下，随着社会开放程度不断上升，公众对于政府公共服务的要求也在不断地提高。处于如此关键的历史时期，处于被动地位的城管应当如何走出危机，这就需要城管执法人员认清趋势、摆好位置、转变职能。

（一）认清形势：从自身找问题

在探讨城管职能拓展的问题之前，首先要有自我认知，看城管队伍是否具有履行职能所具有的知识水平、业务素质、专业技术水平和设备等。北京市所有城管上岗之前，都要由北京市城管执法局副局长亲自进行培训授课，但是地方上是否具有同等的条件？城管队伍中存在的大量临时工、合同工，他们的素质如何保障，行为如何控制？所以，要真正对城管执法这一问题进行全面深入的了解，还必须从城管主体的内部开始，先了解城管自身，包括队伍建设、执法程序、执法方式、业务范围、技术要求等。

（二）摆好位置：做好供求关系的完美衔接

就城管目前所具有的职能来看，绝大部分与民众关系密切，贴近公众日常生活。有些职能是城市化发展过程中所必然产生的，只能疏导，不能禁绝。中国的城市化是强有力的政府趋动之下快速发展起来的，先有工厂和工业，然后有剩余劳动力和流动人口进入，填补城市劳动力的缺口。但是，在城市发展所形成的高地价和户籍管理制度的约束下，流动人口转化成城市人口受到限制，不但无法获得高工资（受教育程度、技术限制），而且无法享受到城市的相应保障政策，加上子女受教育的高昂支出，进一步加剧了贫富分化。所以，城市从人口结构、经济结构、生活方式上都呈现出破碎化、差异化的特点。无照经营、露天烧烤等一方面为经营者带来收入，另一方面满足了中下层民众的生活需求，但是，这种情况又受到城管执法局的严格管制。公众一方面表现出强有力的需求，另一方面能够提供相应的服务，如果城管成为切断供给与需求的公权力，那么这种权力便注定要受到各方的讨伐。假如从城市发展、经济发展和社会进步的角度来看待这个问题，城管在这个简单的供求关系之中，应该充当衔接供给与需求的第三方，对服务供给进行有效的组织与协调，确定其安全的前提下做到卫生、环保。只有这样，才能够一方面满足公众需求，另一方面实现城市综合治理的目标，并最终实现以人为本的良性发展，突破公共关系危机。

（三）既要转变职能，更要转变观念

党的十八大之后将行政体制改革的重点与核心放在了政府机构的职能转变上，对于城管执法局而言，既要实现职能转变，更要实现观念转变。随着城市化的发展，不断会有新问题、新情况出现，城市管理也会相应产生新的需求，城管局的职能也会相应地不断拓展，同时，一些老化的职能也会在发展过程中不断消失。所以，就社会发展的机理来看，城管职能在不断地增加，也在自然地消亡，这是城管职能的第一个转变。除此之外，还有另外一个转变。随着社会文明程度的上升，高效、智慧城市管理迫切需要向提供文明、亲切的城市服务方向转变。政府公共部门是提供服务的主体，而不是治理的权力主体，权力的目标从强制执行转变为提供服务，所有的职能定位与职能拓展，应转变为提升服务水平、方便公众生活。发展中出现的问题必须在发展中解决。所以，探讨城管问题的起点应当从 “如何才能够消减城管职能”入手，而不是从“如何才能够增加、拓展城管职能”开始。公共服务的提供应以减少管理为目标，城管问题的解决也应通过城管职能的逐步压缩直至最终消失，实现公共服务的高水平发展和社会秩序的良性共生。

（四）关注社区发展，培育公民社会

十八大之后，提出了发展社会组织，培育公民社会的要求，对于社区的治理，将更多地发挥社区内的公民社会的作用，不断强调社区自治，不断增强非政府组织在日常生活服务提供上的重要性。城管的部分职能，可考虑与社会组织相结合，共同搭建一个基层社会服务的平台和网络，实现优势互补，资源共享。发达的社区要能够承载城市管理和提供公共服务的基本职能。通过社会自治组织，进行基本的社区自治管理，较之城管更加贴近市民生活，也更加从实际出发，能够有效地解决人际关系中复杂的问题。同时，如果超出市民社会的管辖范围，可以交给警察来处理，采取“社区自治+公民参与+公安局”三位一体的模式，实现社会自治与城市管理，解决城管问题。

［1］“智慧城市”时代“物联网”技术在城市管理工作中应用及前景探索［J］.云南科技管理,2013,(3).

［2］基于物联网的数字化城市管理系统的应用研究［J］.科学大众.科学教育,2012,(4).

［3移动物联网享受城市信息生活——中国移动助建“智慧城市”侧记［J］.江苏通信,2011,(5).

［4］智慧社区在城市管理与服务中的应用探讨［J］.中国房地产业,2013,(3).

［责任编辑：于龙广］

李泽宇(1986—)，女，江西外语外贸职业学院助教，研究方向为公共管理。（江西南昌330013）