公共图书馆依法治馆管见

2016-02-12辽宁省图书馆辽宁沈阳110167

图书馆学刊 2016年3期

郭　佳（辽宁省图书馆，辽宁沈阳110167）

公共图书馆依法治馆管见

郭佳
（辽宁省图书馆，辽宁沈阳110167）

［摘要］全面依法治国的新形势，要求公共图书馆的管理要运行在依法治馆的轨道上。依法治馆是社会转型、多元化社会结构变迁的必然，是图书馆权利、读者权利、公众权利进一步落实的客观要求。其核心理念与主要特征表现为：确立公共图书馆的宗旨使命；明确公共图书馆的秩序是为社会公平、公众阅读自由服务。实现这一目标，需要用法治思维、法治方式推进；需要实施制度方案的顶层设计；需要建立图书馆理事会；要用制度、法规、标准等调动馆员和公众参与依法治馆的热情。

［关键词］公共图书馆依法治馆法人治理结构图书馆权利读者权利

1　公共图书馆依法治馆的必要性

1.1依法治馆旨在打造公共图书馆管理的“自动驾驶系统”

依法治馆在公共图书馆的管理实践中曾多次被提起、讨论并实施过，取得不少研究成果和管理经验。今日重提这一命题有其时代要求和现实意义。

1.1.1社会的转型以及多元化的社会结构变迁，需要深化落实依法治馆。改革开放以来，我们国家的社会结构发生了很大变化，越来越呈现出多元化的发展趋势，社会已初步实现了转型。在国家与个人之间，涌现出了大量的社会组织，并活跃在社会各个领域、各个层面，多元化社会结构事实上已经形成。它深刻影响到国家的治理。政府的职能已由维护秩序转向服务民生。政府职能的变化，要求社会立法规范政府、社会组织、公民三者之间的关系及行为方式。社会组织、公民及民生成为社会法律关系和法治秩序的重要角色。公共图书馆作为社会构成的细胞，其所承载的使命是社会民生的一个重要组成部分。公共图书馆事业作为依法治国体系的一个侧面、一个局部，它与政府、社会及公众等主体交叉互动，维系着社会的现代化方向发展。这个变化要求公共图书馆的管理必须适应新形势发展，基于法律享有相应权利，实行依法治馆。

1.1.2公共图书馆依法治馆是提升现代化管理能力的需要。规范的法规制度是调节和处理社会各类复杂矛盾、关系的准则。多元化的社会结构需要提高全体社会公众的文化素质，社会各级各类管理机构及管理者尤其需要提高复杂社会环境下服务社会的能力以及正确处理各种各类社会矛盾的能力。依法治馆有利于公共图书馆提高管理能力和服务能力。在依法治馆过程中，以正确的方向引导馆员的能力、选择有效的服务方式、有效地维护公共图书馆的管理与服务秩序，进而把公共图书馆真正建成丰富、灵活、有张力、有弹性的读者服务体系，成为管理现代公共图书馆高速列车的“自动驾驶系统”。

1.1.3依法治馆有利于公共图书馆管理制度的规范化和标准化。实行依法治馆就是要以承载公共意志、整体利益的法律来支配公共图书馆与政府、公众的关系。法治的根本是平衡权益，由经过实践积累起来的图书馆管理经验上升为法律、法规，它有助于满足不同公众对于图书文化的选择；满足不同职业的读者对知识文化的需求；满足精神生产者和物质生产者对科研问题咨询的需求。它还能给公共图书馆充分释放组织活力、依法开展社会服务、有序参与国家现代化建设提供切实可行的系统保障，成为管理现代公共图书馆高速列车的“自动驾驶系统”。

1.2实行依法治馆是建立法人治理结构的需要

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制。推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等，组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士，各界群众参与管理。”对这一决定，广州、深圳两个城市公共图书馆做了尝试，先后建立了理事会。但实际运行效果还不甚理想，管理形式有了，但实质的运作模式仍然是政府指令，图书馆自己说了算。如何建立和健全公共图书馆的法人治理结构，并在实践中真正发挥作用，必须要靠依法治馆方能奏效。

1.2.1所谓依法，即是依公共图书馆的法人治理结构组建之法。成立公共图书馆理事会必须要有充分的国内外有关法律调研，充分论证这些法律在我国特定国情下的适用程度，然后结合地区、社会实际和公共图书馆管理的成熟经验，经有关专家、学者和图书馆管理人员等进行顶层设计，拿出相关法律法规文件草案，分别征求人大、政府、社会和公众意见，反复论证，精心修改，交当地人大通过并颁布，形成具有法律权威的法律文件。制定这样一套严密、配套、衔接的关联制度做法治保障，需要依法治馆去落实。

1.2.2随着公共图书馆治理结构、管理方式的改变，作为主管部门的政府的有关职能需要转变，管理方式需要改变。同时，政府在对图书馆等文化部门的管理体制、人事体制、财务体制都需要改革。这样的依法治馆，实质以法治为依据的全面深刻的文化事业单位法人治理结构的改革。公共图书馆靠理事会法人治理结构所实行的依法治馆管理系统，实际是为公共图书馆的高速列车又安上了一组“自动驾驶系统”。

1.3依法治馆是保障图书馆权利及读者权利进一步落实的客观要求

图书馆的平等权利和自由权利以及对全社会普遍开放、平等服务、为特殊人群的特殊服务等现代图书馆理念已成为图书馆界的普遍共识。2008年中国图书馆学会发布的《图书馆服务宣言》，把新时期、新形势下中国图书馆界的“权利”观念进行了集中表达。吴建中对它的意义归纳为三点：“一是倡导执着的职业精神，把图书馆工作者从业的忠诚度提高到理性的高度；二是弘扬自觉的服务意识，把专业服务与社会奉献紧密地结合起来；三是追求卓越的核心能力，致力于塑造图书馆员新的社会形象。”在图书馆权利思潮的作用和影响下，当前全国多数公共图书馆改变了以市场经济为理论支持的有偿服务做法，使公共图书馆事业重新恢复了公益的本质属性，回到了“承担实现和保障公民文化权利、缩小社会信息鸿沟”的为民服务轨道。“无障碍、零门槛”“平等服务”“免费服务”已经成为公共图书馆的发展潮流，这是中国社会通过改革开放走向法治文明的成就。

虽然公共图书馆在迈向现代化管理方面取得长足进步，但以“全面”的尺度衡量仍还有不小的差距。从图书馆权利理念的自由权利来说，至今认识还未达成一致。《图书馆服务宣言》对此处也做了刻意回避。在平等权利方面，公共财政的分灶吃饭和政府投入的不足，服务网络滞后等制度和实践问题还比较突出。一些政府和图书馆在贯彻国家关于文化政策上刻意保留与故意不作为现象仍存在。所以，对公共图书馆管理的科学化、现代化来说，还有很长一段路要走。这些问题的解决归根结底还是要靠依法治馆来解决。通过依法治馆首先是要不折不扣地贯彻落实《宪法》，把《公共图书馆服务宣言》提升到立法层面，变成《公共图书馆宣言》。依据《宪法》去探寻与图书馆权利相关的法律、政策渊源，进而重新审视公共图书馆的各项规章制度，系统反思读者平等、自由权利问题，把读者权利写进法律和规章制度。审视与重建公共图书馆服务准则，把为读者服务的各个项目接上地气，制订出体现读者本位、读者参与的评价体系，这就是打造公共图书馆“自动驾驶系统”的目标及依法治馆的使命。

2　公共图书馆依法治馆的核心理念及主要特征

依法治馆与行政管理的根本不同点在于是以法为据，还是人治管理。现代化的国家和社会治理，不能再仅仅靠人治，须回到“经常的道理”上来。这个经常的道理，就是法治。法治是科学地反映社会运行规律，顾及多数人利益，保障国家、社会长治久安的利器和工具。对公共图书馆的发展来说，依靠法治就是依照科学，依照文明，依靠维护人民根本利益，也即所谓公民权利。亚里士多德在《政治学》中提出：法制“优于”“一人之治”是最好的统治者，并将法制的要求归结为“法律的成立需要获得普遍的认同”以及“人们所共同服从的法律其本身应该是制定好的良法。”法律作为公共治理的有力保障，同样是公共图书馆治理的制度保障。具体说，公共图书馆的依法治馆特点表现在以下几个方面：

2.1确立公共图书馆的宗旨和使命

依法向所有公共图书馆的工作人员、读者和社会明确，公共图书馆的权利是“民众利用图书馆的平等和自由。”于此，公共图书馆确立对全社会普遍开放、平等服务、人性化服务等基本理念。“国家保障公民平等享受公共图书馆服务的权益”“公共图书馆向全体公民开放，不受年龄、职业、居住地等因素限制”“承担实现和保障公民文化权利、缩小社会信息鸿沟”，公共图书馆“以实现和保障公民基本阅读权利为天职”。这样，公共图书馆的所有工作人员都要把保障公民获取信息的权利放在首要位置，站在用户和读者的立场，自觉维护他们应有的获取信息的权利，而不是一切为自己着想，为自己的工作方便着想，把用户和读者的需求放在脑后。

2.2明确依法治馆是为实现社会公平、公民阅读自由服务

通过法律、规章、制度保障图书馆一切工作有秩序、高效率、认真细致地为读者着想，提供热心、耐心的服务。在这样的秩序理念指导下，确保公众进入图书馆不再是繁琐的，它可以像出入超市那样自由。这样的秩序维护，体现的是公共图书馆建立和存在的价值，是新时代图书馆服务效率与公平、规范与自由的辩证统一。

2.3依法治馆的体制、架构是图书馆法人治理结构

长期以来，公共图书馆的治理结构是行政管理模式。这种管理结构有两个缺点：一是公共图书馆的决策权简单掌握在政府部门领导手中，图书馆的发展缺乏健全的治理和科学的管理；二是这种以人治为核心的管理结构，公共图书馆事业的发展很大程度上是依赖职业精英个人魅力和创新行为。依法治馆要改变这种僵化的管理模式，代之以体现社会转型多元化主体现实的图书馆理事会法人治理结构，这种治理结构是公共图书馆实现从普遍人治到内部法治的有效通道。

2.4依法治馆的治理主体是图书馆理事会所涉及的责、权、利关系三方主体

具体说就是政府主管部门、公共图书馆组织和社会各界代表。这个治理主体形成了决策权力机构、管理执行机构、监督约束机构相互分离、相互制衡、精干高效的内部激励机制完善、外部监管制度健全的规范合理的主体结构。在这个主体结构中，社会公众代表成为治理主体之一，能够代表广大读者广泛参与公共图书馆的决策事务并行使监督权，这体现了保障读者权利的根本的制度安排。

2.5依法治馆将对公共图书馆员工的职业岗位、职业责任、职业使命重新定位

依法治馆的核心是尊重人权，实现人的尊严。通过依法治馆唤起图书馆人的使命感，使读者权利、图书馆权利的理念成为图书馆职业价值体系与职业伦理的核心。把图书馆员的岗位意识提高到理性高度，真正把职业忠诚度与职业价值观紧密联系在一起。通过重新认识自己肩负的维护全社会公民文化权利的使命，赢得自己应有的崇高社会地位，从而生长出自觉服务意识，把专业服务与社会奉献结合起来，追求卓越的核心能力，努力塑造图书馆员的社会新形象。

3　公共图书馆依法治馆的路径选择

3.1用法治思维、法治方式推进依法治馆建设

主要基于两点考虑：一是公共图书馆本身公益事业的特殊性，需要依法治馆。公共图书馆作为公共事业，公益性是它的基本属性。而对于公共图书馆的公益属性而言，纯粹的市场手段在提供公共物品（图书、情报资料）上缺乏可靠的保障。同样，在动员一部分极端自私的个人，在遵守利用公共图书馆的公共道德等方面也存在着一定的局限性，不可能实现社会资源的有效整合。另一方面，完全依靠单一的政府管理和行政命令，在多元化的现代社会，同样不能保证图书馆公共利益的最大化。而依法治馆可以在法律的权威下有效解决这些问题。二是依法治馆为图书馆事业的改革创新提供了制度支持。图书馆事业的发展动力在于创新。而改革创新能否取得成功，都在于改革创新是否得到一套有价值的体系的支持，同时这一套体系还有可靠的法律法规做保障。打造法治图书馆，就要习惯用法治思维解决图书馆事业发展中的问题，依靠图书馆立法，以及科学规范的立法机制，来保障公共图书馆所确立的各项法律、制度、规则让群众接受和满意。

3.2实施立法等制度方案的顶层设计

我国《图书馆法》已酝酿多年，即将面世。各公共图书馆需要积极行动，配合有关部门研究制定与《图书馆法》相适应的能够覆盖图书馆工作各个方面活动的相关法律法规。比如，从纵向来说，有了国家《图书馆法》，各省、市也应该出台自己的地方性的图书馆条例、办法等法规，对国家图书馆法条文加以细化和补充一些地方的特殊规定，以便公共图书馆等公益组织和其他有关部门在全民阅读工程中落实。从横向来说，国家有关部门、地方有关部门在制定部门图书馆政策法规时，凡涉及图书馆及全民读书活动的地方应加上有关图书馆的规定。再比如，就已出台的涉及图书馆的法律、法规看很不健全，需要修改、补充和新定。另一个迫切的任务，是要起草制订和修改完善图书馆理事会章程。充分发挥《章程》在依法治馆过程中对会员的自我约束、自我管理及依法治馆中的积极作用。这涉及公共图书馆的上位法国家《图书馆法》或出台新的图书馆理事会《章程》，要紧盯国家《图书馆法》的精神，通过研究，把现有的《章程》或规范性文件与上位法《图书馆法》有抵触的，及时进行修订，需要出台配套细则的，要提前开展论证，尽早完成图书馆理事会《章程》草案的基础工作。

3.3建立法人治理结构——图书馆理事会

这是公共图书馆依法治馆的体制基础，也是公共图书馆依法治馆的核心内容与必经路径。目前，理事会——法人治理结构的组建，确实还面临许多现实问题，如图书馆领导人员的任命，各部门管理人员的任命，图书馆所需经费的拨款，如何体现党的领导和法人治理的关系问题，等等。在这种情况下，实事求是的做法就是改革创新。南方几个公共图书馆先行一步，摸索出来的经验可供参考。解决党委领导和法人治理关系，他们的做法是，把理事会中的政府代表、单位代表及行政负责人从党委成员中产生，工会主席进入理事会。解决决策权的问题，先将理事会的职能规定为“议事和决策机构”，先是议事，其次才是决策。这就解决了理事会架构与理事会体制机制约的矛盾。

3.4用制度充分调动图书馆员与广大读者参与公共图书馆管理的热情

公共图书馆依法治馆归根结底要靠人去实现。依法治馆需要公共图书馆馆员和读者的参与。首先，从图书馆员来说，依法治馆体现在他们身上的具体内容就是如何爱岗敬业，以自己的专业化规范化服务实践图书馆的权利和读者的权利，努力把自己塑造成新时期所要求的新的社会形象。关于公共图书馆员从业的规范现在已有中国图书馆学会制定和颁布的《图书馆员职业道德规范》、中国《图书馆服务宣言》和国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会批准发布的《公共图书馆服务规范》等文件，这些都是图书馆员的行为与服务准则，具有现实指导意义。广大图书馆员都应身体力行。其次，广大读者参与图书馆治理事务是依法治馆的基本条件。读者对于图书馆的热情与参与程度是依法治馆成功与否的标尺。依法治馆要以制度、法规来调动读者参与公共图书馆活动的积极性。一是对书籍、数字资源、网络资源等信息资料的整合，强化社会公众对图书馆资源的认知与综合利用。二是调动读者向公共图书馆捐献书籍和资料。这是广大读者对各公共图书馆建设的巨大支持和参与的有效途径。三是调动广大读者参与对公共图书馆服务的评价。所有公共图书馆依法治馆的宗旨、目的就是读者满意，因此这个评价标准只能来源于广大读者。倘若广大读者都能真正从公共图书馆的服务过程中感觉到满意，他们就会关心图书馆的发展与进步，他们就会毫无保留地为图书馆事业的发展献计献策，公共图书馆事业的发展也就有了坚实的社会基础。

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