以土地整治促进浙江省结对帮扶工作——以仙居县横溪镇为例

□浙江省土地整理中心　章岳峰

以土地整治促进浙江省结对帮扶工作——以仙居县横溪镇为例

□浙江省土地整理中心章岳峰

2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时，首次提出“精准扶贫”。2014年10月在首个“扶贫日”之际，习总书记作出重要批示时，第一次提出了扶贫应“注重精准发力”。2015年11月27日至28日，中央扶贫开发工作会议在北京召开。习总书记出席会议并发表重要讲话，并指出：“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命”。浙江省省委省政府坚决贯彻执行习总书记精神，成立了29个省级帮扶团组，由省级机关、事业单位、国有企业、金融机构、经济强县组成。针对浙江省29个县部分乡镇内的5000个扶贫重点村中的2000个村进行结对帮扶，其余3000个扶贫重点村由市、县两级进行结对帮扶。

浙江省国土资源厅于2013年起与仙居县横溪镇的9个村进行了结对帮扶，分别是金村村、新罗村、茶坑村、西坞村、逢仙桥村、支阿村、龙岙村、秧田村、银地村。9个村总户数778户2669人，其中低收入农户有353户1285人。针对该9个村集体经济薄弱、困难群众较多的现状，浙江省国土资源厅与仙居县横溪镇党委政府多次进行调研走访，根据该9个村的实际情况，制定了切实可行的结对帮扶工作计划，通过几年的努力，成效显著。

一、具体做法

1.领导重视，抓责任落实，加强结对帮扶工作指导

浙江省国土资源厅与仙居县横溪镇9个村结对帮扶以来，厅领导高度重视，陈铁雄厅长、张国斌副厅长多次带队赴横溪镇进行调研、走访和慰问。厅机关各处室，厅直属各事业单位也根据厅里统一部署，落实帮扶资金，进行精准扶贫。同时，浙江省国土资源厅派出土地整治专业技术人员赴横溪镇担任农村工作指导员，加强结对帮扶工作指导。横溪镇党委政府多次赴省国土资源厅进行结对帮扶工作汇报，并就下一步如何更好地开展结对帮扶工作进行交流。同时，9个结对村在镇党委政府的帮助下，拟定了5年发展规划和每年的结对帮扶工作计划。

2.发挥优势，抓土地整治，改善村民生产生活条件

土地整治是改变土地生产结构、提高土地产能、促进农民增产增收的重要手段。浙江省国土资源厅和横溪镇党委政府在开展结对帮扶工作中，采取了不少的土地整治手段。开展编制仙居县横溪镇土地综合整治整镇推进专项规划，为更好地开展结对帮扶工作提供指导；开展以城乡建设用地增减挂钩为平台的新农村建设；开展高标准基本农田建设，西坞村等3个村对整个村域范围内的基本农田进行了整治。

3.明确重点，抓项目建设，完善基础设施建设

以改善群众的生产条件，提高村民的生活质量为重点，突出抓好重点项目建设，一定程度上改变贫困村贫穷落后的面貌。加大村基础设施建设，如修建通往杨梅山，竹林道路；修建防洪堤，灌溉渠道，拦河坝；新建村集体猪舍。积极修建村级活动场所，如建造休闲公园，新建的村综合楼，村居家养老照料中心，解决村孤寡老人生活起居问题总；完善农村生活污水治理工作。实施西坞、支阿、秧田村生活污水治理工程，全面改善村民居住条件，美化乡村环境。

4.注重特色，抓产业发展，拓宽低收入农户增收渠道

积极调整产业结构，发展特色产业。茶坑、逢仙桥等9个结对帮扶村山林资源丰富，且有一定的杨梅、水蜜桃、油茶等种植基础，在浙江省国土资源厅的大力支持下，横溪镇党委、政府根据各村特点，引导各村发展特色种植产业，扩大种植规模，同时，为方便管理，新建水果管理房。加强低收入农户技能培训。邀请浙江省农科院、林科院专家到横溪镇开展杨梅、油茶、提子种植技术培训，切实提高种植户管理技术，提高产量，从而提高农户收入。

二、土地整治在结对帮扶工作中产生的主要成效

1.发挥多功能效益，助力结对帮扶

在重点扶贫村实施土地整治时，充分考虑当地自然特色。通过高标准基本农田建设，不仅仅是进行了基本设施配套，更重要的是充分挖掘了区域特色资源潜力，积极发展特色产业。通过下山脱贫或旧村改造时，保持原有的乡土元素，同时通过河道整治、农田改造等项目，充分挖掘农业生态景观资源，提高农民收入水平。仙居县横溪镇秧田村、金村村通过旧村改造、结合高标准基本农田建设和河道改造，极大地改善了村容村貌，改善了农业生产条件。同时，对原具有保留价值的老宅进行了修缮，培训了一批特色产业。

2.改善农业生产条件，提高粮食生产能力

在土地整治过程中，始终把提升耕地质量、实现耕地数量和质量的双平衡作为重要目标，在加大耕地垦造力度的同时，大力开展高标准基本农田建设。各涉农部门整合资源、凝聚力量，统筹协调相关规划、资金和项目，协同推进粮食生产功能区和高标准基本农田建设，综合保护优质耕地，极大地改善了农业生产条件，保障了粮食生产能力，促进了现代农业发展，确保农民持续增收。仙居县横溪镇西坞村全村基本农田通过高标准基本农田建设，流转给企业进行经济作物种植，提高了农民收入。

3.统筹城乡发展，搭建“异地搬迁脱贫”平台

城乡建设用地增减挂钩作为土地整治的重要内容之一，作为缓解土地供需矛盾、优化城乡建设用地结构和布局的有力措施，作为“异地搬迁脱贫”的重要抓手，在结对帮扶工作中起到了重要作用。通过坡地村镇建设，有效节约了农村建设占用耕地，同时，按照“房在林中、园在山中”要求，避免了对建筑周边原始生态用地的占用。仙居县横溪镇新罗村通过异地搬迁脱贫，村容村貌得到了极大改善，孩子上学、老人就医条件得到了极大提高，原村庄的山林进行了流转，村民在镇里打工，收入提高。

三、在结对帮扶中，实施土地整治遇到的主要困难

1.自然条件较差，施工难度大

浙江省确定的5000个扶贫重点村中，绝大多数都处于山区、半山区。自然条件差，地形复杂，土地整治技术要求高，增加了基础设施建设费用，增加了道路、给排水等基于地面的线形工程铺设难度和复杂程度，容易引发如水土流失、滑坡等地质灾害。不论是高标准基本农田建设还是城乡建设用地增减挂钩，建设后质量均远不及平原地区。如果在土地整治实施过程中，对工程质量把关不严，容易对水土保持产生不利影响，极易导致水土流失、泥石流甚至其他地质灾害的发生，恶化生态环境。

2.资金需求大，资金筹措难

重点扶贫村实施土地整治时，农用地整理成本、宅基地复垦成本、安置地块的基础设施、公共设施配套成本等由于自然条件及原有基础差，相关建设、配套成本高于平原地区。而重点扶贫村所在的县、乡两级财政和村集体经济均很薄弱，公共财政投资不足，资金难以实现平衡。另外，部分重点扶贫村现状人均农村居民点用地面积偏小，布局紧凑，如通过新农村建设，完善配套设施后，很多地方会出现人均用地不降反升的情况，村民的生活条件确实得到了改善。但从用地角度来讲，建设用地规模增加，占用耕地比补充耕地面积多，不能通过城乡建设用地增减挂钩获取节余指标，在资金平衡上压力更大。

3.整村推进难度大，政策冲突多

为发挥土地整治的最大功效，整村推进土地整治是个非常好的途径。但是重点扶贫村受自然条件限制，自然村现状分布十分分散，图斑小，许多自然村只有几户农户。不同自然村整治条件差异悬殊，很难做到按统一的时点、方式进行整治，项目整治区成点状分布有其必要性，特别是许多自然村往往隐藏在林地中，四周均为林地，将周边的林地纳入，又与现行的林地法规及政策相冲突。

四、在结对帮扶推进过程中，土地整治应采取的主要措施

1.编制土地整治规划、加强与结对帮扶工作的衔接

组织编制各级土地整治规划，力求提高规划的有效性和协调性。各级土地整治规划要做好与全省结对帮扶工作的协调衔接，并从安排土地整治项目、分配财政补助资金方面向结对帮扶区域倾斜。并可在全省范围内选择有条件的县、镇开展全域土地综合整治试点，加强规划设计，以“多规融合”的视角切入，统筹考虑各部门相关规划要求和结对帮扶重点，编制全域土地综合整治规划，在摸清家底的情况下，统筹安排开展土地综合整治，有效促进当地结对帮扶工作。

2.优化土地整治项目管理，加强中介机构信用管理

在土地整治中，要优化项目管理，加强土地整治计划管理，严格计划执行情况的评估和考核；加强土地整治资金管理，建立财政专项补助和部门资金整合相结合的资金投入机制，健全土地整治资金管理制度，确保资金按时到位、合理使用、有效监管；加强土地整治项目实施管理，建立健全土地整治听证、备案以及项目后期管护等制度，建立年度稽查、例行检查和重点督察三位一体的监管体系，实现土地整治项目“全面、全程”监管；加强中介机构的信用登记，在建立全省土地整治中介机构信用信息库的基础上，制定中介机构考核考评细则。

3.探索实施项目绩效评价，完善考核办法

土地整治项目绩效评价是从效益方面对所实施的项目做出评价，其目的在于考核项目是否实现预期效益及其效益大小。在结对帮扶村中实施土地整治项目，要加强土地整治对于促进结对帮扶的绩效评价，完善考核办法。加强项目区所在村民的参与程度，开展土地整治项目区涉及低收入农户的满意度调查。引进第三方评估机制，提高评价机构的水平和从业人员素质。统筹项目主管部门、实施主体、设计监理单位、项目区农民等方方面面关系，确保项目绩效评价的真实有效。

4.完善公众参与机制，维护群众合法权益

完善公众参与制度，探索土地整治项目全程公众参与机制，将公众参与从“形式参与”或“诱导式参与”到真正参与的转变，做到“整治前同意、整治中参与、整治后满意”，切实保障公众知情权、参与权和收益权。加大宣传力度，让公众明白“什么是土地整治”“土地整治有什么好处”，提高公众参与的积极性。将公众参与和政府主导有机结合，鼓励公众全程监督，提高土地整治工程质量。在土地整治工程实施过程中，鼓励施工方使用项目所在村劳动力，让农民通过直接参与工程施工得到实惠。