从人治与法治的结合谈农村治理现代化

2016-02-13严朝炎

老区建设 2016年10期

严朝炎

从人治与法治的结合谈农村治理现代化

严朝炎

［提要］农村治理是我国国家治理不可或缺的一部分，要实现国家治理现代化，农村治理现代化成为其关键的一环。从百年以来的熟人社会的“人治”到建设新农村的“法治”，对农村治理的困境、未来发展作进一步的探索，并且在这一过程中，提出一个旨在构建农村治理现代化的模式，那就是人治与法治的结合，对于进一步推进国家治理现代化建设有着重要意义。

农村治理现代化；法治；人治

一、国家治理现代化

2013年中国共产党十八届三中全会在其《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确地提出“要推进国家治理体系和治理能力现代化”这是第一次把国家治理体系和治理能力与现代化联系在一起，主要从上层建筑和思想文化意识形态的层面探索现代化，这是软实力，“四化”是硬实力，这是继“四化”之后提出的“第五化”。其中治理体系是指国家治理组织系统的现代化，治理能力是指国家治理人员素质和方法的现代化。我国国家治理最大的中心就是农村治理，没有农村的现代化，国家现代化很难实现。

二、农村治理现代化的困境

（一）乡村社会治理主体的弱化

1.农村乡绅社会的解体

在新民主主义革命时期，由于革命的需要，在农村进行土地改革，主要是没收地主和富农的土地，将土地分给那些占绝大数的贫下中农。土地革命对于当时所处的环境的重要性是不言而喻的。我国乡村社会是一个熟人社会和乡绅社会，乡绅绝大多数是有名望、有经济实力的人。土地改革消灭了地主和富农，同时也消灭了乡绅。乡绅的主要作用就是协调农村事务、引领文化和思想、教育等作用。

2.人口的净流出

美国三一学院经济系终身教授文贯中说，现在农村留不住青壮年，因为这些青壮年不能顺利地通过土地交易扩大自己的土地经营规模，获得一份全国平均收入，所以农村无法挽留他们。改革开放以后，社会经济不断发展，城市化进程也不断加快，农村人口净流出人口的比例不断增大，这当然包括那些乡村精英分子，据科学数据统计，农村常住人口的数量一般达到了全村人口的60%到70%，大部分都在一半以上［1］。乡村精英的城市化流动，无疑地削弱了乡村社会治理主体的实力，那些非精英的青壮年本来是乡村治理的主要参与者，是乡村治理人员进行社会工作的主要支撑。农村常住人口一般为老人和儿童，空心化现象十分严重，这同样也是农村现代化很难实施的一个困境。

（二）经济基础薄弱

当前，农村治理的两大中心工作是维稳和招商引资。人口净流出同样也是由于经济问题。农村治理资源供给来源可以分为三大块，一是政府扶持和补贴，二是集体经济的投入，三是捐赠，主要是由那些精英人员或者社会组织等捐赠，这其中占的比重极小。近些年来，国家加大对农村建设的投入，但是所涉及的范围之广，加上财力有限，所以无法承担治理成本的主体部分。

（三）村民自治中存在的问题

由于多种因素的影响，村民自治在现实中并没有完全落实和实现，还存在许多问题，离制度设计的初衷还有很大的距离。不仅民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等方面存在不足，而且还受乡镇政府和党支部的不当干预［2］。民主选举不足表现在：选举形式化，选举不规范，随意性较大，村民不参与或消极参选，贿选。民主决策不足表现在：村民会议或者村民代表会议几乎不召开，村民参与民主决策有限，村民会议或者村民代表会议的形式化。民主管理不规范，民主监督的缺失。

（四）农村人口老龄化

2010年第六次人口普查显示，60岁以上的人口已经达到13.26%，农村老年抚养比为4.22:1.也就是说4.22个劳动力养活一个老人。据专家推算，照现有情况增长速度，到了2050年，社会总人口可以降到11.5亿人，但是60岁以上的老人将会达到4.37亿人，几乎占到了总人数的38%。农村老龄化所面临的矛盾和挑战十分严峻。我国整体上是“未富先老”，在农村更是如此。人口净流出，使得农村几乎没有什么青壮年，农村空巢老人与留守儿童现象十分严重，这些空巢老人大多数是没有劳动能力和工资收入的人，求医看病较难，甚至出现病入膏育却无人问津的情况发生。

三、未来发展的模式

（一）“上”“下”结合的发展模式

“上”指的是乡镇政府以上级别的政府部门，“下”指的是“乡村精英”，从上文论述的“村民自治”存在的问题，不难发现，这是政府干预和村民自治的矛盾，但是两者并不是不可调节，两者的关系是辩证统一的关系，正确地处理政府干预和村民自治的关系成为了农村治理现代化的关键。村民自治存在着较多问题，这样导致农村社会治理的实际效果并不明显，所以这需要上级政府进行指导和监管，需要加强两极之间的合作，但是这个程度是需要把握，上级政府还需要放开手中的权力，将权力还诸于民。基层选举制度应不断完善，加大选举的透明度，严厉打击通过不法手段获取职位的行为，一经查处，取消其3到5年内的选举资格。乡村精英应调动村民的参与积极性，在村内开展文艺活动和讲座，以及走访群众家庭。

（二）人治与法治相结合的模式

我国农村治理一直依靠着情、理、法的结合，在熟人社会中人情面子和地方的规定成为了“人治”，在这一过程中，人治与法治往往不免产生矛盾，特别是在全面推进依法治国的过程中，这是要必须正视的问题。人治与法治结合的有效途径有以下几点：一是要对农村治理目标进行重新的定位。乡镇政府应该从“经营型政权”角色中解脱出来，不应为了中心工作置法治原则于不顾。二是要对乡村治理的法规体系进行重新梳理。辨清乡规民约、地方性法规与国家法律之间的关系。同时正确地运用好情、理、法的关系，法律是原则，情和理是策略。三是要完善乡村治理体制。通过完善乡村关系和乡镇政府与各派出机构的关系，来整合农村执法力量，提高执法效率［3］。

（三）建设和发展农村集体经济

一是大力开发集体资源。村土地和林地资源比较丰富的村可以对机动田、机动山进行统一开发，既可以对外承包、租赁，也可以本村自己组织经营，以增加村集体经济收入。二是开展服务创收。村级组织可以根据本地的生产特点举办社会化的服务产业，如农产品流通经营服务实体，农业科技服务实体等，为农民提供产前、产中、产后系列化服务，既为农业生产提供后勤保障，又为集体经济创造收入。三是通过工业强村。一些地理位置较好、基础设施较完善的村，可以利用本村的土地、劳力等资源，通过招商引资、集体参股经营的形式，引进资金和技术，在环境保护允许的前提下兴办中小型工业企业，实现工业强村。严格规定村集体资金的使用方向和原则，切实履行“两公开一监督”制度，搞好民主理财，严格控制各种非生产性开支，管好用好集体资金［4］。

（四）进一步完善农村养老体系建设

统筹城乡仍然是应对农村人口老龄化的关键之处，解决城乡矛盾更是我们党当前的重要任务，尤其是城市和乡村经济社会发展一体化的新格局的构建，不得不考虑农村的实际情况，关于农村看病难、老无所养的实际问题，实际上彻底解决农村养老问题，就是要提高“三农”的自我发展的能力。

应该把中西部地区的土地权利包括所有权，优先还给中西部的农村人口，将改革红利反馈给农村，使农村有更多资源进行现代化建设，人口返乡同样也是改善养老的关键，老人不再老无所养，青壮年在农村也能获得全国平均工资。

积极引导，开发和利用老年人人力资源，发挥老年人在经济建设中的作用，多参与社区活动，参与新农村的建设，参与传统文化的保护和传承。

探索“以地养老”的新模式，鼓励民间资本参与养老事业建设，并给予一定的税费优惠政策，在政策允许的范围内，进行土地流转，效仿城镇居民“以房养老”的模式，有利于进一步推进农村治理现代化的进程和步伐。