完善南京社区居家养老服务的路径研究*

金 雁 王建莲

(中共南京市委党校 江苏 南京 210046)

完善南京社区居家养老服务的路径研究*

金 雁 王建莲

(中共南京市委党校 江苏 南京 210046)

从本世纪初南京就开始探索社区居家养老服务，并以此作为社会化养老服务体系的基础和重心，取得了积极成效，同时也存在诸多问题。本文以社区居家养老服务的核心理念为视角，检视南京的探索实践，提出了进一步完善南京社区居家养老服务的路径。

社会化养老服务体系；社区居家养老服务；南京

1990年第四次人口普查时南京60岁及以上老年人口比重为10.2%，提前全国9年进入老龄社会。2015年底，南京60周岁以上老人达到130.94万人，实际老龄化率为23.7%，已经达到深度老龄化的程度。其中空巢独居老人超过了23万人，老龄化、高龄化、空巢化、失能化“四化叠加”趋势明显，养老服务需求急剧增长。从养老服务方式看， 95.4%的市民选择了居家养老或社区养老，希望到养老机构养老的只占4.6%。[1]鉴于此，本世纪初南京就开始探索社区居家养老服务，并以此作为社会化养老服务体系的基础和工作重心，取得了积极成效。本文试图对南京社区居家养老服务的探索实践进行检视，总结经验，分析问题，探寻进一步完善的路径。

一、社区居家养老服务的核心理念

在我国，对社区居家养老服务的探索始于上个世纪九十年代后期。国家老龄事业“十五”计划开始提出社区养老的思路；上海、北京、青岛、南京等老龄化比较严重的经济发达城市先后进行了社区居家养老服务体系的政策研究和试点，形成了各具特色的实践模式。2008年全国老龄办等 10 部门联合下发了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，社区居家养老服务开始在全国各地快速地推广；2013 年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》更是明确指出，“到 2020 年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，覆盖城乡、规模适度、功能完善的养老服务体系”。

可以说，无论是理论还是政策实践层面，对于社区居家养老服务在我国社会化养老服务格局中的基础和重心的地位已经形成共识，社区居家养老服务体系的建立和运作也成为各级地方政府的工作重点。但是，不可否认，我国的社区居家养老服务体系依然处在探索过程中，在制度目标、服务主体及其责任配置、运行机制等方面都存在诸多问题。而这些问题的解决首先需要从理论上厘清社区居家养老服务的核心理念和基本策略。

社区居家养老服务是指“政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式”。追本溯源，我国的社区居家养老模式在很大程度上源于英国“社区照顾”和西方福利多元主义思潮的启示和借鉴，但是，两者发展的背景和社会环境却大相径庭。英国是在已经建立了相对完备的养老服务体系的背景下，在反思机构化养老所带来的弊端的过程中，养老福利去机构化进而建立起“社区照顾”，而我国则是面对快速与深度老龄化的严峻形势，功能日渐式微的传统家庭养老和补缺型的养老福利制度无力应对挑战背景下的一种社会政策选择。因此，对于社区居家养老的基本理念和策略的认识也必然与这种政策背景相联系。

社区居家养老以让老人“在最合适的环境中养老”为目标，是“社区服务支持下的居家养老”。[2]20世纪50年代，英国“反机构化运动”认为，大型社会照顾机构程序化的专业照顾与科层制的照顾管理使老人们缺乏正常的人际交往和社会生活参与，从而导致人格疏离、能力退化等问题，它既不能帮助老人度过有意义的晚年生活，又给政府带来了沉重的财政负担。英国前卫生部长在1958年提出：“我们对于老人服务的基本原则应该是：对老人而言，最佳的地方就是自己的家，若必要时可以透过居家服务予以协助”。[3]社区居家养老服务的基本愿景就是老人的“生活正常化”，一方面，最大限度地让老人留在家里养老，在熟悉的社区环境中养老，不离开亲人、朋友，与社会保持常态接触，从而保持良好的社会适应性和心理健康；另一方面，以社区为平台，通过种种正规和非正规支持系统去为他们提供照顾，并努力在社区环境中改善他们的生活质量。可见，我国将社区居家养老服务作为社会化养老服务体系的基础和重心，不能仅仅理解为因养老机构发育不足而采取的过渡形式，也不能看作是未富先老囿于政府财力的权宜之举(不可否认，在十多年的社会化养老服务的模式选择过程中，机构不足和政府财力曾经是最为重要的影响因素)，而是一种符合大多数老年人意愿和利益的养老制度安排，这不仅为西方国家养老福利由机构化到去机构化的实践所证明，更是符合中国家庭养老的传统理念。对于社区居家养老服务定位的认识极其重要，直接关系到各地方政府养老服务制度安排的方向和力度。

社区居家养老服务以老年人的需求为导向，是普惠型、综合型的养老服务。社区居家养老服务在服务对象方面的突出特点是普惠型，为全体老年人服务，因此，构建社区居家养老服务体系，必须突破我国传统的以鳏寡孤独等特殊老人为服务对象的补缺型、救济性养老福利制度的路径依赖，将服务覆盖到全体老年群体；必须围绕各种类型老人的不同服务需求，建立起综合性的养老服务体系。内容上，应该涵盖生活照顾、健康咨询、心理支持、护理服务、社交及康乐服务、改善生活环境等，还要关注对养老照顾者 (志愿者和社区工作者) 的喘息服务等等；服务方式上，适应不同老人的需求，采取“走出来、走进去”的服务方式，即动员自理老人走出家门到社区居家养老服务机构里接受服务，也指派专业服务人员为不能自理的老人提供上门照料的多种服务。

社区居家养老服务以社区为平台，最大限度地整合各种社会为老服务资源，是多元参与的养老服务。按照福利多元主义理论，福利是社会的责任，应由公共部门、非正式部门(社区和家庭)、志愿部门(非营利部门)和商业部门(市场或营利部门)共同承担福利的生产、提供和传递。社区居家养老服务的核心就在于动员各种社会主体的多元参与，并且围绕老人的需求以社区为平台整合各种为老服务资源。结合我国社区居家养老服务的发展进程，这种资源的动员和整合可以分为三个层面。一是“在社区内提供养老服务”，社区作为一个地理概念，是最贴近居家老人的场域，各种为老服务的公共部门、社会组织和市场组织深入社区，为老人提供专业化的服务，各种专业化机构构成正式的支持网络；二是“由社区提供养老服务”，社区作为一个生活共同体，社区内的各种资源，如家人、邻里、朋友、志愿者等为老人提供服务，构成非正式的支持网络；三是“为社区提供养老服务”，社区作为资源整合的平台，着眼于社会化资源的共享及其开放性、协调性，将专业化和非专业化、正式与非正式的养老服务资源进行整合式的配套和协调，相互融合，更好地满足老年人的需求。

社区居家养老服务需要政府的主导和推动，具有准公共服务性质。不同于私人性质的传统家庭养老，社区居家养老服务本质上是一种社会化的养老服务，具有非排他性和一定程度的非竞争性，并且关乎民生大业与社会稳定，属于准公共产品。因此，社区居家养老服务需要政府的主导，充当政策制定、评估、监管、购买的角色。我国社区居家养老服务体系的发展承担着将社会化养老服务由补缺型向普惠型转变的公共责任，同时，却面临着各类供给主体(社区、社会组织、市场组织、志愿者等)发育不良、运作的外部环境(政策环境、市场环境等)不成熟等严重障碍，因而，政府在培育多元主体和改善外部环境等方面的推动作用就显得尤为关键。

二、南京社区居家养老服务的实践探索

作为全国最早进入老龄化行列的城市之一，南京市对社区居家养老服务的探索早于全国大多数城市。2002年出台的《南京市关于加强老龄工作的意见》明确提出，要建立“以政府兴办的老年福利设施为示范、其他多种所有制的老年福利设施为骨干、社区老年服务网为依托、居家供养为基础的老年福利服务网络”；2003年，鼓楼区在全国率先创建“居家养老服务网”，以政府购买服务的方式与社会组织合作，免费为孤寡、独居老人和困难老人家庭提供生活照料服务，被誉为“中国式城市养老的鼓楼样本”；2007年，更是提出了“社会养老居家化、居家养老社会化”的发展方向，[4]将养老服务体系建设的重心逐步转向居家养老，在制度建设和实践模式上进行了卓有成效的探索。

(一)以构建良好的制度环境，推动社区居家养老服务的快速发展

2013年以来，以建立健全社区居家养老服务为目标，南京出台了《社区居家养老服务实施办法》以及十多个配套性文件。这些法规和政策明确了南京社区居家养老服务发展的基本要件，建立了服务对象、服务组织以及服务行为的标准体系，明确了服务评估和监管的办法，提出了财政补贴和奖励等激励措施，制定了推进助餐、老有颐养等项目的工作计划和措施，初步建立了南京社区居家养老服务的政策体系，对“为谁服务、谁来服务、提供什么服务、服务到什么标准、服务如何监管”等一系列问题做出了明文规定，为南京社区居家养老服务的发展提供了良好的制度环境。

(二)以需求为导向重点突破，拓展社区居家养老的服务内容和方式

围绕各类老人的不同服务需求，将服务内容和方式由单一型向多样化、综合型拓展，是南京社区居家养老服务的重要特色，从最初仅为老年人提供生活照料服务、安装“安康通”两项服务的基础上，逐步向“助餐、助医、助浴、助急、助洁”五助项目拓展，一些有条件的社区还开展了“助行、助购、助乐、助聊、助学”等服务。

针对老人最为迫切的需求，南京将医养融合和助餐服务作为重点突破的方向。医养融合作为南京养老服务的创新和亮点，一直受到市委市政府的高度重视，通过顶层设计、试点探索，大力推进卫生医疗机构与社区居家养老的深度合作。截止2015年3月，建成医养融合型居家养老服务中心337个，占比30%。在社区老年助餐服务上，针对场地、规模效应、食品卫生监管标准、供给链中的利益分配等主要障碍，南京创新了“中心厨房，统一配送，养老组织，送餐上门”的优化模式，助餐服务从零打碎敲的“小作坊”模式走向规范化、规模化、连续化、品牌化。截止2016年7月底，全市已建成45个中心厨房，实际运作的助餐点超过330个，覆盖主城1/3社区，2016年1-7月助餐服务已达147.7万人次。

(三)以政策扶持和财政投入为引导，撬动多元合作的服务供给主体

在南京社区居家养老服务的发展过程中，市委市政府一直坚持 “充分调动各级政府和社会各方面积极性”、“吸引社会各界力量广泛参与”等基本原则，通过全方位的扶持政策为各种社会力量进入养老服务领域提供经济激励和初始动力。一是促进社会力量的发育。降低社会组织准入条件，特别是对申请社区居家养老服务的社会组织，不仅零门槛进入还能获得财政补贴；二是腾笼换鸟，为社会力量创造发展空间。社区居家养老服务中心引入专业社会组织运营，目前，民营居家养老服务中心已达582个，民营率55.2%；三是加大财政补贴力度。市区各级财政设立政府购买居家养老服务经费、居家养老服务设施建设经费和运营经费等，对从事居家养老服务的社会组织给予补贴。

(四)以设施建设和媒介互通为依托，整合社区居家养老服务资源

资源整合是社区居家养老模式进行服务输送最为关键的环节。南京主要通过两大途径搭建整合平台。一是建设社区居家养老服务中心，搭建资源整合的实体平台。南京在全国首提“社区40%服务用房用于养老服务”；对达到标准的社区居家养老服务中心予以财政补贴；鼓励有实力的专业养老社会组织“连锁经营”和进入社区发展，涌现出瑞海博、万家帮、心贴心、泰乐城、金德松等优秀养老品牌。截至目前，全市已建成1064个社区居家养老服务中心，其中具备助餐、助医等功能的市3A级社区居家养老服务中心185个。二是构建养老服务信息互通网络，搭建资源整合的虚拟平台。在市级层面，成立市社区居家养老服务综合中心，以12349养老服务热线和养老服务网为媒介，构筑标准统一、互联互通、高效便捷的智能化养老服务网络；各区通过建设由专业社会组织运作的“虚拟养老院”，承担本区养老服务呼叫、管理和指导功能，形成区域养老服务供需互动中心；建设全市养老信息管理系统数据库，与区域卫生信息平台、居民电子健康档案等实现数据交换和共享；积极发展老年电子商务，为老年人提供网上和电话预约挂号、家政预约、健康咨询、物品代购、服务缴费等针对性服务项目。

(五)以建立专业化多维度的评估监管体系，保障社区居家养老服务的规范有序运行

建立以专业组织为支撑的服务评估体系。2013年，南京制定了老年人评估标准、居家养老组织评定标准和上门服务标准。对于享受政府购买服务的老年人、养老服务组织等级、养老服务成效、养老补贴发放、养老设施建设等，均引入第三方专业组织，对照标准进行逐一评估，实现了“凡补必评、凡服务必评、凡评必挂钩”。

建立以多维监督为平台的行业监管体系。一是行业监管。市社区居家养老服务协会、市社会福利服务协会牵头，集结11个服务行业协会建立“行业协会联席会议”，促进行业自律、自我监管；二是信用监管。将养老服务信用认证信息纳入信用体系管理网络，建立养老服务信用档案，建立养老组织失信惩戒机制；三是社会监督。邀请行风监督员、新闻媒体进行暗访监督，对出现违规行为的，通报整改、严肃查处。

十几年来，南京抓住改革机遇，先行先试，大胆探索，通过几年的实践，社区居家养老服务体系已较为成熟，基本形成了以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会化养老服务体系，形成了特色鲜明的社会化养老“南京模式”。

但是，综观南京社区居家养老的发展，我们可以发现一些不容忽视的问题，这些问题的存在将会严重制约社区居家养老服务的发展进程和运作绩效。首先，从政府的主导和推动作用看，通过政府购买服务实现的“保基本”功能尚存在一些漏洞，其范围、内容和力度都需要进一步完善；工作推进主要是民政部门唱“独角戏”，各相关部门缺乏积极配合的动因，难以形成合力，导致种种政策无法落地的实践困境；行政化、运动式的工作推进方式也在一定程度上影响了社区居家养老服务体系建设的实际效果。其次，从多元供给主体的发育和参与看，用地用房是许多居家养老机构所面临的最大难题，政府补贴偏低且门槛较高，缺乏自我造血的能力和政策环境、市场环境、社会认知环境，专业人才匮乏、服务人员紧缺，导致许多居家养老服务组织陷入生存和运行的“窘境”；社区，作为居家养老最为重要的的社会支持系统，存在着社区成员间缺乏互动互信互助和尊老敬老的文化环境、为老服务基础设施不足、社会工作力量薄弱等问题，在很大程度上影响了老年人生活的幸福感和对社区居家养老服务的满意度。再次，从各类服务资源的整合看，虽然搭建了各类平台，但是缺少内在的整合机制，资源整合尚处于浅层次，未能形成合理分工、有机融合、优势互补、协同作用的关系。第四，从社区居家养老服务的普惠性和公平性看，存在着较为明显的城乡差距。郊区、农村地区发展社区居家养老服务，虽然需求很大，但是囿于财政资金缺乏、社会组织发育不足、服务对象居住分散且支付意愿和能力偏低等障碍，导致其工作推进难度远远大于城区。

三、完善南京社区居家养老服务的路径分析

(一)优化制度环境，完善工作机制，强化政府的主导和推动作用

社区居家养老服务体系建设涉及到诸多政府部门，如民政、卫生、土地、发改、财政、规划、人社、食药监、消防、保险等等，各种政策和资源分别掌握在各个部门手中，因此，各部门的相互协调、通力合作就成为关键问题。

适时推动养老服务立法进程，健全社区居家养老服务制度体系。在依法治市的背景下，法律法规是对各部门行为最大的激励和约束。一方面南京已具有较为成熟的地方立法条件。作为全国养老服务业综合改革试点城市，南京不论是理念还是政策创制一直走在全国前列，已经形成一套较为完整的指导性规范；另一方面，南京养老服务业的发展已经到了一个瓶颈约束期，多元主体间的各种关系和行为迫切需要通过法律法规予以调整和规范，因此，应提请市人大将《南京市社会化养老服务促进条例》列入立法计划，对全市的养老服务体系做出全面的制度设计，使社区居家养老服务权责明确，有法可依、有章可循。

完善居家养老服务工作机制，改变民政部门唱“独角戏”的局面。要强化组织保障。针对民政部门相对弱势、老龄委及老龄办缺乏协调与监督的手段的现状，可以依托南京创建“国家养老服务业综合改革试点城市领导小组”，由市及各区相关领导主抓，强化联席会议制度，从而保障居家养老工作的顺利推进。要强化责任的分解、考核与问责机制，形成长效的行政监督和问责机制。

及时总结经验教训，完善相关发展目标、行政法规和配套措施。南京的居家养老服务体系建设是在政府行政推动下进行的，在现阶段这一做法是必要的。但是，要特别注意防止行政推动可能带来的问题，即发展指标的不切实际和“一刀切”、推进方式的“运动式”、推进过程的“齐步走”、工作绩效的“盆景化”和低效性。要加强调研，既要充分掌握老龄人口的实际需求及其变化趋势，也要了解发展指标和政策实施的现实条件和约束，多层次、有针对性地确定发展指标和政策措施。例如，政策规定“各社区要将不少于总面积40%的场所无偿提供给专业养老组织，并归口养老组织管理”。政策实施两年来，只有49%的社区达到要求，其中一个重要的难点在于“归口养老组织管理”。在社区用房十分紧张的老城区，有限的活动场所必须安排为老、为小、为残、党团和社区居民等各种服务和活动，将40%场所归口养老组织管理难度较大，甚至会引发社区与专业养老组织的矛盾，因此，“归口管理”问题不宜“一刀切”，应根据各社区的实际状况，通过社区与专业养老组织协商、签订相关使用与管理协议等方式解决。

部门协同，突破政策瓶颈，攻克居家养老服务中的难点。梳理已经出台但未能有效落实的各项扶持政策，找出主要阻滞点，集中攻关，加快政策的切实“落地”。例如，社区居家养老服务中的医养融合，需要民政、人社、医疗卫生、街道社区等多部门联合攻关，突破政策天花板，实现医保、家庭病床、医务人员上门服务、长期护理制度、社区卫生院等多项制度的创新。

(二)调整政府购买居家养老服务的范围、内容和力度，强化政府的“托底”功能

从覆盖人群看，现有的“五类人群”(城镇“三无”和农村“五保”人员、低保及低保边缘的老人、经济困难的失能半失能老人、70岁以上的计生特扶老人、百岁老人)范围偏窄。针对近年来频频发生的独居老人死在家中无人发现的问题，应在全面评估的基础上，将一定年龄段的孤寡老人和独居老人纳入覆盖范围；从购买服务的内容看，可以根据不同老年群体的不同状况实行差别化政策。如，对于前述的孤寡老人和独居老人只需购买其最为需要的“上门探视”、“精神关爱”等服务项目；从购买服务的力度看，应适当地增加投入。现行的政府购买服务的标准过低，难以保障老年人的基本需求，也使得提供服务的社会组织收不抵支，难以为继，因此，应参照各类服务的成本和市场价格，适当地提高标准，同时建立与南京城乡居民收入增长和物价水平挂钩的政府购买服务标准的指数化的稳定增长机制。

(三)普遍培育和重点扶持相结合，改变居家养老服务机构生存和运营的“窘境”

完善对社区居家养老服务机构的财政扶持和激励政策，加大“输血”力度。居家养老服务组织大多是非营利性的，其建设和维持运行的资金主要来源于政府投入、社会捐赠和服务收费。然而，一方面，我国社会慈善发育不良，社会捐赠不多，另一方面，居家养老服务市场发育不良以及居家养老服务的准公共产品性质导致收费有限，因此，政府财政资金的“输血”成为其最为重要的资金支撑。目前，南京对于机构养老的各项财政补贴政策较为成熟，但是，对居家养老服务组织的财政补贴不仅量少、不够规范，而且在补贴的兑现上也存在一定的滞后和随意性，严重影响了社区居家养老组织和业务的正常运营。为此，应进一步完善财政补贴政策。财政补贴应瞄准三个靶向，即居家养老服务设施的建设补贴、居家养老服务站点核定的服务人员补贴、居家养老服务量的激励性补贴。对于这些补贴，应该做到，一是足额，应根据其建设和运营的实际成本给予足额的补贴；二是规范、持续，并且切实保障其按时按量到位；三是加强评估力度，切实做到“逢补必评”、“逢奖必评”，以保障财政资金使用的合理与公正。

规范和完善居家养老服务机构的“自我造血”功能。要鼓励居家养老服务机构通过其优质服务获取合理的收益“自我造血”，同时，又要防止其利用行政权力、政府信誉、政府补贴等公共资源从事“卖保健品”等营利性活动。为此要对居家养老服务机构的运营行为进行规范，可以采用负面清单的方式，明确指出居家养老服务机构不可从事的服务领域、项目，不可采取的服务方式等；在此基础上，放开服务领域、服务价格，鼓励社会组织根据区域内老人的需求、经济承受力、服务成本等自主开展服务，从而打消部分服务机构拓展服务领域的顾虑；同时，要求社区居家养老机构对其营利性行为与公益性行为进行切割，不得以政府挂牌的居家养老服务中心或站点的名义、利用公共资源开展营利性活动或进行相关的宣传活动，以防范其利用老年人对政府的信任从事谋利活动以及由此产生的社会矛盾和风险。

重点培育“品牌”居家养老机构，充分发挥其“龙头”和“枢纽”作用，实现居家养老服务资源的整合。与集中供养、提供“一条龙”服务的机构养老不同，社区居家养老服务必须贴近服务对象，服务半径很小，适合深入社区的小型站点来提供服务；同时，居家养老服务资源是分散的、多元的，涵盖家政、餐饮、医疗、精神文化等多个领域，涉及政府、社区、家庭、社会组织、企业、医疗机构等诸多主体，必须通过强有力的整合，才能避免“碎片化”带来的服务能力低下、服务机构良莠混杂、服务标准不统一、服务质量参差不齐、服务成本高、供求信息难以对接等问题。因此，要重点扶持和培育“品牌”居家养老服务组织，鼓励其跨地区深入社区设立服务站点，连锁运营；鼓励其搭建平台、建立服务联盟，吸引各类专业化的中小服务组织加盟，形成服务链长、覆盖领域广的居家养老服务集群，进行跨界互补式运作；鼓励其积极开展对其他服务组织的指导、培训和扶持。通过“品牌”居家养老服务组织的“龙头”和“枢纽”作用，实现居家养老服务资源的整合。

(四)统筹城乡居家养老服务发展，缩小城乡、区域发展差距

根据城乡老年群体的需求差异和不同的发展条件，研究制定差异化的发展政策。 从南京目前出台的居家养老服务政策看，大多是“城乡齐步走”，从而使一些政策在郊区和农村地区难以落实。公共服务的城乡一体化并不意味着城乡一样化，而是在权利均等、机会均等的前提下，尊重服务对象的需求差异和选择权。因此，应该加强对农村老人服务需求和特点的调查研究，综合考虑政策实施的现实约束条件，出台有针对性的多层次的发展指标和发展政策，力求使各项指标和政策源自农村实际、符合农村实际。

加大对郊区和农村居家养老服务建设的财政扶持力度。鉴于郊区特别是六合、溧水、高淳等区与主城各区在居民收入和财政收入上的巨大差距，一方面要增加对其居家养老服务建设的一般性财政转移支付，以便于各区根据实际状况统筹安排使用；另一方面，在各专项建设资金的市区分担比例中，与主城区相比较，市级应承担更大的比例。

通过倾斜性的资金支持和优惠政策引导和激励“品牌”专业养老服务组织到郊区和农村地区建立服务站点和虚拟平台，充分发挥其龙头作用，利用其先进的服务理念、较强的服务能力、规范化的服务标准和程序、专业化高水平的服务水准带动郊区和农村社区居家养老服务的跨越式发展。这是有效弥补落后地区专业社会组织发育不良的缺陷，推进其居家养老服务发展的较为快捷的途径。

(五)加大投入力度，健全养老服务人力资源的激励与培训机制

从业人员的职业态度和能力，决定了服务质量的好坏和居家养老事业的可持续性。目前南京从业人员尤其是护理员队伍不稳定，缺口很大，并且呈现出“三低三高”的职业特征，即社会地位低，流动性高；收入待遇低，劳动强度和职业风险高；学历水平低，年龄偏高。同时，由于职业前途不佳，南京各高校设立的养老服务相关专业也纷纷关停，由4家减少为2家。为此，政府必须高度重视养老服务人力资源建设，将其作为社区居家养老的最为重要的基础性建设，健全制度和机制、加大投入。

建立健全养老服务人员评价制度和激励机制。一是提高养老服务人员的薪酬待遇，并依法为其办理社会保险；二是对养老服务护理员实行登记注册，使其从事养老服务的从业时间和从业评价有案可稽，并以此作为其薪酬待遇的依据之一，有利于护理员队伍的稳定。

优化专业人才的从业激励和职业前景。一是要加大对南京高校养老服务专业的扶持力度，开发利用南京现有高校的养老服务专业和课程，从源头上保障高素质人才的供给；二是加快落实专业养老服务组织招收高校毕业生予以入职补贴等扶持政策；三是政府予以一定的从业激励补贴，建立倾斜性的专业职称评定机制，使养老服务组织中的专业社工获得与专职社区工作者相同的薪酬待遇和职业地位。

健全志愿服务的激励机制，积极培养志愿组织和老年互助组织。一是要组织动员机关事业单位、大中专院校、社会团体等，根据各自特长，为老年人提供各种居家养老服务；二是动员组织低龄健康老人为高龄和失能老人提供服务。为此，必须建立健全志愿服务激励机制，推广“时间银行”等志愿服务社会回馈制度，完善志愿服务社会评价体系和认证制度。同时，由于为老服务发生意外的风险很高，要建立相应的保险制度，以消除志愿服务的后顾之忧。

普遍性和层次性相结合，加大居家养老服务人员的培训力度。一是市、区两级合理分工、有效配合，建立健全养老护理员的上岗培训和在职、定级的继续教育制度。考虑到养老护理员的流动性以及由此带来的培训效益的溢出性会在一定程度上影响各区培训的积极性，应加大市级层面的培训力度。二是与人社部门合作，加大对职业技能和职业资格的培训力度，提高服务队伍的专业化水平。

[1]南京养老新模式遇难题 多个社区办居家养老中心[N]. 江南时报, 2016-4-14.

[2]唐钧.社区服务支持下的居家养老[J].中国人力资源社会保障,2014,(3).

[3]李宗华、李伟峰、陈庆滨. 欧美社区照顾模式对我国的启示[J]. 东岳论丛，2005,(4).

[4]南京市政府办公厅.关于为全市城乡独居老人提供社会化服务的实施意见(宁政办发[2007]152号).[EB/OL].http://www.njmz.gov.cn/33719/33796/33800/201111/t20111109_1923514.shtml.

(责任编辑：悠 然)

2016-08-30

金雁(1962-),女，浙江省嵊州人， 中共南京市委党校副教授，研究方向：社会政策、公共服务; 王建莲(1963-)，女，江苏大丰人，中共南京市委党校公共管理教研部主任，教授，研究方向：公共管理。

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